北京上海深圳城市基層治理的實踐創新與啟示

基層治理是城市管理的基石，城市工作各方面的任務都要靠基層來落實。習近平總書記指出，基層工作很重要，基礎不牢，地動山搖，希望大家都重視基層基礎工作，為基層搞好工作創造條件。近年來，北京、上海、深圳等城市基于問題導向，推進基層治理創新，邁出了有力步伐，積累了有益經驗。

一、北京城市基層治理創新

近年來，北京市堅持黨建引領基層治理，提出“六精六細”標準，構建了“吹哨報到”“接訴即辦”“未訴先辦”工作機制，致力于提升公共部門的回應性和責任性，在推進超大城市精細化治理方面探索出新路子。

（一）推進街道賦權，提升屬地管理能力

北京市堅持黨建引領，推進向街道賦權，推動城市管理重心下移、資源下沉，致力于解決“看得見的管不著，管得著的看不見”問題。2019年2月，北京市召開第三次街道工作會議，聚焦城市基層治理，提出以首善標準加強新時代首都街道工作，努力建設國際一流的和諧宜居之都。隨后，北京市印發《中共北京市委、北京市人民政府關于加強新時代街道工作的意見》，要求推進城市治理重心下移，提升街道的統籌協調能力、服務能力、管理能力和動員能力。北京市按照“重心下移、條專塊統、責權一致”的原則，向街道下放“六權”，構建“接訴即辦”工作機制，對于久拖不決的基層治理難題，街道可啟動“吹哨”機制，促使相關部門“報到”，提升了街道對屬地事務的統籌、動員和協調能力。2019年11月，北京市人大常委會審議通過《北京市街道辦事處條例》，明確規定了街道辦事處的城市管理職能和重點任務。

（二）推進熱線整合，提升問題回應能力

為快速回應居民訴求，北京市依托“12345”市民服務熱線，構建“接訴即辦”工作機制，在政府與市民之間構建快捷溝通渠道，以市民反映的問題信息為抓手，促使主責部門及時回應并解決問題。對于街鄉職責范圍內的市民投訴事項，“12345”市民服務熱線呼叫中心直接派單給街鄉。依托熱線平臺積累的數據，每月對行政機構和街道（鄉、鎮）進行績效考評，發布“紅黑榜”，促使公共部門強化責任意識，全面履行行政職責。2019—2021年，北京市“接訴即辦”系統共受理5199萬件民意訴求，交出了訴求響應率100%、解決率93%、滿意率94%的答卷。在“接訴即辦”績效考評的基礎上，北京市城市管理委員會順勢建立了“督辦跟蹤”工作機制，協調各行業部門集中治理高頻共性問題，推進垃圾分類、路燈照明、掃雪鏟冰、小區停電、井蓋設施等易發多發訴求領域進行主動治理。

（三）改革城管執法，提升基層執法能力

2014年5月，北京市石景山區啟動城管執法下沉的改革試點，核心內容是將城管執法隊下沉，讓街道擁有執法權。由于試點效果較好，2017年年底，北京市在全市范圍內推進基層城管執法隊下沉，333支街鄉執法隊調整為以街道、鄉鎮管理為主，6454名編制劃轉至街鄉。2020年9月，北京市推進城管執法體制改革，將北京市城市管理綜合行政執法局劃歸北京市城市管理委員會管理。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》要求，2020年，北京市出臺《北京市人民政府關于向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權并實行綜合執法的決定》，將城管執法、生態環境、水務、農業農村、衛生健康等部門行使的433項行政處罰權、行政強制權下放至街道、鄉鎮，以原城管執法隊為基礎，組建綜合執法隊。通過上述改革，北京市進一步夯實基層執法體系，提升了基層問題的回應、處置和解決能力。

（四）推進創新立法，提升基層法治能力

在城市基層治理創新中，北京市注重提出新概念，在新概念引領下，將治理變革聚焦于一個方向，傳遞出新的政策導向，形成共享的政策信念。隨著改革取得成效，通過自下而上的學習途徑總結基層探索的成功經驗，進而通過立法途徑將“吹哨報到”“城管下沉”“街道大部門制改革”“接訴即辦”“設立物業管理委員會”等有效機制轉化為正式的立法安排。北京市先后制定《北京市街道辦事處條例》（2019年）、《北京市生活垃圾管理條例》（2020年修訂）、《北京市物業管理條例》（2020年）、《北京市接訴即辦工作條例》（2021年）等地方性法規，出臺《街巷環境衛生質量要求》等地方標準，推進“吹哨報到”“接訴即辦”等工作機制法治化，推進城市部件、道路保潔和設施養護、園林綠化分類分級管理。

（五）推進小巷治理，提升資源整合能力

習近平總書記指出：“背街小巷是最能體現精細化管理水平的，城市管理要向街巷胡同延伸。”為落實這一指示精神，北京市先后開展兩輪背街小巷環境整治提升三年行動，建立議事協調機制，北京市城市管理委員會、首都精神文明建設委員會辦公室、北京市規劃和自然資源委員會共同發揮牽頭作用，研究破解重點難點問題。背街小巷治理以規劃為引領，以項目制為抓手，整合多層級、多部門的資源，推動背街小巷整治與街區更新相結合。在區和街道層面，建立責任規劃師制度，“一街一策”打造精品街巷，注重共建共治共享。全市3958條背街小巷恢復古都風貌，什剎海環湖步道向市民開放，雨兒胡同、前門草廠、楊梅竹斜街等一批精品街區成為“網紅打卡地”，人居環境顯著提升。在日常管理中，落實街巷長制，統籌網格員、小巷管家、協管員隊伍，帶動社會單位和市民群眾參與街巷治理。

二、上海城市基層治理創新

習近平總書記在上海考察時指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。”近年來，上海市積極推進城市基層治理創新，形成了具有上海特色的基層治理經驗。

（一）推進街道賦權，創新基層治理體系

為改進城市基層治理，上海市于2015年出臺“1+6”文件，成為基層治理的綱領性文件。上海市重構基層治理體系的重要舉措是對街道賦權增能，擴大街道的財權和事權。上海市街道黨政機構以“6+2”模式進行設置，街道可根據需要自主設置部分內設機構。上海市將黨建引領社區治理擺在突出位置，推動“兩新組織”（新經濟組織和新社會組織）黨建工作，推進黨員“雙報到”，引導多元主體參與基層治理。在街道轄區內，通過建立黨建聯席會、區域黨建促進會等方式，調動各類單位參與基層治理的積極性，推進駐區單位黨支部和社區黨支部“結對”，整合多方主體及其資源，彌補社區治理資源不足，提升提供社區服務能力。

（二）推進地方立法，保障基層治理規范化

上海市及時將基層治理積累的成功經驗轉化為地方性法規。1997年，上海市在全國率先制定了《上海市街道辦事處條例》。隨著街道承擔的任務越來越多，需要對街道進行賦權增能。鑒于此，上海市于2016年對該條例作出修訂，賦予街道建議權、同意權、考核權、參與權、綜合管理權。從實踐中看，基層治理仍存在職能部門對街道工作支持不夠的問題。為提升屬地管理能力，2021年，上海市再次對該條例進行修訂，規定街道辦事處負責綜合協調轄區內各項工作。新條例規定對街道職責實行準入制度，政府職能部門未經審核批準，不得以簽訂責任狀、分解下達指標、考核驗收等方式將職責范圍內的行政事務交由街道辦事處承擔。新條例還賦予了街道辦事處行政執法職能。

（三）推進執法改革，提升綜合執法能力

在垂直管理體制下，街道辦事處不具有執法權，面臨“看得見，管不著”的問題。街道具有執法需求時，必須通過區城管部門派遣執法力量。針對這一問題，上海市提出“重心下移”“權力下沉”“賦權到位”。2021年，《上海市城市管理行政執法條例實施辦法》正式施行，將7400余名城管隊員下沉街道鄉鎮，在全市城管執法人員中占比達87.8%。實行“區屬、街管、街用”，街道城管中隊仍然以區城管執法局的名義執法，執法隊伍由區城管執法局統一派駐，但人、財、物由街道負責管理。上海市城管執法改革以執法權集中和執法重心下沉為主線，執法權從市、區兩級向街道延伸，解決了街道履行屬地管理職能面臨的權責不匹配、執法力量短缺問題。

（四）依托網格體系，提升問題發現和處置能力

針對“兩級政府、三級管理”存在的管理鏈條過長、效率較低問題，上海市劃分單元網格，基于網格配置資源，提高基層治理效能。上海市以街鎮網格化綜合管理中心為樞紐，整合公安、城管、房管和市場監管等職能部門，形成綜合執法力量，建立聯勤聯動機制。一方面，以城管中隊為骨干，以公安隊伍為保障，市場監管所、房管辦等職能部門派駐機構和執法單位共同參與，建立聯動機制；另一方面，整合各類協管力量加強源頭管理和前端管理。在社區層面，整合社區保安、物業、樓組長、志愿者等社會力量，建立社區網格巡管隊，對違法違規、隱患信息進行排查上報；在街道層面，整合城管隊、協管隊、治安輔警、網格員等形成街面網格巡管隊和相對固定的聯勤隊伍，提高了治理效能。

（五）建設數字平臺，推進城市運行“一網統管”

為提升信息化和智慧化管理水平，2019年，上海市提出“一網統管”愿景，即利用在線數據和各類智能方法，及時發現問題、對接需求、研判形勢、預防風險，在最低層級、最早時間以相對小的成本解決突出問題，實現線上線下協同高效處置一件事。“一網統管”采取“二級建云+三級平臺+五級應用”的體系架構，在市、區兩級建立“城市云”，在市、區、街鎮三級搭建應用平臺，在市、區、街鎮、網格、社區（樓宇、單位）開發應用系統。2020年，上海市城市運行管理中心成立。隨后，各區也成立了城市管理運行中心。2021年，上海市啟動建設城市運行數字體征系統，實時監測城市運行狀況，主動發現問題，變被動處置為主動有為。目前，上海市各區都在拓展應用場景，如普陀區聯合京東云，通過匯聚企業物流數據，對快遞投放高頻時段和區域進行監測預警，智能處理快遞投放占道堆物、交通高峰時段卸貨造成路面堵塞等問題。依托“一網統管”系統，打通部門數據壁壘，整合治理資源，推動城市治理向智慧化、精細化邁進。

三、深圳城市基層治理創新

改革開放40多年來，深圳市從一個邊陲漁村發展成為引領創新的超大城市，不僅創造了舉世矚目的經濟成就，在城市基層治理領域也積累了有益經驗。

（一）推進體制創新，適應社會發展需求

隨著經濟社會快速發展，深圳市注重推進基層治理創新。20世紀90年代，深圳市實施“村改居”改革。自2003年起，深圳開始撤鎮設街道，直至2005年完成所有鄉鎮與村委的改制，基層政權實現由鄉村體制向街居體制轉變。深圳還推行“居企分離”“居站分離”改革，旨在厘清經濟組織與群眾自治組織的界限，理順行政機關與居民委員會的關系。2016年以來，深圳市將社區服務中心升級為黨群服務中心，突出社區黨委的領導作用，整合社區服務資源，打造黨群服務陣地，形成了以社區黨委為核心、各類組織及居民共同參與的“一核多元”治理格局。

（二）推進基層黨建，強化黨組織的引領作用

針對基層治理存在條塊分割、服務功能不突出問題，深圳市在兩輪大調研基礎上，出臺《關于推進城市基層黨建“標準+”模式的意見》《關于推進社區黨建標準化建設的意見》《街道黨工委工作規則》等文件，搭建起黨建引領基層治理的制度體系。深圳市把政治引領寓于為民服務，建成1個市級，10個區級，1039個社區、園區等黨群服務中心，形成“1+10+N”黨群服務體系。通過整合“黨務+政務+服務”資源，精準對接群眾需求，以“民生微實事”項目滿足居民多元化、個性化的服務訴求。黨組織牽頭建立黨群聯席會、居民議事會、民情懇談會等議事平臺，出臺工作規程和議事規則，鼓勵多元參與，重視民主協商，讓居民有機會共繪社區藍圖。

（三）改革城管執法，提升基層執法效能

2021年9月，深圳市實施街道綜合行政執法改革，全市74個街道辦事處獲得行政執法主體地位，將以往的“多頭執法”變為一支隊伍執法。全市大多數街道都在社區成立了“城管室”，細化綜合執法片區責任制，與居民面對面溝通，營造“人民城市人民管”的良好氛圍。城管執法部門鼓勵社區居民、商戶成立社會組織，如門店商鋪自治協會、樓宇自治聯誼會、社區寵物自治聯誼會、“美麗深圳”志愿者服務隊等，協助垃圾治理、綠化提升、市容秩序維護、行業監管工作。

（四）發揮科技賦能，促進網格精細治理

從2015年起，深圳市全面實施“織網工程”，按照“公共信息資源庫、網格信息員隊伍、社會管理工作網、社區家園網、社區綜合信息采集系統、決策分析支持系統”（簡稱“一庫一隊伍，兩網兩系統”）的基本架構，建設市、區、街道、社區四級“織網工程”，推進信息資源跨層級、跨部門互聯互通、融合共享。按照屬地管理原則，各社區劃分基礎網格，會同規劃國土、計生、公安、民政、城管等部門，將相關業務融入網格化管理系統。近年來，各區結合實際情況，依托“織網工程”匯集的數據資源，以及電商、快遞等平臺公司的物流數據，開發各具特色的大數據分析與應用系統。

（五）依托物業服務，提升社區治理質量

作為國內物業管理發源地，深圳市依托物業服務企業“覆蓋面廣、服務人口多、與轄區居民零距離”的專業優勢，引導其成為基層治理的重要力量。近年來，羅湖區在黨建引領下，出臺物業管理配套制度，積極推動物業服務企業參與基層治理，發揮物業服務企業在治安防范、消防管理、人口管理、群防群治、社區治理等方面的重要作用。2018年，深圳市推廣“羅湖經驗”，各區結合實際發揮物業企業的作用。2020年3月，《深圳經濟特區物業管理條例》正式實施，該條例堅持市場化方向，以理順各方關系為主要目標，注重保障業主合法權益，提升物業服務質量，規范業主大會和業主委員會運作。

四、北京上海深圳城市基層治理創新的經驗啟示

通過梳理近年來北京市、上海市、深圳市的實踐探索，可以總結提煉出城市基層治理創新的一些有益經驗，主要包括以下幾點。

（一）堅持黨建引領，發揮多元主體的作用，構建多元共治體系

黨建引領具有統合性，在推進跨部門合作、構建治理網絡、助推共同體成長等方面發揮著重要作用。北京市構建黨建引領的“吹哨報到”“接訴即辦”工作機制；上海市注重發揮黨組織的動員和協調作用；深圳市將黨組織嵌入基層社會，形成“一核多元”格局，動員多元主體參與社區治理。

（二）開展地方立法，推進街道賦權增能，提升統籌協調能力

針對基層治理面臨的條塊分割、各自為政問題，北京市、上海市都通過地方性立法途徑，注重將成功經驗納入地方性法規，推進基層治理制度化、規范化。北京市制定《北京市街道辦事處條例》《北京市接訴即辦工作條例》，對街道辦事處進行賦權增能，強化街道在基層治理中的樞紐作用，將“吹哨報到”“接訴即辦”等工作經驗納入地方性法規，賦予街道對屬地問題的統籌協調權。

（三）構建治理平臺，增進政社互動，提升訴求回應能力

城市基層治理涉及千家萬戶的切身利益，堅持以人民為中心，需要增進政社互動，傾聽群眾意見和呼聲。北京市、上海市、深圳市依托政府熱線平臺，方便市民反映問題，堅持“群眾需求在哪里，黨和政府工作就跟進到哪里”。在基層治理中，構建議事平臺，支持居民參與議事，基于問題導向，增強回應性，有利于更好地解決基層問題。

（四）依靠技術賦能，識別隱性問題，提高基層治理效能

數字技術為基層治理帶來了新工具，運用物聯網、電子感知等先進技術，及時識別隱性問題，可提前啟動議程，提高基層治理效能。推動網格化管理與數字治理相結合，借助電子感知設備，匯聚海量信息，對市政設施、市容環境進行動態監管，有利于及時預防并化解風險。

參考文獻

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[3]楊宏山，高涵.政策試驗、迭代學習與治理轉型——基于北京市街道管理改革的案例分析[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2023，62（2）：56-64.

課題組成員：

楊宏山，中國人民大學公共管理學院副院長、教授、博士生導師；

李 悟，中國人民大學公共管理學院博士生；

邱 鵬，中國人民大學公共管理學院博士生；

張健培，中國人民大學公共管理學院博士生；

高 涵，中國人民大學公共管理學院博士生。

（責任編輯：張秋辰）