燃氣報警器安裝：法律法規、政策措施與標準

關鍵詞：燃氣報警器安裝，政策措施，政策文件，標準制定

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.05.005

1 引言

黨中央國務院高度重視燃氣安全，出臺一系列法律法規和政策措施防范燃氣安全風險—— 部署全國城鎮餐飲等燃氣用戶安裝燃氣報警器，提高燃氣泄漏預警能力，就是近年來開展的一項重要工作。各地陸續出臺相應政策文件，推動燃氣報警器安裝工作不斷取得新進展。

引用標準是各地制定燃氣報警器安裝政策文件的普遍做法。以政策措施為引領，通過技術標準的支撐，保障了燃氣報警器安裝工作依法推進。但是，有的政策制定機關對標準化等法律法規理解不到位，在引用和監督實施標準方面存在偏差，對政策目標的實現產生不利影響。

目前全國開展的燃氣報警器安裝普及工作為建立和完善法規引用標準制度、政策實施配套標準制度提供了經驗。本文通過收集廣東、重慶、云南、上海、江蘇、湖南、海南、福建以及沈陽、保定、廊坊、襄陽等十余省市主管部門發布的燃氣報警器安裝政策文件及其引用標準，結合現場調研資料，重點探討政策文件如何更加有效引用標準、提高相關標準協調性、優化產品標準體系等問題，并對標準的有效引用和標準制修訂提出若干建議。

2 概 況

2.1 法律法規對標準的引用

（1）2021年9月1日施行的修訂版《安全生產法》第三十六條規定“安全設備的設計、制造、安裝、使用、檢測、維修、改造和報廢，應當符合國家標準或者行業標準……餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣的，應當安裝可燃氣體報警裝置，并保障其正常使用”。其中，“餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣的，應當安裝可燃氣體報警裝置，并保障其正常使用”是新增加內容。

（2）《北京市燃氣管理條例》第二十七條規定“使用符合國家和本市有關標準和規范的燃氣燃燒器具及其連接管、燃氣泄漏報警裝置”。《上海市燃氣管理條例》第三十三條規定“燃氣泄漏安全保護裝置和家用燃氣泄漏報警器應符合國家和本市的有關標準和規范”等。

（3）上述條款將法律法規的規制邊界延伸到有關國家標準、行業標準和地方標準，要求相關責任主體應依據有關標準來實施和監管可燃氣體報警裝置安裝等系列工作。

燃氣報警裝置安裝工作專業技術性強，不引用和實施標準，產品安裝等工作就不可能實現，這也表明了標準的作用無法替代—— 充分彰顯了標準化工作在法規及其政策措施中的定位和重要性。

2.2 配套政策文件對標準的引用

（1）政策文件通常由主管部門以通知類公文發布。文件標題包括“工作方案、安裝指引、指導意見、實施細則”等關鍵字，其內容著重于對操作事項的規定。文件通常以附件形式規定產品選型等要求、并給出引用標準。給出引用標準、明確標準中的具體引用要求是政策文件的重點內容。

（2）政策文件通過引用標準來明確的產品選型內容包括以下幾項。

1）產品要求。包括定義（含名詞術語，沿用標準已給出的術語定義或根據政策需要重新給出定義。有的文件直接明確安裝對象是燃氣報警控制系統等）、產品功能（含監測報警、聯動切斷、聯動排風、遠傳、防爆等）、產品性能（含國家標準、行業標準和地方標準中給出的性能指標等）、設備類型（含集中、獨立式報警器選用場景等）；

2）資質要求。包括生產、安裝設計、安裝施工單位資質要求等；

3）安裝驗收要求。包括安裝位置要求（通常以列表等方式給出單個和多個探測器安裝參數，給出安裝位置示意圖等）、驗收單位和驗收標準等；

4）使用和維護要求（含單機使用壽命要求，并以列表等方式明確使用階段維護內容等）；

5）售后服務要求等。

（3）政策文件引用標準通常綜合運用以下3種方式[1]。

1）指示性引用，如：“選用的設備必須是符合國家有關標準規范要求的合格產品。”該方式不直接點名（標準年代號及名稱）引用某標準，但指明存在相關標準，要求相關方予以適用或參照。這種不點名方式缺少可操作的內容，政策文件如僅用這種引用方式，對實際工作的指導意義不大，因而較少在政策文件中單獨出現；

2）唯一性引用，如：“按照GB/ T 34 0 0 4 -2017《家用和小型餐飲廚房用燃氣報警器及傳感器》的要求選擇和安裝小型餐飲廚房用燃氣報警器。”唯一性引用是政策文件較常見的引用方式；

3）吸納式引用，如：“使用天然氣的餐飲用氣場所，可燃氣體探測器應設置在頂棚或距頂棚不大于0.3米的地方”（該內容源自 CJJ/T 146-2011）。該方式將有關標準的技術內容直接納入到政策文件中，具有突出重點、方便使用等優點。

2.3 政策文件引用的標準及其實施主體

（1）政策文件引用的標準包括以下幾項。

1）GB 15322.1-2019《可燃氣體探測器 第1部分：工業及商業用途點型可燃氣體探測器》；

2）GB 15322.2-2019《可燃氣體探測器 第2部分：家用可燃氣體探測器》；

3）GB/T 34004-2017《家用和小型餐飲廚房用燃氣報警器及傳感器》；

4）CJJ/T 146-2011《城鎮燃氣報警控制系統技術規程》；

5）GB 16808-2008《可燃氣體報警控制器》；

6）CJ/T 394-2018《電磁式燃氣緊急切斷閥》；

7）CJ/T 447-2014《管道燃氣自閉閥》；

8）GB 55009-2021《燃氣工程項目規范》；

9）GB 50028-2006《城鎮燃氣設計規范（2020年版）》等。

已發現政策文件有引用地方標準的情況（此處略），但未見引用團體標準的情況。

前4項是被各地廣泛引用和實施的技術標準。

（2）相關標準的實施和監管主體包括產品生產企業、燃氣用戶、合格評定機構、燃氣供應公司、行業主管部門等。其中，出資采購和安裝使用燃氣報警器的責任主體是燃氣用戶。

3 問題表現

3.1 引用標準不當

3.1.1 關于GB/T 34004-2017[2]的引用

（1）政策文件規定單個燃具功率不超過46kW、總功率不超過139kW的餐飲廚房適用GB/T 34004-2017。該規定存在違反強制性國家標準技術要求風險。

該推薦性國家標準與強制性國家標準G B15322.1-2019和GB 15322.2-2019[3- 4]存在內容重疊。前者與后兩者雖然主題內容相似，但章節構成有很大差異。

（2）GB/T 34004-2017和GB 15322.1-2019的相關技術要求存在以下差異。

1）產品性能指標構成不同。GB/T 34004-2017獨有的性能要求包括電源線強度、報警音量、不通電放置性能等，GB 15322.1-2019獨有的性能要求包括量程指示偏差、安裝方位、報警重復性等；

2）對同一指標規定不同要求。前者長期穩定性要求連續通電3個月，高于后者要求的28天；前者規定一氧化碳泄漏報警低濃度值為0.0 4%、0.025%（體積分數，人工煤氣中一氧化碳含量不同對應這兩個報警低濃度值），后者相關技術要求為0.005%，對濃度的指標明顯高于前者；

3）對產品功能要求不同。G B 1 5 3 2 2 . 1 -2019“4.3.1.7”條規定“獨立式可燃氣體探測器應具有濃度顯示功能。并且在5～50 0L x光照條件下、正前方1m處，顯示信息應清晰可見”，而GB/T 34004-2017則沒有此項要求。

（3）根據標準化法，只有高于強制性國家標準相關技術要求的內容才有效。對燃氣用戶來說，要求越高意味著成本越高，不利于為企業減負。

3.1.2 關于CJJ/T 146-2011[5]的引用

（1）C JJ/ T 14 6 -2 011的引用和實施存在合法性風險。根據《市場準入負面清單（2 0 22年版）》（發改體改規〔2022〕397號）和“一單盡收、單外無單”，該標準引用的“城鎮燃氣報警控制系統的設計、安裝應由具有燃氣工程設計資質和消防工程施工資質的單位承擔”等內容已經失效，導致該標準中有關燃氣報警控制系統設計、安裝、驗收等內容無法實施。如一味沿用原規定，將對實際工作造成誤導。

（2）在“行業標準信息服務平臺”官網（https：//hbba.sacinfo.org.cn）中查不到該標準，這是政策制定機關合法引用該標準時應考慮的因素。

（3）引用該標準涉嫌擴大硬件安裝范圍。該標準對燃氣報警控制系統的定義為“由可燃氣體探測器、不完全燃燒探測器、可燃氣體報警控制器、緊急切斷裝置、排氣裝置等組成的安全系統。”由此可見，“燃氣報警控制系統”與法律規定的“可燃氣體報警裝置”似屬于兩個不同的概念。

3.2 產品標準體系不合理

（1）報警器與傳感器在產品標準體系中處于不同層次，前者是成品，后者是前者的部件，而在GB/T34004-2017中，卻將兩者平行排列。

（2）該產品標準體系未隨著法律法規、政策需求、技術發展的不斷變化及時優化完善。從現存若干產品標準及相互關系來看，燃氣報警器屬于跨領域的標準化對象，出現同一產品對應不同性質國家標準和不同管理部門的現象，同時存在同一標準化對象列入兩個標準、不同層次標準化對象列入同一標準并平行排列、名詞術語不統一、滿足智慧網絡建設的產品要求相對欠缺、推薦性標準配套強制性國家標準協調性欠缺等不足。

3.3 其他不足

（1）政策文件吸納式引用標準內容、涉及的引用標準存在違反公平競爭等現行法律制度風險，舉例如下。

1）要求生產企業取得質量管理體系、環境體系、職業安全健康管理體系證書（這些管理體系均屬于企業自愿認證范疇）；

2）要求有資質的單位承擔安裝設計和施工（引用失效規定）；

3）要求將燃氣報警器作為強制檢定工作計量器具依法申請強制檢定（同上）；

4）要求產品取得法定機構出具的檢驗報告（依據不充分）；

5）要求產品具有遠傳功能（現行產品標準尚無此明確具體要求）；

6）要求生產銷售企業在本地設固定場所，免費提供售后服務（依據不充分）等。

（2）從宏觀上看，各地政策文件對引用標準及其內容的規定存在不一致的現象，與建設高標準統一大市場要求不符。上述內容雖僅在少數不同政策文件中出現，但存在負面清單外設置準入條件的情形，涉嫌不當干預市場。

（3）實踐過程中，相關方遇到引用標準不統一、技術要求不統一、責任主體和監管部門不明確等問題，給燃氣報警器的安裝和管理帶來一定的難度，甚至引發一些燃氣用戶的抱怨和投訴。如：有燃氣用戶反映，安裝和維護運管費用偏高，增加企業負擔；也有研究人員提出，要厘清和明確燃氣報警器安裝究竟誰出錢、誰主管[6]；還有的地方反映，由于大量未按照規定安裝燃氣報警器的違法行為未及時處理，導致安裝工作進展緩慢。另外，有的燃氣供應企業擔心社會穩定和民生，對采取強制停氣措施較為謹慎，造成部分餐飲企業存在僥幸心理，也是進展緩慢的原因之一。

4 思考和建議

4.1 確定引用標準等政策措施時應考慮的因素

（1）法律與標準本質上是兩套不同的治理機制[ 7 ]。從這個意義上講，標準獨立于法律和相應政策措施，兩者應是并列和相互支撐的關系。如何落實《“十四五”市場監管現代化規劃》關于“強化法規與標準有效協調機制，運用標準支撐法規落地實施”是主管部門迫切需解決的重大現實課題。

（2）所謂法規引用標準，首先《安全生產法》通過普遍性引用，使本法與有關標準相互協同，形成相互支撐的局面[1]，進而通過政策文件這個橋梁來具體引用技術標準，從而達到使法律要求落地實施的目的。隨著燃氣報警器安裝政策措施及其引用標準的實施，可能產生新標準制定和現行標準修訂需求。兩者相互支撐將更加緊密。

（3）以安裝燃氣報警器為契機，全面落實安全生產主體責任，系統開展配套設備安裝和信息化建設，是貫徹黨中央國務院有關指示要求的體現。建議將設備安裝范圍分為法定部分和延伸部分（如：涉及的信息化建設等內容），兩者法律責任不同、處理方法也應有區別。

（4）根據標準化法律制度，為保證產品、過程或者服務滿足經濟社會運行的底線要求，強制性國家標準的全部技術要求必須執行，任何其他標準（包括推薦性國家標準、行業標準、地方標準、團體標準和企業標準）的技術要求不得低于強制性國家標準的相關技術要求。

（5）強制性國家標準本身就具有技術法規特征，不管強制性國家標準是否被政策文件引用都不影響其強制約束力[8-9]。強制性國家標準被政策措施引用，更有利于推廣實施。

強制性國家標準的實施監督管理部門依據法律、行政法規、部門規章的規定對違反強制性國家標準的行為予以處理。

（6）推薦性標準（含推薦性國家標準、行業標準和地方標準）一經被政策文件引用，其全部或部分技術要求即具有法律效力，應當按法律、法規和規章等政策文件的相關規定予以實施。是否被政策文件（亦包括生產銷售合同、產品說明書、聲明公開信息等）引用，推薦性標準的效力和約束力不同。

標準雖無法律法規的規范效力，但當標準進入法的系統時，標準的規范性使得標準可以轉換為具有法律意義的行為規范或者成為法律規范的具體內容，對人們的行為起到指引、評價、預測和強制等作用[10]。

（7）法律法規和政策文件為燃氣報警器市場創造了巨大需求，也為市場主體提供了現實商機。因涉及市場主體經濟活動，根據反壟斷法律制度，政策制定機關應對擬出臺的政策文件進行公平競爭審查，評估其對市場競爭的影響。禁止利用標準實施妨礙商品、服務自由流通等排除、限制市場競爭的行為，防止地方保護和市場分割。

（8）鑒于地方標準等推薦性標準的技術要求可能高于強制性國家標準的相關技術要求，配套引用地方標準可能帶來妨礙商品、服務自由流通風險。建議必要時將公平競爭審查范圍延伸到擬引用的標準。

（9）政策制定機關通常參考有關行業和產品標準體系表以及“工作分解結構”（詳見GB/T 39903-2021《項目工作分解結構》）等資料信息，完整準確地給出實現政策目標所需的引用標準及其有關要求。

4.2 提高標準制修訂工作質量

（1）處理好標準引用和標準供給的關系，關鍵還在于提高標準制修訂工作質量。應著力解決標準配套協調性方面存在的不足，使標準功能更有效發揮。

（2）建議通過協調機制明確有關行政管理部門之間的業務邊界，解決產品標準體系交叉重疊問題。通過構建更加合理的產品標準體系，優化標準內容，使標準供給進一步適應政策措施目標需求。

（3）安裝燃氣報警器具有法制性、全國性、涉及的市場主體眾多、安裝數量龐大、專業性強、關乎民生和安全等特點，是一項復雜的系統工程。運用系統理論構建行業和產品標準體系、指導產品生產、安裝等工作標準化是非常必要的。

建議按照GB/T 13016-2018《標準體系構建原則和要求》和GB/T 1.1-2020《標準化工作導則 第1部分：標準化文件的結構和起草規則》有關規定，構建符合政策目標要求、全面成套、層次適當、劃分清楚的產品標準體系，充份發揮標準在安裝工作中的支撐作用。

5 結語

（1）建立統一開放競爭有序的現代市場體系，促進地區和行業涉企政策、標準、規則協調統一（摘自《“十四五”市場監管現代化規劃》），宜統一全國燃氣報警器生產、安裝、驗收等選型要求。

（2）主管部門應及時回應工作中反映的相關問題，給予權威解釋。提高引用標準有效性、減少無效引用和誤導，及時解決引用標準、技術要求和監管部門不統一等問題。

（3）如何落實“強化法規與標準有效協調機制”是關鍵。應強化頂層設計，建立標準制定與政策制定緊密聯系機制。必要時，政策制定機關可征求有關專業標準化技術委員會意見，確定政策文件需引用的標準和標準中的具體要求。