供電業務中用戶知情權的邊界分析

張麗麗，高瑞霞，張蓉

（1.巢湖學院經濟與法學學院，安徽合肥，238000；2.安徽工業大學馬克思主義學院，安徽馬鞍山，243000）

當前，國內經濟結構深化調整，行業發展在大數據助推下迎來新業態，國家也逐步步入法治新時代，權利內涵不斷豐富，權利保障范圍不斷擴大。外部宏觀環境的變化帶來供用電合同關系的變革，電力用戶知情權的保護成為社會關注的權利保障亮點之一，《消費者權益保護法》《電力企業信息披露規定》《供電服務規范》等對電力用戶的知情權愈發重視。2021 年6 月份，國家能源局12398 能源監管熱線投訴舉報（共512 件）反映的問題主要集中在電力行業（492 件），其次是新能源和可再生能源行業（20 件）①參見國家能源局網站：http：//www.nea.gov.cn/2021-07/28/c_1310092090.htm，2021 年8 月20 日訪問。。電力行業投訴舉報數量為492 件，占全部投訴舉報數量的96.09%，其他行業僅占3.91%。國家能源局網站公布的2021 年6 月份12398 熱線典型投訴舉報事項具體處理情況附件中，6 月份所選取的50 件典型事項均為電力行業的投訴舉報事項，其中涉及到用戶知情權的有7 件，多數與停限電的知情權有關。保障電力用戶的知情權，才能更好地提升客戶服務品質，優化“四最”營商環境，建設具有中國特色國際領先的能源互聯網企業。

一、供電業務中用戶知情權界限劃分的意義

知情權最早作為一種權利主張的法學概念，是美國編輯肯特·庫珀在1945 年從民主政治、公民知政權的角度提出來的[1]。1962 年美國總統肯尼迪在《關于保護消費者利益的國情咨文》中提出知情權是消費者“四項權利”之一。但是，知情權有著更早的民法基礎，世界上最早的一批分期付款買賣法（分別于1894 年、1896 年和1900 年在德國、奧地利和法國制定）規定了經營者對消費者（買方）的說明義務[2]。因此，知情權是買方權利體系中的基礎性權利?！爸钡臋嗬黧w，一般指一國境內的自然人、法人和各種團體?！爸钡臋嗬腕w，即各種信息情報資源?！爸钡牧x務主體，是指能滿足權利主體的要求，負有提供權利客體義務的機構、組織和個人等[3]。“供電業務”處于電力的供應與使用環節，是供電企業和用戶之間發生的業務關系。所謂供電企業，是一個對應于電力使用者的經濟稱謂，是指依法從事供電、增量配電網業務的企業法人、組織和分支機構①參考《國家能源局用戶受電工程“三指定”行為認定指引》（國能發監管〔2020〕65 號）第3 條。。所謂用戶，是指因電力使用需求，依法接受供電企業電力供應，使用電力的自然人、法人或非法人組織。由此，用戶知情權可概括為：電力用戶在供電業務中，依法享有的知悉其購買、使用的電力商品或接受的電力服務真實情況的權利。

現實中，權利沖突的現象依然較為嚴重，用戶知情權的邊界不清是供用電合同糾紛產生的重要原因。有學者認為權利沖突是一個不成問題的問題，因為任何權利都有自己的特定邊界范圍，只要人們找到邊界，不越雷池一步，根本就不會發生所謂的權利沖突[4]。但是權力邊界完全清晰，權利沖突蕩然無存，只是人們對于權力法律設計的一種美好愿望，現實中，權力邊界構造手段經常失靈；實質合理性與形式合理性存在緊張關系；法律解釋的非客觀性等等，都造成了權力邊界的模糊[5]。因此，研究電力用戶知情權的界限對糾紛的預防和解決均具有重要意義。

二、用戶知情權的范圍界限

針對任何權利都不宜進行寬泛的、不加識別的保護。廓清電力用戶的知情權邊界是有效保護知情權的前提[6]。在此結合法律規定、司法判例和理論學說，梳理電力用戶知情權的界限，平衡不同的利益訴求[7]。

（一）用戶對電力商品本身的知情權

用戶有權知曉供電的方式、質量、時間，用電容量、地址、性質，計量方式，電價、電費的結算方式，供用電設施的維護責任，合理危險的警示說明等內容，上述內容也應當包含于供用電合同條款之中。與用戶切身利益緊密聯系，均屬于用戶知情權的內容范圍，供電企業應當采取合理措施準確、及時、有效告知。否則，可能帶來侵犯知情權的風險。在鎮雄縣供電公司訴黎明化工公司供用電合同糾紛案②鎮雄縣供電公司訴黎明化工公司供用電合同糾紛案，云南省鎮雄縣人民法院（2016）云0627 民初4121 號民事判決書、云南省昭通市中級人民法院（2017）云06 民終2642 號民事判決書。中，因供電企業未及時、有效告知用戶政府指導價（電價）上調，法院以供電企業怠于履行告知義務，視為供電企業放棄了價格上調部分的權益。

（二）用戶對停限電的知情權

1.停限電通知義務的依據指引。用戶對限電停電的知情權與供電企業停限電的通知義務緊密相關。以安徽省為例，有關供電人中斷供電的通知義務，除了國家層面適用的《民法典》第六百五十二條、《電力法》第二十九條、《電力供應與使用條例》第二十八條、《供電營業規則》第六十六至第六十九條等，還有地方層面的《安徽省消費者權益保護法實施條例》第三十條、《安徽省人民政府辦公廳關于印發安徽省大面積停電事件應急預案的通知》等。

2.停限電具體通知義務。第一，計劃檢修的通知義務。供電企業應當提前7 天通知用戶或者進行公告。第二，臨時檢修的通知義務。供電企業應當提前24 小時通知重要用戶并公告。第三，依法停限電的通知義務。供電企業應按確定的限電序位進行停電或限電，但限電序位應事前公告用戶。第四，其他中止供電的通知義務（《供電營業規則》第六十六條的情形）。供電企業應當在停電前三至七天內，將停電通知書送達用戶；在停電前30 分鐘，將停電時間再通知用戶一次，方可在通知規定時間實施停電。第五，突發性自然災害（不可抗力）或者重大突發性緊急情況嚴重危及電力設施安全的通知義務。電力企業有權先行采取應急措施，在24 小時內告知有關利害關系人，并依法補辦有關手續。第六，因不能及時恢復供電的說明通知義務。引起停電或限電的原因消除后，供電企業應在三日內恢復供電；不能在三日內恢復供電的，供電企業應向用戶說明原因。第七，大面積停電應急預警的通知義務。供電企業視情況通知重要電力用戶；必要時報請同級人民政府批準后向社會公眾發布預警。第八，供電合同約定的通知義務。該項義務應當依照雙方的供用電合同來認定，但是需要注意的是，如果供電企業依仗壟斷地位和格式條款，違反法律明確規定，通過合同減輕或免除己方的通知義務，剝奪用戶的知情權，則存在被司法機關認定為無效條款的風險。比如《安徽省電力設施和電能保護條例》第二十八條規定，用戶發生竊電情形，采取中止供電措施之前需通知用電人。那么如果供電人在格式合同中約定發生竊電情形不經通知即可中止供電，則因違反法定義務而侵害用電人的知情權。

（三）用戶依信息公開享有的知情權

供電主體作為公共企業，既應當遵循《電力企業信息披露辦法》等要求，依法公開信息以保障公眾知情權，也應當守住信息公開的紅線，保護國家秘密、商業秘密、個人隱私、工作秘密等。

三、用戶知情權的程度界限

（一）重要用戶和普通用戶知情權的界限有別

對重要電力用戶①參見《重要電力用戶供電電源及自備應急電源配置技術規范》（GB/T 29328-2018）根據可靠性要求，對重要電力用戶進行了界定。知情權的保障理應更為嚴格。比如在臨時檢修時，供電企業應當提前24 小時通知重要用戶，公告普通用戶；大面積停電應急預警時，供電企業視情況以通知形式告知重要電力用戶，以公告預警的形式告知普通用戶；合同的格式條款中，對重要用戶的保障也更到位。

（二）用戶知情權程度界限的考量因素

結合《民法典》《電力法》等規定，用戶的知情權邊界有三個考量因素。

首先，保障用戶知悉真情。在國家能源局網站公布的2021 年5、6 月份12398 熱線典型投訴舉報事項具體處理情況附件中，僅欠費通知出現錯誤的投訴舉報就占了4 起。真實性、準確性、充分性是知情權的應有之義[8]，沒有告知、錯誤告知、片面告知，均侵害了用戶知情權。

其次，保障用戶及時知情。知情權是選擇權行使的前提和保障，如果不能保障用戶及時知情，不僅侵害用戶的知情權，也會同時侵害選擇權等其他權利。要合理理解“及時性”，比如法律要求計劃檢修要提前7 天通知，既不能少于7 天，也不能無限提前。在青島市花山畜禽養殖專業合作社訴國網山東平度市供電公司財產損害賠償糾紛再審案②青島市花山畜禽養殖專業合作社訴國網山東平度市供電公司財產損害賠償糾紛案，山東省青島市中級人民法院（2014）青民再終字第101 號民事判決書。中，供電公司是在限電措施之前兩個半月時通過電視公告的方式進行通知的，通知內容中寫有“如遇緊急限電情況，不再另行通知”字樣，欲將其效力覆蓋到通知播出兩個多月后的停限電活動，難以起到提醒作用，也達不到知情權在真實性、及時性、完整性、有效性的程度界限，被法院判決承擔部分賠償責任。

最后，保障用戶有效知情。供電企業對用戶所發的通知或告知，包括針對用戶竊電等違法行為所發出的通知，必須是一項合格通知[9]。在謝萬喜訴國網福建閩清縣供電有限公司供用電合同糾紛案③謝萬喜訴國網福建閩清縣供電有限公司供用電合同糾紛案，福建省福州市中級人民法院（2014）榕民終字第3233 號民事判決書、福建省高級人民法院（2015）閩民申字第1664 號民事裁定書。中，法院認為供電公司的通知內容模糊、通知方式覆蓋范圍小、受眾群有限、缺乏提醒力，所以并沒有達到充分性和有效性的程度界限，判決其承擔部分責任。

四、用戶知情權邊界的法經濟學分析

用戶的知情權對應于供電企業的通知義務，接下來將從供電企業通知義務的角度分析知情權的邊界。

（一）通知義務范圍的法經濟學分析

從經濟方面來看，通知義務的顯著經濟價值在于履行成本明顯比風險的應對成本低。如果法律未賦予供電企業通知義務，則突然的停限電將給社會生活、生產造成重大損失。但是，供電企業屬于經營性主體，其通知義務應當在用戶利益保護和降低交易成本之間進行權衡，并受到誠實信用原則的約束，其范圍也不宜過分擴張，應有界限，當事人特殊約定除外[10]。

首先，供電企業通知義務的范圍受到可預見性規則的限制。供電企業的通知范圍限于法律的規定、合同的約定以及供電企業可以控制的，屬于其通常注意范圍內的明顯的風險。當然，供電企業應當采取措施盡可能地準確計算停電對用戶造成的損失及產生的影響[11]，提升服務品質。需要強調的是，即便是注意程度要求相對較高，服務提供人也不應當在約定或法律法規、行業規范和交易習慣之外負擔額外的風險檢索義務，因為這超過了其可以“控制”的范圍[10]。強迫他人對他所不知道的風險作出警示，在邏輯上是矛盾的。在郴州市飛虹藥品銷售有限公司訴湖南郴電國際發展股份有限公司郴州分公司供用電合同糾紛案①郴州市飛虹藥品銷售有限公司訴湖南郴電國際發展股份有限公司郴州分公司供用電合同糾紛案，湖南省郴州市中級人民法院（2020）湘10 民終973 號民事判決書。中，法院判決飛虹公司承擔85%的損失，是因為其作為對持續用電有特殊要求的用電戶，沒有向供電公司申請重要用戶備案，造成供電公司對其發生特殊損害無法預見，停電前沒有對飛虹公司進行通知。所以，本案中法院判決供電公司僅就其未履行公告義務承擔15%賠償責任，對于超出其預見的損失，并不承擔損害賠償責任。

其次，供電企業通知義務的范圍受到客觀情況的影響。一是受到用戶自身情況的影響。供用電關系中，存在兩種信息不對稱，供電人是電力行業的“專家”，用戶是自身所處行業的“專家”，由于用戶行業千差萬別，供電企業不必然知曉所有用戶的具體情況，當用戶知道或應當知道存在的特定風險時，減輕供電企業通知義務。這并不與保護用戶利益的宗旨相悖，還附帶節約了履行成本，降低了交易費用。二是受到客觀條件的影響。比如在面對未知的極端天氣時，供電企業所作出的內容模糊的風險預警和采取的突發性停電措施，應視為已經履行了通知義務。如果賦予供電公司過重的法律責任，其作為經營性企業難免會將承擔的法律責任轉化為經營成本，繼而轉嫁給社會，不僅不利于電力行業的發展，也終將削減全體用戶的福利。

最后，供電企業通知義務的范圍受到用戶類型的限制。供電企業針對普通用戶和重要用戶，制定了不同的供用電合同范本，通知義務條款有較大的區別。針對普通用戶的往往是標準化的通知方式和內容，即供電公司基于其天然壟斷地位制定的格式條款。而針對重要用戶的不同性質、不同需求，往往采用定制化的通知方式和內容。標準化服務在提高市場透明度，降低交易成本的同時，有助于提升消費者福利，形成良好的服務實踐和消費習慣[12]。所以在締約時只需要就普通電力用戶的固定需求，按照法律規定預設好標準化信息內容，發布通知即可，無須提供超范圍通知服務。而針對重要用戶時，通知服務的定制程度越高，標準化的必要性越低。供電企業和用戶之間可以建立起個性化的通知需求。

（二）通知義務履行方式的博弈分析

通知義務的履行方式，關系到知情權的實現效果。法律法規對供電企業的通知方式規定得較為籠統，比如因計劃檢修時，供電企業應當提前7 天通知用戶或者進行公告。這里的“通知”和“公告”二選一即可，基于可操作性和成本考量等因素，供電企業偏好采用“公示”，比如通過國網主頁、部分社會生活類APP、小區張貼欄、供電營業廳等進行公示。如果屬于法律規定、合同約定的必須“通知”的情形，則采用電話、短信、現場送達停電通知書等方式通知到具體用戶。由于信息不對稱，用戶承擔知情不到的風險遠遠高于供電企業，所以在通知義務的履行方式上，用戶最偏好“通知”。但由于電力行業的壟斷地位，供電企業特別是電網企業既具有對上游產業的買方力量，又具有對下游產業的賣方力量所以法律規定的履行方式“二選一”的選擇權集中在供電企業手中[13]，用戶只能被動地接受供電企業通過格式條款指定的履行方式——公告。在這種情況下，如果不存在政府干預、供電企業自發提升服務水平和營商環境等主客觀因素，那么用戶知情權的邊界則等于法律規定的最小界限。

（三）通知義務履行程度的博弈分析

司法實踐中，供電企業未履行或未充分履行通知義務，以承擔部分（而非全部）賠償責任的居多，那么供電企業作為理性經濟人，毫無疑問會結合自身責任承擔的情況，作出最優策略選擇。用戶知情權則受供電公司策略選擇的支配，處于被動地位。結合納什均衡理論作如下分析（表1），支付值按照（供電公司，用戶）的順序。

表1 供電企業通知義務履行程度博弈分析

對于用戶來說，期待享受充分通知的優質服務，也希望自己的財產是安全的，享受充分通知服務情形下保障了財產安全，無疑是用戶的最優策略選擇，把它的效用值設為6；享受非充分通知服務情形下用戶財產安全得以保障的效用值設為3（因為非充分通知情形下，用戶要支付更多的注意義務，所以效用值略低）。財產損害則是用戶的最差的策略選擇，因為它會造成財產損失，而且會產生糾紛解決的成本和費用等，將用戶享受了充分通知但依然遭受財產損害的效用值設為-X（注：X>0，因供電企業履行了充分通知義務，所以損害完全由用戶承擔），把用戶享受非充分通知服務情形下的財產損害效用值設為-Y（注：Y≧0）。

對于供電企業來說，充分通知支付的成本更高，是供電公司的次優策略選擇，但是只要其履行了充分通知義務，無論用戶財產是否安全，供電企業均無法律責任，所以其效用值是相等的，將其設為2。非充分通知支付的通知成本較低，在非充分通知情形下還保障了用戶的財產安全，是供電公司的最優策略選擇，將其效用值設為4。但是非充分通知未必能保障用戶的財產安全，若遭遇財產損害，供電公司要承擔部分甚至全部賠償責任，所以將其效用值設為4-Z（注：Z≧0，Z和Y是用戶損害帶來的效用值減損，由用戶分擔的減損值為Y，其效用值設為-Y。供電企業分擔的減損值為Z，所以該情形下其效用值為4-Z。）需要說明的是，因為供電企業未充分履行通知義務的行政責任較輕，在此忽略不計，僅考慮民事賠償責任。

根據上述假設前提，作為理性經濟人的用戶會作出以下選擇：如果供電企業充分通知，則用戶選擇保障財產安全，因為6>-X。如果供電企業未充分通知，則用戶依然選擇保障財產安全，因為3>-Y。所以無論供電企業作何選擇，用戶均選擇保障財產安全。作為理性經濟人的供電企業會作出以下選擇：如果用戶的財產安全，則供電公司選擇非充分通知，因為4>2。如果分擔用戶損害之后其效用值依然大于充分通知，即4-Z>2 時，則供電企業依然會選擇非充分通知。此時就出現了純戰略納什均衡，存在一個納什均衡點即（非充分通知，財產安全），即（4，3）。也就是說，如果司法實踐中供電企業在非充分通知情形下的民事責任較輕，那么供電企業毫無疑問會為了實現利益最大化而選擇非充分通知，此時用戶知情權邊界萎縮。

如果供電企業分擔用戶損害之后其效用值小于充分通知，即當4-Z<2 時，供電企業為了實現利益最大化，會作出充分通知的策略選擇，此時納什均衡點為（充分通知，財產安全），即（2，6）。也就是說，如果司法實踐中供電企業在非充分通知情形下民事責任較重，甚至附加行政責任，那么供電企業為了實現利益最大化而選擇充分通知，該均衡點雙方的整體效用值最大，此時用戶知情權邊界擴張。

五、結語

自然壟斷的電力行業，市場機制難以像自由競爭行業那樣充分發揮作用，供電企業的壟斷地位和理性經濟人行為對用戶知情權的界限有著重要影響。雖然供電企業努力提升服務品質，創優營商環境，但電力行業依然是能源企業投訴舉報的重災區，供電企業基于自身利益所采取的策略選擇，造成用戶知情權邊界小于等于法定最小邊界，增強了供電企業行為的負外部性和法律風險。供電企業應當加強企業內部的法律風險管理制度[14]，注重持續提升服務質量；執法機關應當科學把握用戶知情權邊界的經濟影響，并出臺措施予以適當調控；司法機關應當平衡壟斷企業和用戶的權益，保障用戶知情權邊界合理，增進社會福祉，共同打造國際領先的電力企業。