山東省農業擔保政策運行現狀、政策效應及策略分析

矯玉潔

摘要：本文以山東省農業擔保政策的運行現狀為切入點，構建了農業擔保政策推動經濟發展、社會進步與生態優化三元協同、螺旋遞進的“三元協同遞進”效應模型，并分析了農業擔保政策面臨的農業風險、代償風險、尋租風險和未到期擔保的潛在風險，并就山東省農業信貸擔保發展策略進行了分析。

關鍵詞：農業擔保；運行現狀；政策效應；策略分析

1 農業擔保政策運行現狀

農業關系到人民的基本生活保障，在整個國民經濟發展中占據著基礎地位并具有明顯的支撐作用。而由于農業自身靠天吃飯帶來的風險問題，導致本就需要大量資金扶持的農業面臨著“融資難”“融資貴”的瓶頸。近些年，就如何解決三農融資難題，國家陸續出臺了各種政策制度和管理規定。2016年，國家農業信貸擔保聯盟有限責任公司成立，作為全國農業信貸擔保體系在國家層面的實體機構，其成立標志著國家在農業擔保領域的布局正式推開，截至2020年3月末，33家省級農擔公司共設立分支機構1248家，共有專職員工3000余人，對全國主要農業縣的業務覆蓋率達到92％以上，已建成上下聯動、緊密可控的農業信貸擔保網絡體系[1]。

在此背景下，作為山東省推行農業擔保政策的主力軍，山東省農業發展信貸擔保有限責任公司（以下簡稱“山東農擔”）于2017年12月18日正式成立，到位注冊資本金40億元。山東是全國重要的農業大省。根據國家農業信貸擔保聯盟有限責任公司統計數據，全國800個產糧大縣中，山東共有73個，占全國總數的9.13%，僅次于黑龍江與河南，位居全國第三；全國586個畜牧大縣中，山東共有40個，占全國總數的6.83%，位居全國第四[2]。因此，相比于其他省份，山東省農業信貸擔保的發展本身就具有廣泛的需求與基礎。因此，經過4年的快速發展，截至2021年年底，山東農擔累保、在保、新增金額均居全國首位。代償項目175筆、6251.3萬元，項目累計代償率為0.23%。實現利潤總額83713萬元，同比增加47065萬元，增長128%[3]。截至2022年一季度，公司累計提供擔保貸款達到1000.1億元，成為全國33家省級農擔公司第一個突破千億元的公司，較40億元注冊資本將財政支農資金效應放大了25倍，受益農戶達到18.1萬戶；在保額達到637.9億元、占全國的18.6%；2022年一季度新增額達142.9億元、占全國的19.9%[4]。山東農擔的貸款規模迅速擴張，且風險控制情況良好，累計代償率保持在可控水平。

2 農業擔保政策效應分析

2.1 理論基礎：協同效應和溢出效應

農業擔保政策與農業、經濟發展具有協同效應。通過農業擔保政策的增信作用，農民獲得農業貸款的難度降低，可以實現擴大生產，脫貧致富。借助農業擔保政策，國家可以精準推動重點農業細分行業相關政策的施行，促進農業技術的革新及農業產業結構優化。

農業擔保政策同時具有溢出效應。農業擔保政策在推動經濟發展的同時，也帶來社會效應和生態效應。農業經濟發展，農民安居樂業，農村新容新貌，帶動更多年輕勞動力回歸農村，用新思路、新技術尋找創業及致富機會，帶來正向社會效應。通過政策導向，優化當地資源配置，深入發展農業深加工體系，提高耕地利用率，形成良好生態效應。

2.2 構建“三元協同遞進”效應模型

基于農業擔保政策的協同效應和溢出效應，構建農業擔保政策推動經濟發展、社會進步與生態優化三元協同、螺旋遞進的“三元協同遞進”效應模型。

2.2.1 經濟發展效應

農業擔保政策的實行和經濟的發展表現出明顯的協同效應和放大效應，在提高農民收入的同時促進農業技術的革新及農業產業結構優化。農業因為自身特有的風險，其融資時一直存在“難、貴、煩”的問題，而農業擔保政策正是利用自身“增信、分險、賦能”的公益功能，助力解決三農融資問題。通過擔保后貸款的發放，農民獲得足夠資金擴大再生產，提升農業技術技能，優化當地農業產業結構，深化農業精加工產業，帶動全村致富，實現鄉村振興。

2.2.2 社會進步效應

農業擔保政策通過改善農村經濟狀況，帶來了社會效應。農民經濟條件改善，生活質量和水平上升，形成了良好的村容村居村貌，同時帶動旅游業（如農家樂）等發展。農家樂的發展進一步推動農民自身對于良好農村環境的自我要求。農村環境的改善促使更多商機涌現，農村人口回流，新思想、新環境、新技術下更多商機涌現，推動農村社會環境的持續優化，推進了社會主義新農村建設進程。

2.2.3 生態優化效應

農業擔保政策推動農村產業結構升級，帶動綠色農業和農產品深加工行業發展，通過政策導向種植生態友好類作物，加強農業技術進步，提升耕地利用效率。而農村旅游業的發展貫徹了“綠水青山就是金山銀山”的理念，實現了農村生態環境的優化。

基于“三元協同遞進”效應模型，經濟、社會、生態三個層面的發展形成良性循環，從而實現農業、農村、農民的全面發展，有效推動鄉村振興戰略的實施。

3 山東省農業擔保政策面臨風險

3.1 農業風險

農業本身作為“靠天吃飯”的行業，相比其他行業來說，具有極大的不確定性。同時，農業風險具有協變性，即一旦一地發生惡劣氣候災害，該區域所有農戶均將遭受損失。這就意味著，一旦農業擔保政策下發生的農業貸款過于集中在一地，一旦該地氣候發生任何異動，將會造成該區域的所有農業貸款無法償還的結果。盡管隨著技術的進步，近些年農業生產的技術水平和抗災能力有了長足的進步，但農業受氣候影響是本質、根源上的風險，是無論何時都無法被忽略的、必須得到足夠重視的風險。除了氣候影響外，大規模的疫病也對養殖業帶來巨大的隱患。

3.2 擔保行業的代償風險

擔保的本質就是在借款人無法償還借款時，擔保人代借款人履行償還借款的義務，即所謂“代償”。擔保作為收益低、風險高的行業，本身就具備明顯的政策導向和財政支持性質。農業信貸擔保公司是基于國家對農業的扶持應運而生的，是政策性機構，本身并不以營利為目的，山東農擔的擔保費率標準最高甚至不超過0.75%，而由于農業本身的風險及其他因素綜合影響，其面臨的代償風險其實遠遠超出其擔保費率的收益，會加劇公司的經營風險。因此，這就對農業擔保類產品的風控措施提出了極高的要求。

3.3 貼息帶來尋租風險

農業擔保政策主要依靠財政補貼推動，然而，經過財政補貼后的農業貸款產品利率較之于其他貸款產品更為優惠，會帶來尋租風險。例如，農業擔保貼息政策足夠優惠后，可能會產生貼息后的農業擔保貸款利率低于銀行同期理財產品的情況，這就必然會導致一部分投機分子意圖獲取這部分無風險的超額利潤，這就是農業擔保貸款中的財政貼息政策誘發尋租行為帶來的風險。在實務中，若沒有足夠的措施和手段保證農業擔保貸款的用途和去向，將面臨較大的尋租風險。而與此同時，政府拿出了大量資金作為補貼，但想引導的資金卻并沒有去到政策指引的方向，會造成財政資金的極大浪費。

3.4 未到期擔保的潛在風險

農業信用擔保的到期風險是具有滯后性的。按照山東農擔現在推行的擔保產品來分析，擔保產品期限多為1～3年，現在到期的多為19～20年的客戶。而2021～2022年大批量新增的客戶現在還未到還款期，因此，要做好疫情影響下，農業類客戶經營困難加劇，到期還款時可能出現困難的預期和準備，這將加劇未來農業擔保公司代償的可能。

4 山東省農業擔保政策發展策略分析

4.1 拓展渠道，建立合作機制

推進“保擔合作”。農業風險是農業擔保業務面臨的首要風險。因此，與農業保險公司建立合作關系，是降低農業擔保公司自身面臨風險的重要舉措。同時，農業保險對于幫助農民規避未來生產經營中的風險也有重要意義，然而，現在很多農民并沒有對這一問題產生足夠的重視，不能通過提前購買農業保險來規避發生災難性氣候導致減產、減收時帶來的風險。通過“保擔合作”，降低農業擔保公司風險的同時，也可以更好地在農民中推廣農業保險的重要性，使合作雙方達到雙贏的目的。

推進“銀擔合作”。通過山東農貸合作放款機構分析，其主要合作機構為各地農商行，目前已與226家銀行簽署銀擔互信協議。隨著國家對于普惠金融的大力推動，近些年各地銀行也陸續出臺普惠、助農等信貸優惠政策，這與農業擔保政策的初衷不謀而合。同時，較之于其他可以發放貸款的機構，銀行本身的貸款產品利率低，又加之其可以吸儲，可放貸資金量充足，因此，銀行成為農業擔保政策推行的第一選擇。而農商行本身具備一定的政策導向作用，又有較多的網點分布在縣、鄉、鎮等地，自然是農業擔保公司合作的最優選擇。通過“銀擔合作”，雙方共同把控風險，共享客戶資源，實現了放貸效率和貸款收益的最大化。

推進“銷擔合作”。供銷社作為為農服務的經濟組織，是與農民距離最近、聯系最密切的單位。與大城市相對完善的金融市場相比，農村金融市場發展相對滯后，對社會關系的依賴程度更高。因此，發揮農村地緣優勢，如供銷社等，建立集群內部成員的信用水平，減少信貸市場信息不對稱，是農業信貸擔保發展的有效策略。同時，全國各地供銷社也在不斷與時俱進，搭建視頻直播和銷售平臺，帶貨助農。農業擔保公司可以通過與供銷社的合作，從農業產業鏈角度入手，基于供應鏈金融的思路，通過農業產業的上下游渠道，拓寬自己的客戶面，提供更為豐富多樣的農業貸款擔保產品。通過“銷擔合作”，解決“三農”領域融資難題，支持農業適度規模經營主體發展壯大。

4.2 科技賦能，打造精準風控

數字經濟時代已經到來，大數據、人工智能、區塊鏈等技術的發展，已將金融領域推入了新的發展軌道。這對于農業擔保行業來說，既是機遇，也是挑戰。通過金融科技進行用戶畫像和精準風控，可以有效降低擔保風險。推動金融科技下鄉，基于大數據技術的應用，優化農業擔保政策頂層設計、完善農擔產品細節、精簡農擔業務流程，切實提高農村普惠金融覆蓋率，建設科技強農、擔保富農的山東省農業擔保政策體系。

4.3 智庫建設，夯實理論基礎

加強與高等院校和科研院所的合作。任何政策的推行都要有數據支撐和理論根據，空中樓閣堆砌而成的高塔為未來埋下了巨大的隱患。農業擔保政策所負擔風險的特殊性決定了在其相關政策的制定和推行上，應保持一定的謹慎性和審慎的態度，一旦代償數額太高，將會對財政造成巨大壓力，對地方經濟造成不良影響。因此，農擔公司應注重與研究機構的合作、交流，共同進行行業調研、項目研究、數據分析等工作。研究的方向既應包括農業方向課題，即開展農業細分行業研究，為有效識別市場風險、積極穩妥應對市場變化做出基礎性工作，也應包括經濟方向課題，即研究宏觀經濟走勢和不同農業擔保政策指標變化帶來的不同效應等內容，為未來的政策制定奠定扎實的理論基礎。

農業發展關系著國計民生，在社會主義現代化建設中具有“重中之重”的地位。打破制約農業經濟發展的枷鎖，是推動三農快速發展的必要舉措。近些年，全國的農業擔保公司都在如火如荼地發展壯大中，農業擔保政策也在大力推行的過程中。農業擔保政策確實在助農、惠農等方面發揮了重要的作用，但是作為國家政策性機構，各地各級農擔公司未來的發展仍舊任重而道遠。只有正視發展過程中出現的問題和困難，切實傾聽農民的需求和渴望，才能將農業擔保政策真正落到實處，為三農的發展、為鄉村振興貢獻力量。

參考文獻

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[3] 李欣姿，楊淞婷，曲哲霆.農業信貸對農業產值影響的實證分析及完善舉措研究——基于柯布-道格拉斯生產函數模型[J].南方農機，2021（23）：96-98.

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