國家對外公關中的首腦外交研究

國家對外公關的主體為政府部門或政府委托的相關組織機構，對外公關的對象是另一國的政府部門，民眾等，公關的目的帶有明顯的國家利益指向性。而首腦外交是國家對外公關中的重要組成分支，本文嘗試以近年俄印首腦外交作為案例研究，分析首腦外交背后的利益指向和考量。

一、首腦外交的概念界定

（一）首腦外交的起源和發展

首腦外交最早可以追溯到中國的戰國時期，韓非子提出，“忘主外交，以進其余，則其下所以為上者薄也”。韓非子的觀點認為，國家的對外公關活動應以君主為主，臣下不能過多染指，否則臣下就會有機會發展私人交情，引進朋黨。那么，臣下不為君主出力且重視私利，國家就開始衰亡了。所以，在近代以前，國家的對外公關活動一般都是由首腦直接負責的。

近代以來，隨著國家的對外公關分工的明確化，對外公關的實施逐漸從首腦轉向職業外交官，所以首腦外交的作用有所下降。然而，二戰的爆發為首腦外交注入了新的活力。在戰爭的背景下，國際形勢瞬息萬變，國家之間需要迅速協調，以便于迅速達成對外公關的目的。這種環境使得首腦外交的作用尤為重要。例如，卡薩布蘭卡會議上美英兩國首腦討論了對法西斯的作戰方針；開羅會議，德黑蘭會議，雅爾塔會議商討了戰后世界格局的安排。

冷戰爆發以來，首腦外交的重要性與日俱增。其原因在于以下幾點：

首先，國際形勢愈發紛繁復雜，需要領導人快速做出反應。例如，在古巴導彈危機中，美蘇兩國領導人的首腦外交避免了核戰爭的爆發，可以看作一次對外危機公關的成功。

第二，科學技術的發展為國家首腦參與國家對外公關活動提供了很大的便利。例如，遠程電話和噴氣式飛機的出現使得首腦外交活動更加快速便捷。

第三，民眾政治參與度的提升與電視等大眾傳媒的出現提升了首腦外交的分量。各國民眾高度關注首腦的言論和主張，所以一些國家首腦將首腦外交作為公關工具，提升自身在民眾之間的威信。

第四，國際組織的出現提升了首腦對于國家對外公關活動的參與度。例如，不結盟運動，77國集團，OPEC組織，上海合作組織，金磚國家峰會等國際組織都使得各國首腦參與其中。

總之，首腦外交是國家對外公關活動的重要組成部分，已經成為人們判斷國家動向和國際形勢的風向標。

（二）首腦外交的定義

關于首腦外交的定義，目前學界主要有以下幾種觀點。

國家元首或者政府首腦正式以個人身份參與的國家對外公關活動。這種觀點存在的主要問題是沒有突出首腦外交的特殊性。換而言之，這種觀點沒有體現出首腦參與國家對外公關活動和民間外交家以個人的身份參與國家對外公關活動的區別在哪里。

有學者認為，以下兩種形式都可算作首腦外交：一是領導人直接參與外交活動，二是領導人參與國家對外公關的制定和實施。這種觀點的主要問題在于界定過于寬泛。首腦會參與到幾乎所有國家對外公關的制定與實施中去，那么按照這種觀點，幾乎所有的國家對外公關活動都可以納入首腦外交的范疇。因此，這種觀點沒有體現出首腦外交的特殊性。

首腦外交是指國家元首，政府首腦，最高政府領導人或國際組織的最高代表為了推動對外公關的順利實施，服務國家利益，直接參與或者委派代表實施的正式或非正式的對外公關活動。這種觀點的優點在于突出了首腦外交的特殊之處，將首腦外交和其他形式的國家對外公關進行明確的區分。首腦外交的目的是國家利益，這一點將首腦外交和以服務個人利益的公關活動區分開來。而首腦外交的形式是直接或間接的方式參與外交活動，這一點將首腦外交的范圍規定在“參與國家對外公關活動”。首腦外交的主體是代表國家意志的首腦，這一點強調首腦外交是國家行為走向的風向標。

二、2022—2023年俄印首腦外交特點分析

印度和俄羅斯都是世界上舉足輕重的大國，雙方都意識到，首腦外交是國家對外公關中的重要一環，可以幫助本國妥善應對危機，營造良好的周邊環境避免孤立；也可以為本國帶來切實的利益。2022年至2023年，印度和俄羅斯的首腦外交情況如表1所示。

從表1中可以總結出2022-2023年印俄的首腦外交具有以下幾個特點：

首先，印度逐漸占據主導地位。從表中可以看出，自2022年以來，俄印首腦外交大概可以分成三個階段。第一階段是從2022年2月24日至2022年3月2日。這一階段兩國的首腦外交方向是印度主動向俄羅斯。而雙方首腦外交的內容主要是印度向俄羅斯請求幫助，希望俄羅斯能夠協助印度從烏克蘭撤僑。第二階段是從2022年3月2日至2022年8月15日，這一階段兩國首腦外交的方向是俄羅斯主動向印度申請溝通，雙方元首外交的主要內容是俄羅斯向印度不斷強調雙方戰略合作伙伴關系的存在。第三階段從2022年9月16日上合組織峰會開始。首腦外交的方向是俄羅斯主動向印度打申請溝通，即使面對印度在上合組織峰會上的批評，俄方依舊邀請印度領導人訪問俄羅斯。

上述三個階段具有兩個明顯的變化趨勢，一是首腦外交的方向從“印度主動發起國家對外公關行為”轉向為“俄羅斯主動發起國家對外公關行為”。二是對外公關中雙方主次地位的變化，從“印度有求于俄羅斯”轉向為“俄羅斯對印度放低姿態”。所以可以看出，隨著兩國對外公關活動的展開和世界局勢的變化，印度逐漸在俄印首腦外交中占據強勢地位。

第二，俄印雙方始終強調戰略合作伙伴關系。從表1中可以看出，2022―2023年俄印兩國一共進行了14次首腦外交活動，雙方討論的內容可大致分成四類：討論世界形勢，強調戰略合作伙伴關系，表示常規祝賀或慰問，撤僑問題。其中，世界局勢提到了6次，戰略合作伙伴關系提到了7次，常規祝賀或慰問提到了6次，而撤僑問題提到了3次。從中不難看出，印俄雙方均十分重視雙邊戰略合作伙伴關系和世界局勢。

第三，俄印雙方的首腦外交以線上為主，以線下為輔。從表1中可以看出，在兩國的14次首腦外交中，有13次都是以遠程溝通的形式進行的，而兩國首腦僅僅在撒馬爾罕上合組織峰會期間進行了一次線下會晤。還需特別注意的一點是，俄印雙方首腦均回避線下外交活動。例如，2022年SCO峰會上，印方領導人對于俄羅斯的邀請并未給出任何回應；而俄羅斯領導人也缺席了2023年9月的G20峰會，而該次峰會以印度為輪值主席國。然而，俄羅斯領導人雖然并未出訪印度主辦的G20峰會，但是線下參加了中國主辦的“一帶一路”高峰合作論壇。這也是需要特別關注的一點。

三、印俄首腦外交的決定因素

俄印首腦外交具有突出的三項特征，而這三項特征背后的動因可以歸納為以下幾點：

第一，俄羅斯的利益考量。俄印雙方首腦外交的三個階段變化和俄羅斯面臨的對外環境以及世界局勢基本吻合。俄羅斯所面臨的外部環境變化大致也可以分為三個階段：第一階段從2022年2月至2022年7月初，在這一階段，盡管俄羅斯面臨西方在多領域的制裁鼓勵，但俄羅斯所面臨的局勢仍然在其能夠控制的范圍內。第二階段是從2022年7月初到8月，這一階段的特點在于俄烏沖突曠日持久難以解決，俄羅斯面臨相對緊張的局勢。第三階段從2022年8月初至今，表現為烏克蘭接受西方武器援助，俄羅斯面臨更加被動的局面。在此期間，俄羅斯在俄印首腦外交中的姿態越來越低。

當俄羅斯認為局勢能夠控制的時候，俄羅斯自然對自身實力較為自信。很明顯，俄羅斯在沖突初期認為憑自身力量就可以應對俄烏沖突。因此，盡管印度一直是俄羅斯重要的戰略合作伙伴，俄羅斯對印度的依賴程度并沒有達到足夠高的程度，因此俄羅斯對于國家對外公關中的俄印關系的重視程度有限。

然而，隨著局勢的變化，俄羅斯所面臨的局勢愈發被動。一方面，俄烏沖突膠著，烏克蘭在接受西方國家援助之后實力大增；另一方面，西方國家對俄羅斯發起了空前規模的全面制裁，俄羅斯的外部環境愈發惡化，因此不得不依靠和非西方國家的公關行為破解被孤立的態勢。而印度又是非西方國家中的重要一環，因此，印度必然成為俄羅斯國家對外公關的重點對象。2021年底，俄羅斯石油僅占印度進口石油的0.2%，但是2022年底，俄羅斯石油占印度石油供應的五分之一。在俄羅斯看來，印度已經成為最為重要的能源輸出市場，所以印俄戰略伙伴關系比任何時候都要可貴。因此，俄羅斯才在印俄首腦外交中呈現相對較低的姿態。

印度的考量。印俄首腦外交中，印度的態度立場從“有求于俄羅斯”轉為“審慎的和俄羅斯保持交往但保持較強的獨立性”，其原因為以下幾點。首先，印度在2022年初之所以對俄羅斯放低姿態，主要是因為印度在撤僑方面有求于俄羅斯。2022年初，約有2萬多名印度人被迫滯留在烏克蘭，部分印籍人員因炮火波及而喪生。印度政府面對國內壓力，不得不通過對外公關行為促使俄羅斯協助撤僑，這種不對稱相互依賴使得印度政府在國際公關中不得不放低姿態。然而，隨著局勢的變化，印度的態度轉變為“強調戰略伙伴關系但保持審慎和獨立”，是因為在國際公關中不偏向俄羅斯和西方國家中的任何一方最符合印度的利益。當前，印度認為其所面臨的最大現實性威脅是中國和巴基斯坦，而中巴又和俄羅斯關系密切。那么，如果印度完全倒向西方國家，俄羅斯，中國和巴基斯坦三國的關系會更加密切，印度將面臨外交孤立。此外，印俄伙伴關系由來已久，雙方在多領域有廣泛的合作關系。例如，在軍售方面，印俄軍售一直是兩國關系的壓艙石，印度有8成的武器裝備都是從俄羅斯進口，與西方軍售相比，俄羅斯的武器裝備價格低廉且性能不差。在能源方面，印俄戰略伙伴關系可以便于印度從俄羅斯低價進口大量的石油。所以考慮到上述因素，印度在同俄羅斯的公關活動中必須強調戰略合作伙伴關系。然而，完全偏向俄羅斯也不完全符合印度的實際利益。在經貿技術等多領域，印度和西方國家合作密切。例如，美國與印度在清潔能源、信息技術、教育、醫療乃至新冠疫情控制方面已有的深度合作和共同利益，印度的技術和人才與美國的資金相結合能夠起到互補的效果。而在防務領域，印度是美日印澳四方合作框架（QUAD）的重要成員之一，印度認為需要借助西方國家的力量來制衡中國。所以，從印度的首腦外交中可以概括出印度對外公關的主要特點：即在俄羅斯和西方國家中保持獨立和審慎，但是以自身利益最大化作為國際公關的最終目的。

第三，俄羅斯領導人對印度的信任度有限。在最近俄羅斯的首腦外交中，可以發現一個較為特殊的現象：俄羅斯領導人并未出席在印度舉辦的G20峰會，而對于南非舉辦的金磚國家峰會，俄羅斯領導人也只是以線上視頻的方式參加。然而俄羅斯領導人卻在今年線下參加了我國的一帶一路高峰合作論壇。俄印雙方的首腦外交為何局限于線上？這個現象可以歸因為俄羅斯領導人對印度的信任度有限。

首腦外交是國家對外公關行為中的重要組成部分，2022―2023年，印俄首腦外交具有階段性，強調戰略合作伙伴關系，線上為主等三個特點。而印俄首腦外交呈現出上述三個特點的原因，可以歸為印度自身考量，俄羅斯自身考量和領導人個人因素三方面。印度和俄羅斯均為中國的強大鄰國，中俄關系，俄印關系，中印關系錯綜復雜。研究印俄兩國的公關行為有助于中國分析，預測俄印兩國的行為，進而有助于中國制定相應的措施來協調周邊外交環境。因此，研究俄印首腦外交具有很強的現實意義。 PR

（作者單位：外交學院國際關系研究所）

（責任編輯：豆瑞超）