激勵相容視角下地方政府優化營商環境的動因研究：一個央地關系的分析框架

[摘要]在文獻梳理的基礎上以激勵相容為原則，構建央地雙向互動的地方政府優化營商環境激勵相容框架，分析部分地方政府在優化營商環境中的表現不力及成因。研究結果發現：在政策創新中，問責負向激勵泛化和正向激勵不足導致地方政府不愿主動進行政策創新；在政務營商環境建設中，正向保障不足和對地方及部門本位的問責力度不足，導致數據鴻溝和服務流程分散；在市場營商環境建設中，中央政府缺乏財稅返還和補償的機制設計，使得地方政府以行政收費變相彌補財政損失；在法治營商環境建設方面，地方立法權受限和對執法的負向約束不足損害企業利益，危害營商環境。據此，基于激勵相容框架對地方政府優化營商環境提出相應的激勵機制建設。

[關鍵詞]地方競爭；營商環境；激勵相容；激勵機制；央地關系

一、 引言

黨的二十大報告中將“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度”作為優化營商環境和構建高水平社會主義市場經濟體制的重要內容列出，強調完善市場經濟的各類基礎性制度條件是優化營商環境的主要著力點。可以說，營商環境本質上是一地的制度環境，優化營商環境是自致性和誘致性制度變遷的組合[1]。作為制度供給的主體，各級地方政府不僅需要積極適應環境變化和新業態發展，進行被動的誘致性制度變遷，更要著眼未來，進行戰略研判，并銳意進取大膽突破，進行自致性的制度變遷，進而主導和引領營商環境評估的地方競爭。并且，早在2019年中央就頒布了《優化營商環境條例》，對“營商環境”的內涵和優化營商環境的重點任務及政府責任進行了深層次界定，以督促地方政府將更多注意力資源傾注到優化營商環境的目標任務上來，但是第八次國務院大督查以及歷次巡視、巡察都發現，仍然存在部分地方政府對中央優化營商環境決策部署落實不到位、不積極的情況，究其原因，除了自身責任意識淡薄，中央政府及各級地方政府對優化營商環境相關激勵機制設置的不合理也是重要的制度誘因。因而，從央地關系出發，以激勵相容為原則構建央地間利益調適的激勵機制是推動我國整體營商環境不斷優化升級的關鍵。

二、 文獻綜述

優化營商環境是我國加快建設現代化市場經濟體系、推進經濟高質量發展的必然要求[2]。營商環境內涵豐富、外延廣博，自2003年起，世界銀行就開始根據企業開辦、電力獲取、財產登記、信貸獲取、企業納稅等十個具體指標來衡量世界各國的營商環境質量[3]。之后，國內外學者對營商環境的內涵、外延以及評估指標都進行了系統性探索。代表性的成果如朱光順等[4]從制度環境入手，剖析了商事制度改革下我國企業的準入和退出機制；李志軍等[5]基于生態系統理論從公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、金融服務、法治環境、政務環境7個維度構建中國城市的營商環境評價體系。為了更好地督促和激勵地方政府參與到優化營商環境中來，中央政府層面在2019年發布的《優化營商環境條例》中，對“營商環境”的概念進行了廓清，“營商環境是指市場主體在準入、生產經營、退出等各個環節中面臨的政務、法治、市場及其他影響因素的總和”[6]；“十四五”規劃中則進一步強調要“健全支持民營企業發展的法治環境、政策環境和市場環境，依法平等保護民營企業產權和企業家權益”[7]。

基于文獻梳理和政策文本，本研究將營商環境分為政策營商環境、政務營商環境、市場營商環境以及法務營商環境這四大部分：政策營商環境強調政策的穩定性和創新性，其中，穩定性是政策推行的基礎，政策的設計和推出要規范系統，接續且穩定，避免政策“朝令夕改”。創新性是營商環境改革的動力之源，只有持續推動改革創新，才能不斷提高營商環境改革的總效用，釋放更多的發展紅利[8]。政務營商環境強調政務服務的數字化和便捷性，近年來，為優化政務營商環境，我國政府積極推動“電子政務建設”[9]、推進商事事務改革。其中浙江的“最多跑一次”、江蘇的“不見面審批”以及上海的“一網通辦”就是典型案例。市場營商環境即狹義“營商環境”，由稅務政策、市場監管、政商關系以及資本、人力、土地等生產要素供給等諸多因素構成[10]，其中稅務政策對市場主體的影響最為深刻，對企業成長、產業投資、經濟增長影響明顯[11]。監督監管則是力圖在以服務為核心、以包容審慎為原則、以維護市場秩序為目標的前提下給予市場主體更多的發展空間[12]。新型政商關系則以“親”“清”為核心，致力于激發市場活力、降低企業融資門檻以及刺激發企業的創新活力[13]。生產要素的良好匹配則是市場主體充分發育的重要保證，是市場營商環境優化的最基本因素。法治具有穩定、公平、透明、可預期的重要特征，其效力通過對行政權力的約束，立法自主權的完善以及司法救濟的落實來兌現，是優化營商環境的制度保障，也是最好的營商環境[14]。

相比營商環境內涵和實踐上的豐富研究，已有文獻對地方政府優化營商環境的動因研究略顯不足，當下多數研究主要從地方政府優化營商環境的內生性動機（自利性動機等）、央地關系以及府際間競爭關系的角度切入：胥玲[15]從地方政府財源建設的角度分析，認為優化地方營商環境是地方引財、穩財的重要措施；朱海華等[16]提出了優化營商環境中的“宏觀動能”與“微觀機制”，“宏觀動能”主要從央地互動出發，強調“央地博弈”是推動營商環境的重要力量，“微觀機制”則著眼于政府優化營商環境的具體機理研究，重點關注地方政府的內生性動機；茍學珍[17]認為橫向的地方政府間競爭關系（府際競爭）將促進營商環境的優化，中央到地方的財政分權和政治激勵（即自主權激勵）是地方政府優化營商環境的重要動因。事實上，作為一項重要政治任務，地方政府優化營商環境的激勵機制建設是復雜而全面的，由諸多因素交互耦合而成，這種激勵機制一般可以概括為兩個向度：一種是以由行政分權、財政分權及官員晉升等構成的正向激勵[18]；另一種是由績效考核、官員問責、及反腐倡廉行動等構成的負向激勵[19]，兩個向度的激勵都在政府優化營商環境、推動地方政府職能轉型升級的過程中扮演著關鍵角色。然而當下對地方政府優化營商環境動因的相關研究多是中央對地方的單向激勵。但是，中央政府傾向于用規范性的激勵方案和統一的評估標準對下級政府進行考核激勵，這在消除不確定性的同時卻有著被地方政府“策略式”執行的風險，如目標置換、目標扭曲和只執行字面意思等，其本質原因是中央政府與地方政府間基于部分和整體矛盾的價值沖突，而要促成央地利益的協調，就需要構建一個中央與地方政府的激勵相容機制。

綜上所述，地方政府的自利性動機（內部）、府際競爭（橫向）以及中央政府的激勵機制（縱向）構成了地方政府優化營商環境的動因集合，然而現有研究中鮮有從央地互動的視角出發，將內部、橫向和縱向動因整合進解釋性框架，以幫助我們對地方政府優化營商環境中的行為選擇及其動因進行細致研究，進而在此基礎上改進激勵機制，完善資源配置，激勵地方政府投入到優化營商環境的目標中來。鑒于此，本文將地方政府優化營商環境這一激勵目標的實現視為互動主體間基于激勵相容所達成集體行動的動態過程，以內部、橫向和縱向動因之間的交互及正負向激勵之間的相互影響為基礎，構建了一個央地互動博弈的分析框架，以此推動地方政府將更多的注意力資源投入到優化營商環境之中。

三、 央地雙向互動的地方政府優化營商環境激勵相容框架

1. 地方政府優化營商環境的激勵機制

激勵實質是一種行為控制，是激勵主體通過外部刺激以激發激勵客體的內部感知，從而促使激勵客體達成預設目標所進行的一切管理行為因素的總和。地方政府優化營商環境的激勵機制，實質就是中央政府對地方政府進行的一系列激勵措施的總和，根據具體激勵作用方向的差異，可以分為正負兩個激勵向度。

（1）正向激勵即以正向強化為主，通過對激勵客體進行獎勵表彰以激勵其完成目標的過程。中央政府對地方政府的正向激勵主要分為以下三種：一是事權激勵即政治分權，當上級政府對下級政府布置任務目標的同時必然會給予其一定的資源匹配和行政賦權，尤其在地方性公共事務的決策上。具體到地方政府優化營商環境的過程中，中央政府會對地方政府在決策、執行和立法上給予一定的自主許可，這種“剩余控制權”的賦予一定程度上擴大了地方政府行動范圍和影響力，從而幫助地方政府更好地進行制度創新，營造出優良的制度環境。二是財政激勵，財政激勵的實質是在財政和稅收兩方面給予地方政府更多的自主權；財政分權是中央政府對地方政府在財稅支配、債務處置以及轉移支付資金支配上賦予更多權限；當地方政府的財政收入難以匹配其所必要的財政責任時，一方面需要通過中央政府提供更多轉移支付資金彌補地方政府上的資金缺口，如我國中西部欠發達地區的地方政府財政收入是有限的，中央政府給予的財政支持則成為平衡地區間發展差距，縮小公共服務差距的重要保障；另一方面則需要中央政府給地方政府更多的財稅份額讓渡，1994年“分稅制”改革后，我國中央與地方政府就稅種和稅收收入進行了劃分，這種一分為二的稅收管理，使地方政府享有了較為充分的財政自主權，保障了地方治理的活力，但由于各地的資源稟賦存在差異，因此，財政激勵的最終效能難免受到制約；由于減稅降費會削弱地方收入、數字化改造需要充實的資金保障，因此，財政激勵直接影響地方政府對優化營商環境目標的落實程度。三是對地方官員的晉升激勵，激發地方政府優化營商環境的工作積極性就是激發地方官員的積極性，晉升激勵是對官員最有效最直接的正向激勵方式，當優化營商環境成為重要的晉升考核目標時，勢必刺激地方官員去主動優化營商環境[20]，然而，作為一種政治激勵，地方政府的晉升資源是有限的，其激勵效果顯著但可能導致府際之間的惡性競爭[21]。

（2）負向激勵以負向強化為主，通過對激勵客體進行懲戒、警告等約束行為以督促其完成目標的過程。負向激勵主要分為以下三種：一是績效考核制度，考核主體（上級政府、第三方機構等）通過設置確定性的評估指標，并以指標分解的方式下達任務，從而推進責任落實；上級政府則根據評估指標進行賦分考核，對優秀者予以嘉獎、不合格者進行懲戒；績效考核對激勵客體具有較強的鞭策作用，為避免受到懲戒，下級政府會根據指標要求，積極達標。二是對官員問責制度，問責制度是政府治理中目標責任制下的產物，當指標任務層層發包之后，下級政府將對這些數量評估指標承擔清晰的行政責任，上級政府則對未達標的責任人進行責任追究，由此而建立起以責任為核心的問責制度[19]，問責的實質是對目標實施效果和過程的監督，是對績效考核未達標者懲戒行為的延伸。三是反腐倡廉行動的開展，反腐作為一種國家治理機制，其根本目的是維護群眾利益、維護黨的利益、肅清社會不良風氣；反腐倡廉行動的開展可以助推“親”“清”政商關系的構建，矯正官員不良作風，對政治尋租行為進行擠出，一定程度遏制了政府“看得見的手”對市場的干預，但高壓反腐同樣會導致部分自制力較差的政府官員“懶政、不作為或者亂作為”。

（3）我國央地政府間的互動博弈實質上是秩序與活力兩大國家治理目標的平衡，一切央地關系的構建都要兼顧這兩大目標[22]。因而，對地方政府優化營商環境的激勵機制設計，即中央政府圍繞優化營商環境這一政策目標對地方政府進行的一系列管理措施及各種向度激勵要素的構建，其在地方政府優化營商環境的激勵機制中扮演著重要的角色。賦予地方政府足夠的正向激勵，如下放更多事權、財權，設計更多晉升渠道和方式則是提升地方活力治理目標的需要，而嚴密的考核問責、反腐行動等負向激勵則是秩序治理目標的需要；當正向激勵不足時，會導致地方政府動機不足缺乏工作積極性，而負向激勵過于頻繁時，則會挫傷地方政府工作熱情，進而導致“不作為”現象的泛濫。兩個向度的激勵方式雖各有各的局限，卻代表著兩種截然不同的激勵風格，因而對激勵平衡的把控以及如何“寓活力于秩序之中”，成為地方政府優化營商環境激勵機制發揮作用的關鍵。

2. 激勵相容視角下地方政府優化營商環境動因的解釋性框架

對在央地關系視角下，地方政府優化營商環境激勵結構的靜態部分進行剖析后，本文在此基礎上對地方政府在執行優化營商環境目標的行為過程及其內在邏輯進行動態分析，以期構建出一個包含央地視角的激勵相容的地方政府優化營商環境激勵機制。

“激勵相容”是由赫維茨率先提出的，在理性人的假設下，每一個市場個體都有其各自的動機，而如何在信息不對稱的情況下，讓個體追求自身利益最大化的同時兼顧集體利益的最大化，就是激勵相容所要解決的問題。此后，威廉·維克瑞和詹姆斯·莫里斯將激勵相容理論應用在解決委托代理問題之中。在委托代理問題中，由于委托人和代理人的目標函數并不統一，而代理人比委托人掌握更多的信息優勢，在自利性動機驅動下，代理人可能利用信息優勢以謀求個人利益，從而損害委托人的利益，造成了逆向選擇和道德風險問題。因此，需要一種激勵機制的設計，使委托人和代理人的目標函數趨同，從而實現雙方的利益“捆綁”，以解決此類問題的發生，這就是激勵相容[23]。激勵相容機制致力于構建委托代理雙方的目標趨同，其與地方政府優化營商環境的激勵機制設計具有內在一致性。基于此，本文構建地方政府優化營商環境激勵相容的分析框架（見圖1）。

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圖1" 激勵相容的分析框架

如圖1所示，央地關系實質上是一種“委托—代理”關系，地方政府優化營商環境的激勵機制本質，是中央政府對地方政府的一種行為控制機制。央地雙向互動的分析視角包括兩部分的內容，一方面，“雙向互動”指的是從中央政府到地方政府的作用機制和地方政府到中央政府的反饋機制，兩者之間存在著相互作用，作用機制與反饋機制共同決定了地方政府的行為選擇；另一方面，“雙向互動”指的是正負向激勵要素之間的結構平衡和相互作用，正向或者負向任一方向單獨主導，都將扭曲地方政府的行為，因而，保持一個動態平衡的比例是激勵地方政府的關鍵。具體來說，激勵相容機制的構建須遵循以下五項基本原則：

（1）“目標—資源”匹配性原則。即任務目標的設置必須與資源供給相匹配。地方政府在構建優化營商環境的激勵相容機制構建過程中，要考慮激勵主體對激勵客體任務目標的難度是否與補償激勵和資源支持相匹配，即所謂的正向激勵是否供應充分；充分的資源匹配可以提高目標結果的上限，否則，在正向激勵無法有效匹配和兌現情況下，激勵客體（地方政府）出于自利性動機就可能做出消極怠工和自我補償的行為，從而導致激勵不相容。

（2）“目標—考核”適度性原則。即對任務目標的考核評估要適度且精準，并嘗試構建一種彈性的負向激勵機制。當正向激勵效果不佳或者部分激勵客體出現“監管錯位”或“監管真空”時，以考核問責和反腐敗為主的負向激勵將及時補位，以保證任務目標結果的如期實現。然而負向激勵需要適度，激勵主體過高密度且泛化簡單化的問責行為將使激勵客體面臨高危風險而出現避責心理，挫傷其工作積極性，從而出現不擔當不變革行為。因此，負向激勵要致力于構建一種“剛柔并濟”的彈性機制，即嚴肅問責與適度容錯糾錯，對事不對人，堅持“團結—批評—團結”的方針，激發黨員干部擔當作為。

（3）“動態平衡”原則。即正負向激勵的實施要保證激勵客體“權責匹配”的動態平衡，“權責匹配”的動態平衡要求具體激勵措施的實施要考慮到地域適應性和內容適應性。地域適應性指不同地區的資源稟賦（經濟基礎、重商文化、自然資源、人力資本等）存在差異，因此具體激勵方式的開展不能一成不變，而應因地制宜、適時調整；內容適應性則是指激勵相容機制的設置應當給予激勵客體更富余的“相機抉擇”空間，激勵主體應給予激勵客體一定的試錯空間和容錯機制，以應對激勵機制的內外部環境變化，如優化營商環境的整體目標超出地方承載力卻未得到相應資源匹配時，上級政府就應該對下級政府進行“增能減負”，在適當情況下還可賦予激勵客體“權變”權限，以實現激勵客體“權責匹配”的動態平衡。

（4）“評估—反饋”暢通性原則。即暢通上下級政府間的評估反饋渠道。當指標任務層層發包后，行政責任也將同步匹配，然而受地方政府資源稟賦差異等因素影響，唯指標論的考核評估往往有失公允，因而，央地政府間難免出現目標沖突和權責不匹配的問題，此時，地方政府訴求的合理表達就顯得尤為必要。對地方政府訴求的妥善處理既是央地雙方的互動博弈過程，也是雙方利益趨同的必要環節，是實現激勵相容的關鍵。

（5）貫徹“三公平”原則。事實上，即便前四項原則都嚴格執行，但由于地方政府亦或地方官員的“自利性動機”，依舊會導致優化營商環境的激勵不相容，如何克服這一問題，是激勵相容機制設計的重點和難點。而要實現激勵相容目標，首先，地方政府優化營商環境的激勵機制制定和實施都應追求“機會公平、過程公平以及結果的公平”，即目標制定和資源支持必須匹配，權責必須一致，以保證激勵客體參與的機會公平；其次，財政支持、事權下放、晉升激勵等正向支持，以及各種考核問責、官員懲戒等負向激勵的制定和執行都應做到信息實時公開，從而保證參與的過程公平和結果公平；再次，要嚴抓紀律問題，對惡意破壞規則的個人或團體應不吝懲戒，樹立反面“典型”，為此類犯錯行為“劃紅線”；最后，如若嚴格遵循以上三項措施依舊無法實現激勵相容，那么只能以“降低任務目標難度、優化信息交互渠道以及加大懲戒力度”等方式不斷尋求激勵機制的次優解，最終達到各主體利益的“占優均衡”[24]。因此，“三公平”原則的貫徹落實是激勵機制公平的重要保障。

四、 地方政府優化營商環境動力不足的表現及成因分析

自《優化營商環境條例》實施以來，各級地方政府積極結合本地實際和自身財力狀況持續推動政府“放管服”改革，使市場活力和社會創造力得到極大釋放，營商環境質量持續向好，我國整體營商環境國際排名穩步提高。但部分地方政府執行不力的現象依舊存在，對地方政府營商環境的優化依舊存在較大提升空間。本文基于官方文件對營商環境的定義，從政府政策創新、政務營商環境優化、市場營商環境建設以及法治營商環境構建的角度對地方政府執行不力的表現及成因進行剖析，從而為地方政府優化營商環境激勵相容機制的嵌入提供落腳點。

1. 政府政策創造力的源動力不足

優化營商環境作為一場深刻的政府治理變革，政策改革的創造力是其實現“彎道超車”的動力之源。在推進營商環境改革的初期，一些地方政府銳意進取，大膽嘗試，推出了諸多創新性的改革方式，然而優化營商環境從探索期進入全面實施優化階段，各地區的改革政策開始出現趨同現象；地方改革政策的趨同將導致營商環境建設的同質化，并且降低政策的地域適應性和內容適應性，從而難以匹配差異化的地方建設需要，使政策效果大打折扣[8]。事實上，改革政策的同質化是“容錯空間不足”和“激勵結構失衡”情境下地方政府及其主政官員“理性決策”所誘致的必然現象；當試錯成本過高、資源匹配不到位、負向激勵不足等客觀因素以及地方政府“畏難情緒、避責心理”的主觀因素交織作用時，必將挫傷地方政府政策創新的積極性，從而導致落后地區政府更愿意照搬先進地區的創新經驗做法，以規避試錯風險。

2. 政務營商環境優化的邏輯困境

優化政務營商環境即推進政府的數字化建設，目的是通過簡化服務流程以降低市場主體制度性成本，提高政務服務滿意度。當下我國優化政務營商環境的難點主要有以下幾個方面：一是資金和人才儲備不平衡等因素導致的地方發展不均衡；二是“條塊政府分割”等因素導致的業務劃分不精準；三是地方政府自利性動機誘致的央地目標不一致。其中，資金是人才儲備以及數字化服務建設的瓶頸，以西部欠發達地方政府為例，由于人才和技術都是圍繞資金聚集，地方財力有限必然引起人才流失以及數字化基礎設施建設困難，這種資源稟賦的天然差距勢必造成地區發展的“馬太效應”；業務劃分不精準具體表現為“條塊”政府的“各自為政和各自為戰”，這種行為必將導致政務服務低效率以及“條塊”政府間責任推諉行為的發生，進而導致市場主體制度性成本的提高[4]。地方政府自利性動機誘致的央地政府目標不一致表現為地方政府的短視行為以及風險規避，例如，地方政府因為就業、政績以及地方政治穩定而收緊企業的破產申請條件，這恰恰與中央政府放寬市場主體進出便捷度的政策目標相悖。總的來說，優化政務營商環境的梗阻，其實是由財政激勵以及事權激勵不足的客觀誘因，以及地方政府“自利性行為”的主觀誘因所致，若這種激勵機制的結構失衡以及目標設計的缺陷無法妥善解決，政務營商環境的建設將陷入一種“負向反饋”邏輯下的惡性循環。

3. 市場營商環境建設的現實困境

稅務政策、市場監管、政商關系以及生產要素供給等因素構成了市場營商環境。當下我國地方政府的市場營商環境建設面臨著諸多困境，具體表現為以下幾個方面。一是地方政府通過增加罰沒收入以應對稅務收入的銳減，導致地方政府對企業的減稅降費政策難以落實，惡化了“政商關系”。我國地方政府的收入來源主要由稅收、土地使用權出讓以及中央轉移支付構成，然而在2015年“營改增”后，地方政府稅收總量下降，欠發達地區的稅收收入大幅度縮水，地區間的財政收入差距進一步加大；且近兩年來，地產行業的不景氣，使我國多地“土地流拍”現象頻現，如2022年，我國地方政府國有土地使用權出讓收入為66854億元，比2021年下降23.3%[25]；在地方財政收入銳減的大背景下，擴大非稅收入成為彌補地方財政缺口的重要途徑，其中地方罰沒的增加最多，國家統計局數據顯示，我國地方政府罰沒收入從2015年的1762.90億元激增至2022年的3431.82元1。罰沒收入已然成為地方政府的重要收入來源之一，罰沒收入的增加一定程度上沖淡了“放管服”改革的成效，破壞了市場營商環境，與中央政府構建“親”“清”政商關系的政策目標相悖[26]。二是我國政府對新業態市場的監督監管缺位，造成互聯網公司進行惡性壟斷競爭（網約車、共享單車以及外賣平臺的“燒錢大戰”[27]），嚴重破壞了市場競爭秩序，挫傷了小微企業的創新創業積極性，不利于新業態市場主體的孵化成長；另外，對新業態的“包容審慎監管”張力有限、反壟斷評測體系不健全、法律制度不完善、數字技術的應用能力不足都是導致政府監督監管缺位的重要誘因，因此，政府的監督監管能力亟待優化。三是不同地區間生產要素供給差距導致地區間市場營商環境質量的差距不斷拉大，與政策營商環境中的資金差距一樣，其本質源自地區資源稟賦上的客觀差距，如東南沿海等發達地區，經濟起步早，當地政府財力雄厚，從而在招商引資以及人才競爭中擁有更多的“逐底空間”，相較于中西部落后地區就擁有更強的比較優勢。總而言之，地方政府優化市場營商環境所面臨的困境，在主觀方面可以解釋為地方政府大局意識不強、服務意識匱乏以及創制創新動機不足；造成地方政府增加罰沒收入、監管缺位以及發展不均衡的客觀因素，仍然可以歸結為目標設置和激勵結構不匹配，而中央與地方政府根本利益上的分歧是造成這種問題的深層次原因。

4. 法治營商環境建設的不足

“法治是最好的營商環境”，在所有軟環境中，法治環境最具有覆蓋性、包容性和決定性，是優化營商環境的兜底性保障。我國當下法治營商環境的建設，還存在以下幾個方面的不足：首先是地方政府立法自主權激勵的缺失，地方政府的實際立法中與營商環境相關的部分占比較小，且不同地區間立法同構性強，缺乏地方特色和制度創新[28]。其次是地方執法不嚴問題，在食品藥品監管、建筑規劃和城市管理等領域還存在有法不依、執法不嚴、選擇性執法和執法腐敗等問題[29]。最后是地方政府司法方面的不足，其主要表現為產權保護不足、債權追討困難、訴訟處置不及時以及司法督查缺位等問題亟待優化。以上現象實質上是激勵機制失衡的外化表現，當地方政府事權（立法自主權）激勵不足、負向約束實施不到位時，必然導致部分地區地方政府法律建設不到位、法律創新缺失、法制觀念淡薄，責任意識匱乏以及自我約束力不足等。

五、 央地激勵相容視角下地方政府優化營商環境的激勵機制建構

央地激勵相容視角下地方政府優化營商環境的激勵機制建構的目的是推動激勵主體與激勵客體的目標趨同。本部分在雙向互動框架基礎上，遵循目標—資源匹配、適度考核、動態平衡、評估—反饋暢通以及“三公平”這五大原則來推動央地“激勵相容”的實現。按照前文對營商環境的內涵劃分，本部分內容繼續從政策創新以及政務、市場及法治營商環境優化展開。

1. 寬嚴相濟激發地方政府創新活力

激勵結構失衡即負向激勵泛化和正向激勵中立法權的缺失導致地方政府缺乏足夠的政策創新動力和能力。首先，對政策創新正向激勵，推動地方政府優化營商環境政策的創新需要一定的事權激勵和晉升激勵，事權激勵是政策開拓和試點的重要保障，晉升激勵則可以動員地方官員的工作積極性，推動“府際競爭”的開展，兩種正向激勵的結合兜底了激活地方政府政策創新能力的下限。其次，給予充分正向激勵的同時輔之以適當的問責考核，問責的目的不是懲戒而是對官員“畏難情緒和逼責行為”的督促和矯正，因此，對官員問責切忌泛化簡單化。最后，在要求地方政府政策創新的同時，應賦予其一定的試錯空間。總而言之，政策的創新可以引領對營商環境的優化，然而政策創新必然伴隨較大風險，因此要賦予地方政府充分的事權匹配以及保障官員晉升激勵的公平性和有效落實，并建立“問責”與“容錯”的動態平衡，從而激發政府官員的事業熱情和創新活力，推動營商環境不斷優化升級。

2. 放權賦能提升政府服務能力

政務服務是地方政府的職責所在，也是民眾和企業對政府營造的營商環境最明顯的感受。政務服務能力建設的短板主要集中在部分地方政務透明化、數字化和便利化不足，還存在較為明顯的數據鴻溝和部門本位主義，人為的割裂行政審批流程，增加企業和公民辦事的時間成本。針對這些問題，要強化對部門本位主義和破壞營商環境的行為的問責，以嚴格問責擠壓地方政府基于信息優勢而產生自利行為的空間。另外，要堅持簡政放權和數字賦能相結合提升政府服務能力，要做大做優基層公共服務站點，方便企業群眾就近辦事，優化簡化審批流程，對于確有需要的企業實行登門辦理。在監管方面，要綜合運用大數據監管、信用監管等數字化監管方式，對確實財政窘迫的地方政府可實行數字化服務專項資金補貼，并委派相關發達地區的技術人員和地方官員進行人員交流與技術培訓。使地方政府樂為和擅為，充分調動地方政府積極性，懲治“地方本位”等不合作行為，推動央地間關于優化營商環境的激勵相容。

3. 平衡央地利益營造市場環境

市場環境是狹義營商環境，而前文提到造成市場營商環境困境的原因是中央政府目標制定與地方政府激勵機制失衡以及央地間價值沖突，因而優化市場營商環境的關鍵就在于財稅資源如何配置以及央地利益如何平衡。一是對地方進行財政激勵要堅持權責匹配，“營改增”雖減輕了企業財稅負擔，卻變相增加了罰沒成本，從而惡化了政商關系，因此，亟須對央地間稅收分配體系進行進一步優化，如對稅收高貢獻地區進行稅收返還或用地指標分配，對財稅收入不足的地區許以一定債權許可和財政補助；二是將有序競爭市場秩序的維護作為營商環境的重點“剛性”考核內容，督促地方政府完善對新業態監管體系的建設；三是對資源洼地的政府給予更充分的轉移支付支持，讓欠發達地區的地方政府在競爭參與過程中，獲取更多的機會公平。

4. 約束激勵并重優化法治環境

公平公正的法治營商環境構建是優化營商環境的底線保障。針對前文的分析，本文將以“目標—資源”匹配以及“目標—考核”適度以及“三公平”原則的法治貫徹，作為法治營商環境相關短板補齊的指引。一是給予地方政府充分的立法自主權激勵以保證法律供給與地方需要的適配，由于地方政府掌握更多地方信息，因此，要加強地方政府對上位法解釋的權限，提高法律的地方特色和制度創新能力，并通過優化地方性市場管理立法限制不當競爭、優化產權保護等，以法治建設促進市場營商環境建設；二是通過問責反腐的剛性負向激勵去約束地方政府的執法權行使問題，強化地方政府的法律意識和法治思維，嚴格要求地方政府合規合法地執法，加強執法人員的自我約束力，嚴懲執法人員的不當行為，整頓地方執法隊伍的歪風邪氣；三是為地方政府司法機關匹配更充分的人力、物力和財力，以優化司法人員結構，推動法制創新，以數字化改革賦能司法工作，簡化司法辦案流程，提高司法效率，以良好法治環境建設為優化營商環境保駕護航。

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基金項目：國家社會科學基金重大項目“海峽兩岸勞動力流動現狀調查與勞動權益保障研究”（項目編號：18ZDA083）；西北大學研究生創新項目“社會保障多層次助推鄉村人才振興實現路徑研究”（項目編號：CX2023149）。

作者簡介：顧東明（1997-），通訊作者，男，西北大學公共管理學院碩士，主要從事社會治理研究；周明（1970-），男，西北大學公共管理學院教授、博士生導師，主要從事社會保障、社會治理研究。

（收稿日期：2023-04-19" 責任編輯：蘇子寵）