2022年水利投資形勢分析及展望

梁城城

水利事關發展戰略全局、長遠發展和人民福祉。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，要“優化基礎設施布局、結構、功能和系統集成，構建現代化基礎設施體系”。水利基礎設施作為我國基礎設施重要的組成部分，在構建現代化基礎設施體系中起到重要的支撐作用。本文重點從總量和結構兩個方面分析近年來及2022年水利投資形勢發展情況，并對2023年及中長期水利投資展望及預測，同時為未來我國水利投資提質增效、更好助力我國水利事業高質量發展提出有關政策建議。

一、2022年及近年來我國水利投資形勢分析

2006—2022年，我國水利建設快速發展，水利投資規模大幅增長、投資結構持續調整優化、投資執行效率明顯提高，為保障國家經濟平穩健康發展作出了重要貢獻。

（一）水利建設投資規模大幅增長

1.水利完成投資規模平穩增長。2006—2022年，全國當年水利完成投資規模穩步提升，保持年均18.7%的快速增長率。從歷年完成投資規?？?，2006—2007年水利年均完成投資870億元，自2008年積極落實國家擴大內需決策以來，水利完成投資首次突破1000億元，持續至2012年呈現年均34%的加速增長態勢。自2014年開始，我國加快建設一批重大骨干水利工程，2016年后水利建設完成投資穩定在6000億元規模，其中2022年是近年來當年完成投資額最高的年份（也是新中國成立以來水利建設投資完成最高的年份），首次突破萬億大關，達到10893億元，約為2006年的14倍（見圖1）。2022年全國完成水利建設投資同比增長44%，重大水利工程開工數量達47項、投資規模4577億元，均創下歷史新高。這主要得益于，地方政府專項債券、金融信貸和社會資本等資金的支持，大規模水利建設資金需求得以有效保障。

圖1 2006—2022年水利項目完成投資額及增長率

2.水利管理業固定資產投資實現較快增長。2006—2022年，水利管理業固定資產投資規模年均增長率為17.4%，比同期固定資產投資年均增速高約2.1個百分點，與其他細分行業基礎設施相比，略高于道路、電力、公共設施管理業，但低于農林牧漁業。從變化趨勢上看，“十一五”時期增速最快，年均為27.9%，“十三五”時期以來增速逐步趨于平緩，但水利管理業投資占固定資產投資比例逐漸提高，由2006年的0.95%增至2022年的2.00%，提高1.05個百分點。其中，2022年在中央政策和各類低成本資金的支持下，水利管理業增長迅速，水利管理業固定資產投資同比增速達13.6%（提高12.3個百分點），比全部固定資產投資增速高出8.5個百分點。

（二）水利建設投資結構持續優化

1.水利建設投資逐步向基層下沉，縣屬項目投資比例保持快速增長。隨著“放管服”和簡政放權制度持續深入推進，水利領域大幅取消及下放投資項目審批權限，不同隸屬層級的投資比重自“十二五”時期以來，尤其是在2010年前后發生明顯變化。從層級來看，中央屬項目水利完成投資占比持續降低，從2006年到2013年占比基本穩定在10%—20%左右波動，但自2014年以來占比持續降低，保持年均僅1.7%的占比，至2020年占比降低至0.59%；省屬水利建設投資占比總體呈現逐年降低趨勢，2006年以來占比最高時為30.6%（2007年），逐步降低至2020年的15.13%，在“十二五”和“十三五”時期年均占比分別為19.9%和17.7%；地市屬水利建設投資占比總體先降低，從2006年的25.3%降至2014年的14.0%，此后逐步保持回升，2020年回升至23.5%。縣屬項目水利建設投資完成額占比表現為持續穩定增長態勢，投資占比從2006年的21.0%增長至2020年的60.74%，表明低層級政府承擔的水利事權和支出責任越來越多，也說明水利基礎設施逐步惠及區縣人口。

2.對政府投資的依賴程度降低，社會資本投入水利規模增長較快。從融資渠道上看，水利建設項目的公益性屬性決定了其長期以財政資金投入為主。2007—2015年，在當年水利建設完成投資中政府投資①占比長期維持在80%—90%左右水平，年均占比為85.7%；2016年以來，隨著水利投資規模的不斷增加，各地政府積極拓寬水利投融資渠道、更多利用市場化融資手段，政府投資比重總體有所降低[1-2]，“十三五”時期年均占比降低至77%左右，以企業和私人投資、國內貸款和利用外資為主的私人資本占水利總投資的比例從10%以下提高到20%左右。

3.區域水利規劃不斷優化，中央投資不斷向國家重大戰略布局地區傾斜。近年來，中央投資水利建設區域布局不斷優化。2014年國家部署的172項重大水利工程中，從地域分布看，東部地區有28項、中部地區有38項、西部地區有70項、東北地區有36項[3]；2020年，國家部署的150項重大水利工程中，96項涉及京津冀協同發展、黃河流域生態保護和高質量發展、長江經濟帶發展等國家重大戰略。這對于不同時期推動國家重大區域戰略發揮了重要支撐和保障作用。中央水利建設投資不斷向東北地區、中部地區、西部地區等特殊地區傾斜。2020年，東部地區和西部地區中央水利建設計劃投資中地方配套占比較高，分別為82.7%和76%，中部地區和東北地區地方配套占比明顯較低，分別為65%和52%，表明中央在中部地區和東北地區的支持力度更大。

二、2023年及中長期水利投資展望及預測

現有研究較少對水利投資進行預測，米勇等[4]基于2005—2014年的統計數據，采用指數平滑法模型，預測出2016—2022年水利投資金額平均達6209.8億元，年增長率5.16%。多數文獻對經濟指標進行預測較多使用時間序列模型[5-6]，為此本文同樣利用時間序列數據，采用向量自回歸模型（VAR）預測2023年及中長期水利投資情況，構建如下模型：

其中，lnwater代表水利完成投資的對數，lnpgdp代表人均GDP的對數，urban代表城鎮化率。ξ代表隨機誤差項，下標t代表時間。α、β、χ為系數。由于人均GDP數據最早可追溯至1952年，這里使用1952—2022年水利完成投資對“十四五”后三年及“十五五”“十六五”水利投資進行預測，數據來源于歷年《中國水利投資年鑒》和政府網站。

首先，由于上述指標均使用的是時間序列，需要使用平穩性檢驗確定時間序列平穩性。通過使用ADF檢驗發現，水利完成投資對數時間序列不平穩，而在一階差分后變為平穩時間序列；人均GDP對數時間序列平穩，一階差分之后仍為平穩時間序列；城鎮化率時間序列不平穩，一階差分之后變為平穩時間序列。綜合ADF單位根檢驗結果，本文選擇構建VAR模型預測“十四五”期間水利完成投資情況。

其次，確定模型的聯合滯后階數，根據水利完成投資對數、人均GDP對數、城鎮化率VAR模型各個標準的值，根據LL、LR、FPE、AIC、HQIC和SBIC等7個標準值綜合權衡判斷，對估計方程建立VAR（2）模型。

進一步，基于上述VAR模型，使用1952年至2022年共71年的歷史數據，對我國未來十三年的水利完成投資情況做一個大致預測。通過使用既有的宏觀經濟數據，預測得到的2023年至2035年水利完成投資及其增長率如表1所示，可以看出預測期水利完成投資額逐年增長，但增長速度逐步回落，水利完成投資在“十四五”后三年持續穩定在1萬億元以上（其中2023年有望達到1.3萬億元左右），“十五五”末突破2萬億元，“十六五”時期進一步增長。分階段來看，預計“十四五”后三年平均每年水利完成投資額約1.37萬億元，平均每年增速為10%；“十五五”平均每年水利完成投資額約1.76萬億元，平均每年增速為6.8%；“十六五”平均每年水利完成投資額約2.4萬億元，平均每年增速為6.5%?？傮w看，我國水利投資仍有較大增長空間，居民和企業對高標準水利的需求較大，預計未來水利投資將向更高水平邁進，更好支撐經濟社會高質量發展（見表1）。

表1 2023—2035年我國水利完成投資預測

三、2023年及中長期水利投資政策建議

“十四五”時期是我國經濟社會發展的重要機遇期，也是加快推進水利事業改革發展的關鍵時期。展望2023年及未來一段時期，要把水安全風險防控、水資源承載力、水生態作為水利發展的“底線、上限、紅線”，加快推進現代化水利基礎網絡建設，著力完善江河湖泊監管保護體系，提升水安全保障，建設增強人民幸福感安全感的幸福河湖，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實有力支撐。

（一）繼續把水利工程補短板作為水利投資的重要投向

一是推動防洪能力持續提升。堅持蓄泄兼籌、以泄為主原則，適度提升防洪排澇標準，加強重點地區水庫建設、河道及堤防建設，進一步優化完善洪澇防控布局體系，加強蓄滯洪區一體化建設管理，多維度提升洪水風險防控能力。二是持續完善水資源配置體系。優化與完善水資源配置格局，加強供水安全、水質安全風險應對，繼續推進重大引水、調水工程建設，推動系統性水利樞紐和調蓄工程建設，推進省市縣水網互聯互通、聯調聯控，增強區域間、流域間水資源調配統籌能力。三是提升農村水利建設質量。推進農村規?；┧?，提升農村自來水水質，健全農村供水問題常態化排查監測，推動現代化灌區建設更好匹配高標準農田灌排體系建設要求，著力解決農業農村涉水問題。四是加強河湖健康保護。加強重大水生態保護和修復，推進河湖綜合治理，健全河湖生態保護標準，加大河湖保護治理力度，穩固河湖生態廊道功能，著力擴大優質水源供給，加大飲用水水源保護力度，加大重點區域水土流失治理力度。五是推進水利數字化發展。著力構建數字孿生流域，推進數字孿生水網建設，加快智慧水務建設，建設更為完備的水安全監測體系，健全水利信息化基礎設施，發展水利智能業務。

（二）著力優化水利投資結構和布局

一是適應人口和經濟空間布局調整，加大城市水利設施投資力度。近年來，我國水利設施補短板重心放在了農村、農業和農民相關領域，各級財政特別是中央財政對農田水利設施、農村飲用水工程等給予了大力支持。隨著我國人口加速向城市遷徙，尤其是向東部沿海城市及一二線城市加速集聚，水利設施的供給應考慮適配需求的空間分布，以提升財政資金的空間配置效率。因此，中央和地方在支持水利基礎設施建設時，應將水利投資中的財政資金增量更多用于支持人口流入城市的水利設施建設管理。中央在專項轉移支付、專項債債券額度的分配及省以下專項轉移支付時，應充分考慮城市常住人口規模、人口流入流出等因素，科學測算不同城市對水利工程設施的需求。二是完善主要流域工程布局。健全以河道及堤防建設、水庫建設、蓄滯洪區建設為主要組成部分的流域防洪工程體系，優化重點流域主要領域的水利基礎設施建設布局。推進水利基礎設施優先向重要經濟區（國家重點高新區、自創區、自貿區、產業園等）、重要城市群、能源基地、糧食主產區、重點生態功能區等布局，更好保障安全用水需求，支撐國家重大區域戰略落地。

（三）積極拓寬水利工程項目投融資渠道

一是對于非經營性水利工程項目，可以采取水務一體化模式，即對城鄉防洪、排澇、蓄水、供水、節水、污水處理及回用等上下游涉水事務，統一委托給同一主體進行開發建設和運營；可以建立非經營性水利工程項目與經營性水利項目（如城市供水、水力發電、水庫養殖、水上旅游、水利綜合經營等）統籌發展機制；也可以實施項目一體化開發模式，將非經營性水利項目與產業、鄉村旅游等進行捆綁，實行一體化開發和建設，實現相互促進、互利共贏；還可以逐步建立使用者付費制度，將符合條件的非經營性水利項目轉化成準經營性項目。二是對于準經營性水利項目，可以采取政府和社會資本合作模式（PPP）、政府專項債券、項目打捆、捆綁經營性資產等模式拓寬融資渠道，一般采取PPP模式建設大型準經營性水利項目，利用“政府專項債券+市場化融資”，推動有一定收益來源且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的水利工程項目加快建設。對于小型準經營性水利項目，比如農村小水利等項目，具有小而散的特點，可以將多個小型水利項目打捆成一個標的，交由一家公司運營。同時可以考慮將準經營性項目與經營性資源捆綁開發，以提高準經營性水利項目的吸引力。三是對于城市供水、水力發電、水上旅游及水利綜合經營等經營性水利項目，可以采取市場化融資、“捆綁”融資等模式。四是盤活存量水利工程項目資源。積極支持水利基礎設施不動產投資信托資金（REITs）項目落地，推動水利資產證券化。通過水利項目收益權質押貸款等方式開展市場化融資，發展水權交易市場，提高水利企業融資能力。

（四）加強水利項目投資補助政策研究

一是實施區域分檔精細化補助。為提高區域分檔的準確性和合理性，有如下兩種調整思路：方案一，參考國務院相關分檔辦法，按照保持現有中央與地方財力格局總體穩定的原則，進行分檔劃分。方案二，考慮到不同的水利項目差異性較大，需要明確中央地方事權和支出責任，可按照不同水利項目類型，分省細化投資補助標準。二是適當擴大補助范圍。對于中央預算內水利相關投資專項所涵蓋的水利項目類型及補助范圍，建議擴大項目覆蓋類別，對新增類項目進行補充完善。三是統籌優化提升補助標準。根據各類水利工程建設的性質和特點，適當提高部分水利工程的中央投資補助比例。建議根據中央和地方事權劃分、中央預算內投資規模、階段性水利建設重點和有關規劃安排等情況，統籌優化提高中央水利投資補助標準。四是及時調整補助方向。建議結合水利發展新形勢新要求，并充分考慮地方發展需求，建立水利領域中央投資范圍定期評估調整機制，不斷優化中央投資方向和結構，對確有必要、經濟合理可行的項目給予適當資金支持。

■ 朱靜/攝

注釋：

①政府投資指中央及地方各級政府完成的水利建設的各項財政資金（包括預算內非經營性基金、國債專項資金和水利建設基金等）和政府部門的自籌投資等。