廣西沿海地區失海漁民權益保障的問題與對策

黃柑童　陳芬　勞燕玲

摘要：近年來，廣西沿海地區對海洋經濟發展重視程度越來越高，越來越多的近岸農村土地、海地被征收，失海漁民的人數增加，他們的權益保障問題日益突出，成為影響全區社會穩定和經濟發展的重要因素。本文通過分析廣西沿海地區失海漁民權益保障存在的問題，建立健全失海漁民權益保障制度，即健全對地方政府的征地約束機制；健全失海漁民社會保障機制；細化漁民權益保護相關條款，完善相關法律保障，發展漁業經濟，拓寬失海漁民的就業渠道；完善失海漁民就業扶持機制，以此助力廣西沿海地區失海漁民權益的有效保護。

關鍵詞：廣西沿海地區；失海漁民；保障機制

黨的二十大報告提出“加快建設西部陸海新通道”，賦予了廣西新的使命任務。近年來，廣西充分發揮我國西部最便捷的出海口、西部陸海新通道關鍵樞紐等優勢，大力發展向海經濟，“世紀工程”平陸運河正式開工建設，華誼欽州化工新材料一體化基地、柳鋼防城港鋼鐵基地項目、中石化北海煉油項目、中石油欽州煉化一體化轉型升級項目等多個大型項目的建成，加速了廣西沿海地區向海大通道大產業大開放格局形成。大面積的海域和灘涂被不斷征用，大量的灘涂養殖戶被退養，加上中越漁業協定的簽署，我國南部漁場大幅收縮，大批漁船不得不退出傳統漁場，部分漁民不可避免地失去了祖祖輩輩賴以生存的海域。在此背景下，大批漁民被迫“失海失涂”，當地漁民合法權益保障問題面臨嚴峻挑戰，廣西沿海地區漁業漁民如何適應新形勢發展的需要，加快轉型發展，值得我們深思。

1 廣西沿海地區海洋漁業的發展現狀

廣西是中國唯一與東盟既有陸地接壤又有海上通道的省區，面向南海領域的北部灣海域是一個天然漁場，這片海域區位優越、資源豐富。廣西依托北部灣經濟區作為新的戰略支點，海洋經濟占廣西沿海地區三市地區生產總值比重為23.7%。廣西現有海洋漁業鄉鎮6個，主要集中在北海市僑港鎮、地角街道辦事處、營盤鎮，欽州市龍門港鎮、犀牛腳鎮，防城港市企沙鎮等[1]。就漁民收入來講，2020年海洋漁業產值302.96億元，其中海水養殖219.33億元，海洋捕撈83.63億元。漁民人均純收入22747元，高出全國平均水平909元。就目前廣西沿海地區漁民的收入條件來看，漁民的社會保障水平和醫療衛生條件相對前幾年有了較大的改善。得到較好的保障，但漁民的整體收入還有待提高，廣西沿海地區北海、欽州、防城港等三市政府和各市縣政府仍需要在提高失海漁民收入水平和社會保障上下大功夫。

2 當前廣西沿海地區失海漁民權益保障存在的主要問題

2.1 失海漁民的法律法規依據不足受到損害

當前我國法律體系并沒有對尚未有規定“漁民”的確切概念，國內學者基于科學研究的方便從不同的角度對漁民概念進行界定，漁業隸屬于大農業的一部分，但漁民是一個特殊群體，無論從生產方式或是生活方式上，相較于農民都有很大的特殊性。我國《民法典》物權編明確了權利人利用特定水域、灘涂從事養殖的權利，但尚不能據此認為我國已存在養殖權、捕撈權亦或漁業權作為法定的用益物權類型，《民法典》物權編并沒有對漁業權的設定、主體、客體、內容、效力、保護等問題確立明確的法律規則。《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環境保護法》均沒有對漁民權益主體以及漁業權賦予特定的獨立內涵，僅在《漁業捕撈許可管理規定》中對此略有零散的提及。由于規范失海漁民權益保障領域的制度法規不足，其法律保障性相對而言也比較弱，大多數以行政授權的方式進行，存在較大隨意性，相關法律的缺失導致漁業權利主體虛置或缺位。地方政府自行出臺的用地用海制度不銜接，存在著不少的漏洞，執法依據滯后，程序脫節，致使失海漁民的權益難以得到有效保障。

2.2 失海漁民的土地財產權受到損害

土地是農民之本，卻是漁民之困。受到計劃經濟的模式的影響，廣西沿海地區近岸部分漁民除滿足居住條件的宅基地外，政府沒有另外分配生產性土地。由于人多地少，城鎮化發展與經濟建設的土地供給相對有限，這使得專業漁民群體很難就地實現穩定的、低技能含量的替代生計，局限了轉產轉業的渠道和空間。在本課題開展調研中，了解到廣西欽州港片區的某村莊漁民中分到222m2以下的專業漁民占總戶數 65%，占總人口 59%。涉及的其余兼業漁民人均土地多的也不超過667m2。由于我國現行的《海域使用管理法》中規定的補償標準模糊、可操作性較差，各地有自己不同的標準，不同圍墾區也有不同的補償標準，有限的補償，未能從根本上解決失海（ 失涂）漁民的生活保障問題。地方政府在沿海近岸土地開發與利用中缺乏合理規劃和科學管控，對海域綜合利用效率較低；以犧牲土地及海域的生態環境效益為代價，大規模地征收土地和拍賣海域使用權在短期內對綜合效應具有帶動作用，但其利用的可持續性較差，擠壓了漁業發展的空間。如北海某企業在山口紅樹林保護區抽砂圍填海并非法海砂銷售，導致海洋環境的污染、非法捕撈的存在都在擠壓漁民的收入空間，長期發展下去必然導致該地區土地資源環境污染日趨嚴重、生物鏈遭到破壞，海洋濕地一步步蠶食，海洋濕地功能逐漸減弱，給那些依靠海洋資源進行捕撈、養殖為的漁民經濟上造成了巨大的損失。

2.3 失海漁民的就業權和社會保障權受到侵害

（1）就業權益得不到保障。自我國西部陸海新通道上升為國家戰略以來，廣西沿海地區大力推進陸海新通道建設，抓項目、聚項目、孵項目，一批重大產業項目快速推進，開發園區加速崛起，為失海漁民“離海上岸”創造了更多的就業機會。同時，我們也要清醒地看到，對廣西沿海地區海洋實施多途徑開發。這無形對海洋漁業會造成就直接或間接影響，部分漁民失海之后因年齡、文化等原因，退捕上岸之后，由于就業技能單一，部分失海漁民長期處于待業狀態，他們的再就業形勢非常嚴峻。有些漁民為了生計所逼，重新建造小船無證從事近海捕撈，難以真正實現轉產轉業[2]。

（2）社會保障權受到侵害。一是大量的現代化設備如大功率的漁船、深水魚箱、增氧機等大大加劇了漁民的成本。在整個資本構成中，漁民作業成本不斷上升，資本的周轉速度也越來越慢，在成本持續增加的情況下，政府又沒有給予相應的補助政策。二是社會保障體系不全面、覆蓋面窄，比如補充性的社會保障制度發展相對緩慢，不能滿足失海漁民多層次、多樣化的需求；三是保障資金可持續性差，失海漁民社會保障經費來源困難。隨著欽北防三市政府的經濟發展水平的不斷提高，稅源經濟建設不斷新成效，對廣西沿海地區的漁民的政策扶持和社會保障相會逐步得到提高，但總的來說仍存在很多漏洞。如《廣西被征地農民失海漁民培訓就業和社會保障試行辦法》規定，參加基本養老保險的費用按照個人30%、集體30%、政府40%的比例分擔；一次性繳納從失海那一年往前推15年的基本養老保險費。由于很多失海漁民所在區域已經沒有集體經濟，所以本應集體支付的30%費用只能由個人承擔，因此個人需一次性繳納大約3萬元，部分退捕漁民對于養老保險屬于個人應繳部分費，受收入降低、就業情況不穩等影響，對于參保意愿不是很強，代繳參保持續性難保證，存在養老保險斷保風險。

3 建立和完善失海漁民權益保障制度的路徑探析的對策建議

3.1 制定漁民權益保護的法律法規，完善公共政策監控機制

明確界定失海漁民權益主體，將漁業權概念納入國家法律，增設保障失海漁民權益專有條款，包括對海洋漁民身份的界定，保險資金的籌集，保險方案的制定等。對于以養殖為主的漁民，應該重視其養殖技術的扶持、養殖器械的補助、防疫防害標準等。增設政府信息公開制度，建議對可能影響漁民權益的海域開發利用項目從審批規劃到項目實施過程中必須向公眾公開信圍內的保護漁民的水域，對于部分失海或是失灘漁民，及時作出補償。各有關部門要加強配合，加大對陸源入海污染物的控制和治理力度，特別是要加強油污染源的控制，對于海上施工的工程也要進行嚴密的監測，以杜絕污染的發生。

3.2 制定規范化的失海漁民利益補償程序

首先，廣西沿海地區開發不可避免地要征用部分養殖和捕撈海域，因此對失海漁民進行合理賠償和補償是必要的[3]。建議根據漁區（ 即漁村和漁民）實際和捕撈作業方式的異同，設置不同船只的補助系數等，明確進一步對補償的主體、對象、項目、標準等。做好界定補償對象和明確補償范圍的工作。為了便于當地漁民在灘涂、海域使用權出讓過程，應通過組織事前聽證、協商程序，讓漁民就補償與安置等事項與政府部門進行協商，以表達其真實訴求，從而防止政府部門單方決定補償數額，例如，種苗和海域附著物補償費可以由原海域使用權人與政府部門來協商確定。

其次，辦理海域占用補償登記，簽訂海域占用補償協議。原批準用海的人民政府應當與海域占用補償對象訂立海域占用補償協議。海域占用補償協議應當載明下列主要內容：海域使用的方位、界址、面積；種苗和海域附著物情況；補償方式；雙方的權利和義務；違約責任和解決爭議的方法。在收回海域使用權之前應當保證原海域使用權人的合法權益，保障失海漁民根據海域占用補償協議的規定，給予失海漁民相應的補償。

3.3 強化失海漁民利益補償的救濟和監管工作

一是增設政府對失海漁民、伏季休漁期的補償范圍與標準相關規定，補償可以考慮以置換土地或以貨幣形式進行，不斷豐富失海漁民、伏季休漁期的補償形式，不應僅限于柴油補貼，應增加對沿海地區漁民的部分生活補貼與漁船維修補貼，并提高相應補償幅度。此外，在對海域使用權征收補償的同時，一般還對養殖設施和養殖物的實際損失進行適當的補償。加強了對海域占用補償和失海漁民保障情況的審計監督在確保補償金得到公開透明使用的同時按期將增值部分的股份發放給失海漁民。

二是積極引導捕撈漁民轉產轉業，壓減海洋捕撈強度。《廣西壯族自治區 2021～2025年近海漁民減船轉產項目實施方案（試行）》提出嚴格控制并逐步壓減漁船船數和功率總量，支持漁民和企業有序退出海洋捕撈業，并提供相應補助。申請減船轉產補助 具體的補助標準海域占用補償中的救濟措施是海域使用權人的權利因海域占用行為而受到侵害時，其所采取的防衛手段和申訴途徑。加大與漁業、海事等部門開展對相關涉海工程、海漂垃圾等的聯合檢查行動，督促沿海區政府落實海洋環境保護工作配合漁業部門，要立足于陸海污染防治，加強對海洋生態破壞事件調查的處理力度。

3.4 完善失海漁民的多元社會保障機制

廣西沿海地區建立失海漁民社會保障的重點應在以下四個方面下功夫：最低生活保障，為生活陷于困境的漁民提供救助；家庭養老保障，解決老有所養問題；醫療保障，建議政府將“失海失涂”漁民的醫療保障納入城鎮居民醫療保障體系，逐步擴大保險覆蓋面，鼓勵有經濟實力的“失海失涂”漁民在參加城鎮職工養老保險的基礎上參加，確保失地漁民有病治得起；就業保障，提供穩定的收入來源。針對失海漁民這一高危群體，除了基本的醫療保險、工傷保險之外，還應為漁民這一特殊行業購買意外保險，保險金額由失海漁民和所在單位按比例承擔，將失海漁民納入社會保障體系。

3.5 完善失海漁民多元就業扶持機制

（1）加強教育培訓。各級政府要抓好失海漁民專業技能培訓、職業指導，各級就業服務機構應針對漁民特殊的自身情況，采取個性化一站式的服務，在培訓的方法、時間、地點等方面為漁業轉業人員提供多樣化選擇。統籌制訂教育培訓規劃。以各類漁（農）民教育培訓機構為依托，通過對培訓教育資源的有效整合，建立起學校、漁業、企業聯手開展“產學研訓”的培訓機制，不斷擴大服務范圍，增強服務功能，不斷提升失海漁民多領域就業、創業的能力，從而為增加失海漁民就業轉型奠定基礎。

（2）拓展失海漁民的再就業空間。大力發展循環漁業、潔水漁業、低碳漁業等，科學發展漁區產業經濟，使漁業生產走向多元化，在漁業發展上沖破漁業生產這一條鏈的局限，將漁業擴展到與其相關的第三產業上，加大現代海洋漁業、海洋旅游業、船舶修造業等產業發展，發展休閑漁業多樣化品牌化。建設一批休閑漁業主題園、海上休閑漁莊、海上休閑漁排、觀賞魚養殖基地等[4]，構建了濱水娛樂區、觀光垂釣區、漁業鄉情體驗區等功能區。這些勞動密集型產業和第三產業對勞動力的大量需求，為失海漁民在就業轉型提供強有力的支撐。

參考文獻

[1] 楊亞非，覃海珊.廣西北部灣經濟區沿海漁民生存狀況調查與分析[J].經濟與社會發展，2015，13（5）：1-6，75.

[2] 王艷西，韓立達.農用地集體所有權的權能配置與制度供給[J].福建農林大學學報（哲學社會科學版），2018，21（6）：18-26.

[3] 倪曉艷.南通沿海開發進程中漁民利益的保障[J].南通紡織職業技術學院學報，2013，13（4）：63-65.

[4] 傅遠佳.廣西失海漁民就業保障的問題與對策[J].商業經濟，2016（5）：54-58.