組織再造、內容優化與制度建構:黨建引領鄉村治理的三重向度
——以利川市的“小院說事”實踐為例

霍軍亮

(華中農業大學 馬克思主義學院,湖北 武漢 430070)

實現鄉村有效治理既是全面推進鄉村振興的重要內容,也是全面推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求和目標體現。中國共產黨是最高政治領導力量,將“政黨”嵌入基層治理已成為一種理論自覺和實踐自覺,黨建引領也已經成為提升鄉村治理體系和治理能力現代化的重要抓手。從頂層設計來看,黨的十九大將“治理有效”作為鄉村振興戰略的總要求之一,并提出:“加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”[1]322021年《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出:“把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘,使黨建引領基層治理的作用得到強化和鞏固。”[2]3黨的二十大進一步強調:“堅持大抓基層的鮮明導向,抓黨建促鄉村振興,加強城市社區黨建工作,推進以黨建引領基層治理,持續整頓軟弱渙散基層黨組織,把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。”[3]67這些重要制度安排均為黨建引領鄉村治理提供了政治保證和政策依據。

但從黨建引領鄉村治理的實然層面來看,鄉村社會的轉型使黨領導鄉村治理面臨空心化、個體化、復雜化的現實困境[4],鄉村治理場域內還存在諸如自治權力的弱化、精英權力的異化、政治權力的懸浮、行政權力的失重等問題[5],黨建引領尚未能正確處理與鄉村自治、法治和德治的分合關系,基層黨建與鄉村治理之間難以很好地融合為一體,從而導致了國家政策執行的“最后一公里”難題[6]。這些問題不僅制約了農村基層黨組織的組織力提升,也影響著鄉村善治目標的實現。在全面推進農業農村現代化的新階段,如何創新農村基層黨組織引領鄉村治理的方式和方法,既保證鄉村社會秩序,又激發鄉村社會活力,不僅是實現鄉村善治的關鍵,也是推進鄉村全面振興的關鍵。

1 文獻綜述和問題提出

當前,學界主要圍繞黨建引領鄉村治理的理論內涵和提升路徑展開了研究,為黨全面推進鄉村治理體系和治理能力現代化提供了學理支撐。既有研究主要從政黨、組織和社會等三種視角進行概括和解讀。

1.1 政黨視角

此類研究從“政黨—統合”的分析框架解讀黨建引領鄉村治理的理論與實踐問題,著重體現基層黨組織的政治功能。學者們指出,黨建引領鄉村治理要突出政黨對鄉村社會的組織、凝聚與整合[7],凸顯基層黨建在方向、道路、 價值、 組織等方面對基層社會治理的引領、 整合與把控[8],核心在于堅持中國共產黨對基層社會的全面領導和構建“一核多元”的治理體系,充分發揮基層黨組織的政治功能[9],重點內容是要發揮基層黨組織在治理中的政治引領、組織引領、能力引領、機制引領等功能,根本指向是將基層黨組織的政治優勢和組織優勢轉化為治理效能[10]。

1.2 組織視角

此類研究從“組織—嵌入”的分析理路解釋黨建如何引領鄉村治理,著重體現基層黨組織的組織功能。學者們認為,黨組織是一種外部變量,基層黨組織要通過滲入和重塑基層治理結構,改善社會力量的貧瘠與分散,實現“政黨組織社會”[11]。因此,黨建引領基層社會治理的根本在于充分發揮黨組織的組織功能,煥發組織活力,基層黨組織要通過“結構嵌入”實現黨組織的垂直覆蓋和水平延伸[12],運用身份嵌入、知識嵌入、文化嵌入和制度嵌入等四重嵌入的路徑機制將黨建融入地方社會,重塑黨群關系,取得良好鄉村社會治理成效[13]。

1.3 社會視角

此類研究從“社會—整合”的分析維度詮釋黨建引領鄉村治理的主要路徑,著重體現基層黨組織的社會功能。學者們指出,實現鄉村的有效治理需要外部力量與內部資源的有機整合與協同,基層黨組織要與其他社會主體持續開展社會互動,通過建立交往互惠機制、社會規則機制、協商對話機制等建構社會生活共同體[14],將不同治理主體吸納進同一黨建網絡,塑造相互依賴性[15]。因此,基層黨建引領鄉村治理的核心是充分發揮基層黨組織的社會動員功能,創新社會動員的內容和方式,組織動員村民參與社會事務,激發村民的集體行動[16],并通過基層黨組織對各級行政力量的滲透(向內整合)、對各級社會力量的吸納(向外整合)和對廣大農民群眾的融入(向下整合)等實現黨對各種社會力量的多層次有機整合,最終實現黨、國家與社會在基層社會的有機協調[17]。

上述研究對于理解黨建引領鄉村治理的內涵、根源、價值、存在的問題和路徑具有啟發,拓寬了學界對基層黨建與基層治理的認知,為本研究奠定了良好的理論基礎,但仍存在提升的空間。第一,既有研究較多關注黨建引領鄉村治理“應然”層面的理論推演,實證探索和“實然”層面的研究相對缺乏;第二,既有研究運用較多的是“沖擊—反應”分析模式,多從鄉村治理環境、內容和目標的變化出發,探討農村基層黨組織為適應這類變化而做出的被動調適,對農村基層黨組織主動適應新時代鄉村治理體系和治理能力現代化而調整黨組織建設目標、優化建設內容的研究相對較少;第三,關于哪類因素或何種機制能夠在黨建引領鄉村治理方面長期發揮作用,既有研究并沒有給出詳細回應。

基于以上分析,筆者將立足鄉村社會場域,以鄂西利川市的《“小院說事”:讓群眾在鄉村治理中唱好主角》為典型案例,分析基層黨組織引領鄉村治理的內在邏輯,研究基層黨建如何通過重建組織網絡、優化治理內容和制度建構等方面加強鄉村治理引領,履行政黨責任和使命,探究基層黨建如何重塑鄉村治理,揭示農村基層黨組織在推進鄉村治理過程中領導力的生成過程,探討新時代農村黨建創新的可能路徑。本文研究案例及其訪談資料均來自筆者2022年11月在利川市開展的實地調研和田野觀察。

2 新時代黨建引領鄉村治理的內在邏輯

黨建引領鄉村治理不僅是一個重大實踐問題,也是一個重大的理論問題。從學理上深入揭示黨建引領鄉村治理的內在邏輯,既是農村基層黨組織和黨員隊伍領導、參與鄉村治理的現實需要,也是增強社會各界對黨建引領鄉村治理政治認同和心理認同的迫切要求,同時也可以為建立健全黨建引領鄉村治理的體制機制提供理論支撐。

2.1 政治邏輯:遵循中國共產黨全面領導的根本原則

馬克思主義關于建黨學說的一個基本觀點就是確立和維護無產階級政黨的領導核心,政黨統領社會是馬克思主義使命型政黨特質的內在要求[18]。加強黨的全面領導,是中國特色社會主義各項事業取得偉大成就和前進發展的根本保證。黨建引領鄉村治理是由黨的權威領導和執政地位、黨的性質和宗旨決定的,既是馬克思主義政黨執政的內在要求,也是推動鄉村治理現代化的內在需要[19]。鄉村治理不僅是鄉村社會的內部治理,而且是國家治理在鄉村的延伸,是中國特色社會主義事業的重要組成部分,其治理理念、治理原則、治理內容、治理方式等都必須在黨的領導下進行。黨建引領鄉村治理,實現“鄉村再造”,遵循“政黨中心主義”的發展邏輯[20],通過黨的領導將政黨的意識形態和組織體系滲透到鄉村治理實踐中,彰顯著黨的全面領導的根本政治原則,直接關系到鄉村治理的方向、方式和目標。

2.2 理論邏輯:體現基層黨建與鄉村治理之間的耦合關系

“耦合”理論強調參與同一社會實踐的不同主體能夠互促共進,并各自實現自身目標。基層黨建與鄉村治理之間存在特定的耦合關系,它們能在組織結構、治理目標上實現耦合,并形成互動[21],這種互動主要表現為基層黨建引領鄉村治理現代化發展,而鄉村治理也有效激活了基層黨建發展活力[22],其結果是實現了黨的權威積淀與鄉村治理有序共進的良性循環。實踐中,在黨建引領下,基層多元社會力量遵循“耦合調適”機理而實現了鄉村社會有效共治,從而為鄉村振興提供了穩定的治理秩序,而鄉村治理效能釋放的同時也伴隨著黨的威信提升[23]。從互動關系和結果來看,鄉村治理效能是在黨的引領下取得的,為群眾謀利益、謀幸福,由此贏得了績效合法性;從過程來看,注重調動農民群眾的參與性,助力提升農村基層黨組織領導力,讓鄉村振興政策和方案在執行過程中得到農民群眾的積極回應和支持[24]。

2.3 歷史邏輯:傳承中國共產黨治理鄉村的優良傳統

從歷史來看,中國革命、建設和改革的實踐證明,只有中國共產黨的領導,才能把各族人民凝聚起來,才能最終實現鄉村治理現代化,這也是推進國家治理體系和治理能力現代化的基本經驗[25]。中國鄉村社會治理的探索是在中國共產黨的集中統一領導下展開的,中國共產黨作為領導核心具有強大的政治優勢和組織權威,在鄉村秩序構建和動員農民群眾等方面充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。百年來,正是有了加強農村基層黨組織對鄉村治理的全方位領導的實踐和經驗,才能在鄉村治理的進程中不斷地克服新問題、解決新矛盾和取得新成就,并成功地推進鄉村治理現代化[26]。由此可知,黨建引領鄉村治理是對中國共產黨治理鄉村寶貴經驗和優良傳統的傳承,也是鄉村治理邁向現代化的必然要求。

2.4 現實邏輯:回應鄉村社會的內在訴求

面對日益開放、流動以及個體化、分散化、多元化和陌生化的鄉村社會,傳統鄉村治理的體制和方式顯得舉步維艱[27]。當前我國農村社會正面臨著治理主體弱化、治理內容復雜化、治理手段受限的困境[28],鄉村治理層面存在著多元共治格局不成熟、治理機制不完善、治理“內卷化”“碎片化”、治理主體能力普遍較弱、治理方式現代化水平不高等問題[29]。解決這些問題,迫切需要加強農村基層黨的建設,提升農村基層黨組織在鄉村治理中的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力,健全鄉村治理體系,構建共建共治共享的鄉村治理新格局。因此,黨建引領鄉村治理是以黨的自我革命引領社會革命的集中彰顯,是破解鄉村治理困境的內在需要,是應對農村黨組織建設環境深刻變化的必要之舉和促進農村社會全面發展的必然選擇。

3 “小院說事”:利川市黨建引領鄉村治理的創新實踐

利川市曾經是湖北省貧困人口和貧困村最多的國家扶貧開發重點縣(市),如何激發村民內生動力和提升鄉村治理能力,事關本區域脫貧攻堅成果的鞏固和鄉村振興的全面推進。為此,利川市直面現實問題,以鄉村治理最小單元、最小細胞為切入點,充分發揮基層黨組織的組織動員和引領作用,把以前的“院壩會”打造成以群眾為主體的“小院說事”,通過“小院說事”聽民聲、問民需、議民題、辦民事、問民效,引導群眾從“觀眾”變為“主角”,真正發揮了群眾在社會治理中的主體作用,走出了具有本土性、創新性、前瞻性的鄉村治理新路。

3.1 搭建“說事”平臺

利川市地域面積廣、村落分布比較稀疏,近幾年又進行了合村并組,合并后的行政村與原來相比減少了一半,這就使得每個村支部覆蓋的地域更廣,迫切需要在組織覆蓋的形式上進行創新,進一步加強基層黨組織的領導,建構具有堅強領導核心的鄉村治理組織體系。為此,利川市委組織部經過調查和研究,提出了“黨支部聯系黨小組—黨小組聯系黨員中心戶—黨員中心戶聯系黨員—所有黨員聯系所有群眾”的組織建設思路。在這種思路下,以村組院落、農家小院、黨員中心戶等為對象,每個村組選定一個特色農家小院,再從農家小院中的黨員致富能手、退休黨員干部等群體中選拔黨小組組長和黨員中心戶,并要求黨小組組長和黨員中心戶掛牌亮身份,搭建“黨建+小院說事”平臺。至2022年11月,全市共打造“黨建+小院說事”院落145個,設立“小院說事點”1 200余個,掛牌黨員示范戶2 245戶,且每個“小院說事點”都由黨員牽頭推進。

3.2 設定“說事”內容

利川市著力把黨員、村組干部、教師、村民代表、鄉賢、族親等群體動員起來,以村民需求為導向,圍繞以下幾類事項收集意見和開展民主決策審議。一是村級發展的“大事”。“說事”平臺將村級發展的大事作為鄉村治理的中心工作,引導農民群眾緊扣鄉村人居環境整治、基礎設施建設、產業結構調整、村級集體經濟發展等內容,獻計獻策、群策群力,共同推進鄉村振興戰略各項方針政策的落實。二是農村基層黨建的“要事”。“說事”平臺圍繞基層黨組織和黨員應該在鄉村治理中如何發揮作用這一核心問題,引導農民群眾緊扣村級班子建設、黨員教育管理、黨員作用發揮、基層干部工作作風、廉潔自律等內容,談問題、提建議,增強黨員的主體責任和服務意識,共同推進農村基層黨組織建設。三是鄉風文明的“好事”。引導農民群眾緊扣執行村規民約、改善村風民風、營造鄰里和諧、崇尚孝老愛親等內容,立標桿、樹榜樣,倡導勤儉節約、文明健康的生活方式,推動移風易俗,樹立文明鄉風。四是影響鄉村和諧的“難事”。引導群眾緊扣家庭矛盾、鄰里糾紛、“黃賭毒”歪風邪氣、掃黑除惡以及村級財務收支管理不規范等內容,說問題、想對策,努力把問題消滅在萌芽狀態,共同推進平安鄉村建設。五是解難幫困的“急事”。引導群眾緊扣關心關愛農村低保戶、老弱病殘戶、受災戶、臨時困難戶以及失學兒童、留守兒童等內容,列出村內的急事難事和煩心事。六是利民便民的“實事”。引導群眾緊扣村級各項公益事業建設、農村勞動力培訓、農民創業就業、農產品市場信息、農技服務、法律援助、社會保險、衛生計生等內容,反映問題、貢獻智慧,推動村級組織提升公共服務能力。

3.3 制定“說事”規范

其一,制定“說事”原則。一是堅持黨的領導與發揚民主相結合的原則。“小院說事”必須在當地基層黨組織的領導下開展,鄉村社會的一切重要事項和重要決定需要經過基層黨組織的討論和表決,確立基層黨組織在鄉村治理中的領導核心地位。二是堅持定期舉行與靈活推進相結合的原則。規定每月的第一個周三為各村(社區)的“小院說事”日,增強“說事”的常態化;但在特殊情況下,經鄉(鎮)黨委同意,可臨時組織召開,以便第一時間解決群眾的問題和困惑。三是堅持解決問題與疏導思想相結合的原則。利川市規定,基層黨組織能現場解決的問題就現場解決,對需要調查核實的事項,須報相關部門商討后再做解答,切實解決好群眾的實際問題;同時注重做好群眾的思想工作,加強對群眾的思想疏導和正面引導。

其二,規定“說事”流程 。“說事”流程主要由“說、議、辦、督、評”等五個環節構成。一是誰來“說”:群眾的事情群眾說。即由本村群眾來說事,充分表達意見、訴求和想法,各組“說事長”主動收集群眾各類訴求和建議,并登記在《“黨建+小院說事”問題記錄表》中,暢通民意表達渠道。二是如何“議”:群眾的事情集體議。“議事”會議主要分為“村班子集體議”“民主決策議”和“鄉村聯議”。“村班子集體議”解決的是村內的一般事項,“民主決策議”解決的是涉及村集體和村民共同利益的重大事務和黨內的重要事務,“鄉村聯議”解決的是村級自身不能辦理的、需要鄉村聯辦的復雜事項。三是怎么“辦”:群眾的事情分類辦。根據議事內容采取“即聽即辦”“村級自辦”和“鄉村聯辦”。“即聽即辦”主要指在說事現場對能夠答復的當場答復、能夠協調的現場協調辦理;“村級自辦”主要是對涉及村級矛盾糾紛等,村級組織自己能夠辦理的事項,根據村干部職責分工督促相關承辦村干部抓好落實;“鄉村聯辦”主要是對于村級難以解決或解決不了的事項,實行鄉村干部聯合辦理。四是如何“督”:群眾的事情全程督。主要包括“村監委會監督”和“鄉(鎮)組織辦監督”。村監委會負責對村級自辦、全程代辦的事項進行監督,主要包括進度監督、成效監督、作風監督;鄉(鎮)組織辦主要結合重點工作開展專項督查,重在杜絕“說而不議、議而不辦、辦而不結、結而無效”的形式主義和官僚主義。五是誰來“評”:群眾的事情群眾評。鄉(鎮)組織辦公室結合年底村班子和村干部年終考核,對“黨建+小院說事”工作成效進行群眾滿意度考評,考評結果作為村班子和村干部年度考核、評先選優的重要依據,強化結果運用,倒逼各項工作的推動落實。

其三,明確八個“不說”。第一,損害黨中央權威和黨集中統一領導的不說;第二,丑化黨和國家或上級黨委、政府形象的不說;第三,違背政策法規、發展規律和客觀事實的不說;第四,擾亂公共秩序、逾越公德和道德底線的不說;第五,編造及傳播虛假信息和誣陷、侮辱他人的不說;第六,應當依法通過法定途徑解決的不說;第七,已經答復、受理或正在幫助辦理解決的不說;第八,審核認定辦結或已復查復核終結備案的不說。

3.4 “小院說事”的實踐成效

其一,暢通了民意反饋渠道,激發了農民群眾參與鄉村治理的積極性。在“小院說事”推進過程中,各村(社區)黨組織堅持“有事好商量、遇事好商量”的原則,以民意為辦事方向,廣泛發動黨員群眾共謀村級產業、鄉村治理和培育文明鄉風的良方,廣大村民可以在特定地點自由表達立場、建議和意見,暢通了民意反饋渠道。D鎮的組織委員說:“辦好村民的事,不能是干部干、群眾看,關鍵要讓他們說。‘小院說事’就是要暢通意見的反映渠道,根本目的是要了解群眾關心什么和想解決什么問題。” A鎮的黨委副書記談道:“我們利用黨員的力量,發動群眾參與到村級治理中來,將以前‘灌輸式’的院壩會轉變為以群眾為主體的議事會,提高了群眾參與鄉村事務的積極性。”M村的村民談道:“我們現在都知道‘小院說事’這個平臺,只要村民有問題,就會通過‘小院說事’去反映和解決。”2022年,在廣大農民群眾的參與下,全市通過“小院說事”平臺,從群眾的只言片語中收集基層治理“問題清單”39類792個,為提升鄉村治理的效能提供了基本依據。

其二,解決了“急難愁盼”問題,提升了農民群眾的獲得感。“小院說事”發起以來,村(社區)“兩委”干部利用群眾農閑時間,深入田間地頭和農家院落,圍繞村級發展的大事、鄰里和諧的瑣事、解難幫困的急事、鄉風文明的好事,找準群眾的關注點,按照輕重緩急逐一化解。F鄉的黨委書記強調:“鄉黨委出臺了村兩委干部定期走訪和聯系村民的制度,引導村干部深入農民的田間地頭去發現問題、尋找答案,在解決農民具體問題的實踐中拉近了與農民的距離。”利川市委組織部《“小院說事”調研報告》講述了一個案例:一組某村民在外務工,聽說村里舉行的“小院說事”非常有用,就通過電話登記讓村委會成員照顧家里獨居的老人。2022年4月14日晚,因大風吹垮了他們家的屋頂,他非常著急,撥通了村書記的電話,村書記馬上召集了3名黨員冒著危險幫助他安頓老人、搶搬物資,將損失降到了最小,隨后該村民在朋友圈發文為該村黨支部“點贊”。截至2022年11月,全市開展“小院說事”580場(次),化解急難愁盼問題871個,其中“即聽即辦”307個、村(社區)自辦334個、鄉鎮和村(社區)聯辦230個,有效解決了一批遺留時間長、群眾反映強烈的“關心事”和“操心事”。

其三,提升了農民群眾的主體意識,促進“共同締造”活動走深走實。利川市各鄉(鎮)以“小院說事”為媒介,從小切口出發,辦成了千余件民生實事。在辦實事中,村民的主體意識得到提升,廣泛參與湖北省的“美好環境與幸福生活共同締造”活動,全方位全過程參與鄉村治理,從中體現價值感、找到歸屬感,真正成為鄉村治理的主體。Y村的村民說:“俺們村的村民比之前積極多了,因為‘小院說事’說的都是俺們老百姓的事,每一件事都與俺村的生產生活相關。”Q村的黨支部書記談道:“我們村的村民參與‘小院說事’熱情很高,2022年5月份,五組召開小院說事會,杜姓村民在田里干活時突然想起了這個事情,馬上就挽著褲腳來參加了;還有一次,我因為在鄉里開會耽擱了一組召開‘小院說事’的時間,延后了半個小時,但一組的大部分村民自發搬了板凳坐在院子里等候。”2022年5月,利川市委組織部結合“共同締造”活動,印發了《關于開展“小院說事”主題活動的通知》,在304個村(社區)中廣泛開展“小院說事”主題活動,發動群眾決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享。截至2022年11月,全市通過“小院說事”解決“發展要事、民生實事、問題難事”3 295件,組織開展“小院說事”滿意度評價25次,滿意率達99.7%,提升了共建共管共享的效果。

其四,突破了傳統鄉村治理模式,促進了鄉村治理主體的多元化。“小院說事”將各類民事會議開到村民的院子里去,鄉村各類公共事務的決策能夠在制定、執行、反饋、調整等各個階段高效反映民意,讓農村基層干部能夠直面群眾的問題,實現了黨的基層組織與群眾的良性互動。這些行為切實保障了農村基層治理的全過程人民民主,也推動了鄉村治理主體從一元向多元的轉變。為此,利川市委組織部門的干部表示:“‘小院說事’的導向在于實現村委會和群眾的良性互動,要求村委會改變原有的治理模式和基層管理者的身份,讓他們由傳統的垂直行政命令式管理的決策者身份向參與式管理的身份轉變,這也是‘小院說事’基層治理制度創新的突破點。”

4 “小院說事”的理論意蘊和學理價值

利川市的“小院說事”治理模式主動求變、應變,有效推動了當地的鄉村治理創新,取得了顯著成效。筆者試圖以“組織—內容—制度”為主要分析框架,進一步詮釋這一探索的理論意蘊和學理價值。

4.1 組織再造:整合黨組織資源,提升組織動員能力

習近平總書記指出:“黨的力量來自組織。黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現。”[30]11黨的基層組織是確保黨的路線、方針、政策和決策部署在基層社會貫徹落實的根本基礎和依靠。在推進鄉村治理體系和治理能力現代化的實踐中,農村基層黨組織是鄉村治理的領導核心,通過基層黨建可以促進農村社會整合,規范社會秩序。但隨著城鎮化、信息化水平的提高,當前的鄉村治理環境不斷發生變化,治理模式也由“國家—單位—個人管理模式”向“國家—社會—個人治理模式”過渡,鄉村社會的“空心化”、社會關系的“功利化”也加劇了村民的“去組織化”狀態和“合作化”的困境,村莊的公共精神逐步衰落[31]。與此同時,部分農村基層黨組織的設置形式不適應當前鄉村經濟社會的發展,組織結構存在一定的“空心化”問題。這些變化客觀上迫切要求基層黨組織主動對缺位的組織進行建構,對不適應時代需要的組織進行重構,以重塑組織權威。

“組織再造”是各地黨組織根據工作需要,以再組織化方式整合黨組織資源力量的一種舉措。“組織再造”通過優化村級黨組織的組織結構、人員配置等,調整黨建引領下的鄉村治理制度體系,最終實現提升基層黨組織治理能力的目標[32]。“組織再造”對于鞏固執政黨地位、維系社會穩定、創建和諧社會有著十分重要的意義,有助于整合分化的鄉村社會利益、化解鄉村社會風險、重塑鄉村治理秩序和筑牢黨的執政基礎。利川市的地域特點和村級黨組織建設實際,迫切需要在組織覆蓋的形式上進行創新,對黨組織覆蓋系統進行“再造”,進一步加強基層黨組織的領導,建構具有堅強領導核心的鄉村治理組織體系。以“黨支部聯系黨小組—黨小組聯系黨員中心戶—黨員中心戶聯系黨員—所有黨員聯系所有群眾”為基礎搭建的“小院說事”平臺,調動和發揮了鄉賢、黨員、群眾等各方面力量在鄉村治理中的積極作用。這種新的組織構建改變了傳統的組織覆蓋形式和運轉體系,優化了組織架構,確保哪里有群眾哪里就有黨的組織和黨的工作,為開展組織動員提供了前提條件,也從根本上促進了黨組織資源力量的整合,促進了黨員參與鄉村治理方式的創新和治理能力的提升。這些主動求變的創新實踐,是基層黨組織的存在形式根據治理環境和治理目標做出的主動調適,構建了與基層社會治理扁平化結構相適應的組織體系,為有效組織和動員各方力量參與鄉村治理奠定了良好的組織基礎。

4.2 內容優化:回應農民群眾利益訴求,激發鄉村治理活力

毛澤東同志曾經指出:“我們的責任,是向人民負責。每句話,每個行動,每項政策,都要適合人民的利益,如果有了錯誤,定要改正,這就叫向人民負責。”[33]1128鄉村善治需要直面農民群眾的切身利益,解決好“治理什么”這一首要問題。有研究顯示,農民對鄉村治理有效的理解主要集中在村莊管理和經濟發展兩個層面[34],“事務面向”和“群眾利益面向”是鄉村有效治理的關鍵維度[35]。當前鄉村治理的環境在不斷變化,廣大農民群眾的平等意識、民主意識、法治意識、公正意識等日益增強,鄉村社會中的公共事務要充分體現農民的主體性,積聚智力和民力,調動農民群眾參與鄉村事務的積極性、主動性和創造性。因此,新時代的鄉村治理要重視農民具體生活需要的滿足,全過程直面村域的一線問題,并及時回應村域一線群眾的不同訴求。同時,也要充分考慮鄉村發展的地區間差異,鼓勵各地因地制宜,圍繞經濟事項、社會矛盾、文化建設、公共秩序維護、人居環境治理等領域拓展村民議事協商的范圍,尋求發展與穩定、秩序與活力的平衡點[36]。

利川市的“黨建+小院說事” 創新實踐,重點在“事”上做文章,根據新時代鄉村發展需要和廣大農民的訴求,不斷豐富和完善“說事”的內容,解決群眾難題,滿足不同群體的利益,提升農民群眾的獲得感和幸福感。這些“說事”內容涵蓋了鄉村經濟社會發展的各個層面,既有村級層面,也有農民個體層面,使廣大農民由“旁觀者”變成了“參與者”和“推進者”。一是緊扣鄉村振興的重點。全面收集黨員群眾在產業發展、鄉村振興、壯大村級集體經濟等方面的意見建議,廣泛發動黨員群眾共謀村級產業、鄉村治理、鄉風文明的良方。二是緊抓鄉村治理的難點。村黨組織針對鄉村治理中群眾參與度不深、積極性不高、融入面不廣等問題,細化村“兩委”干部“小院說事”職責清單,做到能現場辦理的即聽即辦,屬村級自辦的村“兩委”承辦,需鄉鎮黨委支持的鄉(鎮)村聯辦。“小院說事”的探索完善了群眾參與決策制度,廣泛聽取民意、匯集民智,過去村(社區)干部“一錘定音”的局面被打破,群眾自主、自愿、自治得到充分體現,切實保障了基層治理的民主。三是緊盯群眾關心的熱點。“小院說事”發起以來,發動黨員干部深入一線了解群眾困難,找準群眾的關注點,傾聽群眾的聲音,以滿足群眾多樣化、個性化的服務需求為出發點和落腳點,并按照輕重緩急逐一化解,讓黨員干部真正成為群眾身邊的暖心人。鄉村治理現代化的根本指向是解決鄉村社會治理中的各種問題。鄉村社會事務繁多,但每一件事情都會牽涉農民群眾的具體利益和訴求,這就要求及時回應和解決農民群眾所遇到的具體問題。利川市立足新時代中國推進鄉村振興的大背景,以保障和改善農村民生為優先方向,找準鄉村治理的具體問題,重視化解農村社會矛盾,確保鄉村安定有序和農民安居樂業,激活了村民參與鄉村治理的主體性和活力。

4.3 制度建構:重塑治理規范,提升鄉村治理的制度化水平

鄉村治理體系和治理結構的運作邏輯是鄉村治理的制度規則。縱觀黨領導下的鄉村治理發展歷程,加強制度供給和變革是新中國成立以來健全和完善鄉村治理體系、提升鄉村治理能力的重要途徑。在實踐中,各級黨政機構在制度和政策層面對鄉村治理的整體部署決定著鄉村治理的方向。在鄉村社會深度轉型過程中,熟人社會漸趨解體,鄉村社會進入復雜治理時代,鄉村治理逐漸邁向規則之治。在推進中國鄉村治理機制轉型的過程中,要重視制度建設,增強制度運行的有效性,重構制度權威,減少鄉村社會領域的機會主義行為,避免鄉村社會陷入無序狀態。

利川市的“小院說事”在實踐探索中重塑了鄉村治理規則,形成了制度化的規范體系。其一,制定的“說事”原則,確保了“小院說事”的正確發展方向。制定與鄉村經濟社會發展需求相適應的議事、說事原則是鄉村治理體系和治理能力現代化的基本前提,也是鄉村治理機制重塑的核心內容。為確保“小院說事”的正確發展方向和組織群眾規范參與村級各項事務管理、決策和監督,利川市委明確了必須堅持的基本原則。其二,設定的“說事”流程,提升了鄉村治理的效率。習近平總書記強調:“在中國社會主義制度下,有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會意愿和要求的最大公約數,是人民民主的真諦。”[37]65費孝通先生曾經指出,鄉土社會是禮治社會,社會秩序的維持不是依靠法律,而是依賴于一套社會公認合適的行為規范[38]152。利川市的“小院說事”順利運行的基礎在于有著村民認同和共同遵循的“說事議事”規范,有效形成了“進院找事、協商處理、明確職責、督導反饋”的問題解決閉環,這些避免了村級治理的無效紛爭的困境與難題,提升了鄉村治理的效率與效度。其三,堅持做到八個“不說”,避免了鄉村治理的無序化。黨和國家提出要構建“自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”,意味著鄉村治理要充分利用和有效發揮各方面的治理資源。這就要求各地在推進治理創新實踐中既要不拘泥于某種形式化的“模板”,實施差異化的治理策略,也要遵守相關法律法規、倫理道德規范和社會主義核心價值觀。因此,建立科學規范的“說事”負面清單是避免鄉村治理無序化的策略之選。這些制度規范為“說事”設立了不能逾越的“紅線”,既體現了鄉村治理的民主性和精細化,也體現了鄉村治理的權威性和規范化。

5 新時代農村基層黨建引領鄉村治理的創新路向

在“組織—內容—制度”的分析框架下,黨建引領鄉村治理是一項系統行動,既要憑借健全、有效的正式組織體系,也需要契合鄉村實際生產生活的內容體系,同時需要制定一套符合現代治理理念的規范體系。新時代,黨建引領鄉村治理需要從基層黨組織、鄉村生活、治理制度等層面進行實踐創新,提升鄉村善治水平。

5.1 以增強農村基層黨組織領導能力為根本,優化黨組織覆蓋體系

目前,“嵌入”是黨建引領鄉村治理機制的主要分析工具。黨組織嵌入鄉村治理的機制主要包括鄉村組織嵌入、黨員嵌入及合作服務嵌入[39]。而通過“組織再造”優化黨組織覆蓋體系是實現“組織嵌入”的基本前提。也有學者指出,當前的農村治理呈現單元縮小與重心下沉的趨勢,相應地也必然伴隨著微觀區域內一系列治理組織的再造[40]。利川市的“組織再造”,通過調整黨的組織架構、擴大黨的組織覆蓋面和發揮黨員示范引領作用,從根本上改變了傳統的“村黨組織—黨員”簡單覆蓋形式,實現了黨組織和基層黨員干部等有效嵌入鄉村社會生活的各個層面,重塑了鄉村治理格局,既激活了鄉村社會的活力,又實現了黨對農村社會的全面領導。在全面推進鄉村治理體系和治理能力現代化的實踐中,要積極探索通過“組織再造”實現“組織嵌入”鄉村社會生活的形式和途徑,加強黨對農村社會的全面領導。

一要健全農村基層黨組織體系,實現黨組織對農村治理的精準嵌入。隨著時代的發展,當今的鄉村治理正朝著“精準化”方向發展,在治理區域、治理對象、治理目標等方面都需要精準化和具體化,解決好鄉村治理中存在的主體不明、措施不細、目標不具體等問題。農村基層黨組織體系的完善和發展,要結合鄉村治理這一發展趨勢,使黨組織資源精準嵌入鄉村治理中的人居環境整治、社會矛盾糾紛、公共事務協調、集體資產管理、公共服務供給等層面,促進鄉村治理體系與黨組織架構深度融合;把黨的工作覆蓋到治理領域的每一個“微單元”,努力實現創新黨員參與治理方式和提升黨員參與治理能力的目標。

二要提升基層黨組織的治理能力,將基層黨組織的組織優勢轉化為治理效能。在鄉村治理中,農村基層黨組織要提升政治領導能力,全面落實黨和國家有關鄉村治理的方針、政策,確保鄉村治理的正確方向;提升思想引領能力,用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦,提升農民群眾對黨的政治認同、思想認同、理論認同和情感認同;提升社會號召能力,充分調動村內各類主體和資源參與村內公共事務的積極性,引導大家為建設宜居和美鄉村貢獻智慧和力量,提升動員和凝聚農民群眾的能力。

三要發揮農村黨員在鄉村治理中的示范引領作用,激活鄉村治理新動能。黨員是黨的肌體細胞,黨員參與基層社會治理既是黨建引領基層社會治理的根本要求和具體體現,也是百年大黨永葆芳華的成功之道[41]。鄉村社會的有效治理,需要增強黨員的主體責任和服務意識,農村黨員要知農、愛農、興農,充分發揮黨員先鋒模范作用。在鄉村治理實踐中,要把農村黨員隊伍建設作為鄉村治理的關鍵支撐,打造“多員合一”的鄉村治理人才隊伍,對在職黨員和無職黨員等進行規范化管理,加強普通黨員與在職黨員的示范引領效應,明晰職責、壓實責任,激發農村黨員隊伍參與鄉村治理的活力與動力,培養造就一支作風優良、引領鄉村治理的“頭雁”隊伍,為鄉村治理體系和治理能力現代化奠定隊伍基礎。

5.2 以關照農民生產生活為核心,完善鄉村治理內容體系

習近平總書記強調:“大國之大,也有大國之重。千頭萬緒的事,說到底是千家萬戶的事。”[42]65社會治理的基礎在基層,鄉村善治是國家善治的基石,而促進鄉村治理內容的現代化、推動鄉村發展和有效解決農民群眾的“急難愁盼”問題,會從根本上助力鄉村善治目標的實現。鄉村治理內容的現代化需要立足農村群眾利益訴求和鄉村振興戰略的現實需要,其內容體系要涵蓋鄉村經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等不同領域。利川市的“黨建+小院說事”,始終堅持以人民為中心的發展思想,抓住了廣大村民最關心、最直接、最現實的利益問題,主動適應不斷變化的群眾生活訴求,激發群眾的自治熱情,增強鄉村治理工作的針對性和實效性,真正讓人民群眾時刻感受到黨組織就在身邊,贏得了廣大農民群眾對黨的情感認同和政治認同。新時代的鄉村治理需要以關照農民生產生活為核心,優化鄉村治理內容體系,解決好“為誰治理、治理什么、誰來評判”的核心問題。

一要堅持以農民為中心,解決好“為誰治理”的問題。以人民為中心的根本立場是中國共產黨區別于其他政黨的鮮明標志,也是中國共產黨百年來鄉村治理實踐取得輝煌成果的獨特優勢[43]。新時代,農村基層黨組織應堅持貫徹以農民為中心的治理思想,不斷推進鄉村治理范式發展,帶著初心和使命深入基層、深入農村群眾,廣泛收集社情民意,充分發揮自身的政治功能,將黨的路線、方針、政策通過走村串戶貫徹執行到每一個農民家庭,真正了解農民群眾的現實生活訴求;自覺遵循“以農民為中心”的基本原則,高度重視農民群眾的權益保障和利益維護,把維護農民群眾利益作為農村基層黨建的中心工作和主要任務,真正把基層黨建的組織力和動員力用來解決農民群眾的生產生活問題;堅持治理成果由農民共享的原則,緊緊依靠農民、一切為了農民,把鄉村治理變成億萬農民參與的生動實踐,扎實推進共同富裕,體現農村基層黨組織在鄉村治理中的責任擔當,全面建設好鄉村。

二要堅持治理內容貼近農民生活,解決好“治理什么”的問題。黨建引領基層鄉村治理,歸根到底就是要全方位地滿足農民的美好生活需要。中國鄉村治理已經發生了面向農民日常生活的治理轉向,農村基層治理的性質已經轉變為生活治理[44]。因此,如何關照和回應農民的各種生活訴求,便成為鄉村治理的重要內容。新時代,鄉村治理的內容要圍繞各類民生服務展開,不斷創新鄉村生活治理機制,重塑農民生活規則,將國家基層治理的制度和規則融入農民生活,重建農民生活秩序。深入研究農民需求的變化規律,聚焦農民的生活習慣、休閑娛樂、人情交往、道德建設等生活領域,密切關注和及時回應農民群眾的美好生活需要。把解決農村群眾“急難愁盼”問題作為鄉村治理創新的重點,建設契合農民需求、富有村域特色的鄉村服務體系,切實推動鄉村公共服務更優質、人居環境更美麗、鄰里關系更和諧,持續提升農民群眾的幸福感、獲得感和安全感。

三要堅持提升農民在鄉村治理中的話語權,解決好“誰來評判”的問題。在推進鄉村治理現代化的實踐中,要強調農民的主體地位,提升農民在鄉村治理中議事、論事的能力;優化鄉村治理的考核內容,杜絕鄉村治理中的形式主義和官僚主義作風,將與農民美好生活相關的內容納入鄉村治理的考核評價指標體系中;提升農民滿意度在鄉村治理評價中的權重,確保治理成效由農民評判和監督,提升鄉村治理的實效,真正讓廣大農民群眾成為鄉村治理的最廣參與者、最大受益者和最終評判者,有效調動廣大農民參與鄉村治理的能動性和積極性。

5.3 以提升鄉村治理現代化水平為目標,重塑鄉村治理規范體系

鄉村治理現代化目標的實現需要有關鍵性的制度創新和重點突破。利川市的“小院說事”之所以能夠取得顯著成效,關鍵在于結合當地實際,制定了群眾參加鄉村治理的基本原則,規范了村民參與鄉村公共事務的流程,實現了制度規則對鄉村的“生活化嵌入”和農民生活問題得到“治理性吸納”的雙重目標。新時代的鄉村治理需要不斷推進制度的創新和完善,結合基層治理體系和治理能力現代化目標,重塑鄉村治理規范體系,探尋鄉村治理現代化的驅動力,全面提升鄉村治理的制度化水平。

一要健全和完善農村基層黨組織全面領導鄉村治理的制度體系。辦好農村的事情,關鍵在黨。鄉村治理體系和治理能力現代化的實現程度在根本上取決于農村基層黨組織全面領導作用的發揮。利川市“小院說事”的每一個環節都是在農村基層黨組織的領導下進行的,從制度設計上明確了“說事”的原則、“說事”的內容和“說事”的程序,組織和引導群眾規范參與村級各項事務的管理、決策和監督。在提升鄉村治理能力的實踐中,要不斷健全和完善黨領導鄉村治理的制度,形成涉及鄉村治理的重要事項、重大問題都要由村黨組織研究討論后按程序決定的機制,充分發揮農村基層黨組織的全面領導作用,為鄉村治理提供堅強政治保證。

二要健全和完善共建共治共享的鄉村社會治理制度體系。堅持和完善共建共治共享的社會治理制度是對我國社會治理實踐探索的經驗總結,也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度安排。利川市的“小院說事”治理模式,精準聚焦廣大農村群眾的所思、所想、所盼、所憂,引導廣大農村群眾在鄉村公共事務中共謀、共建、共管、共評、共享,變“你和我”為“我們”,從“要我做”到“一起做”,打通了基層社會治理的“最后一公里”,形成了共建共治共享的治理新格局。新時代的鄉村治理必須不斷健全和完善共建共治共享的社會治理制度,探索創新農村基層群眾自治實現途徑,緊扣鄉村振興的重點、鄉村治理的難點、群眾關心的熱點問題,搭建“議事”平臺,拓寬農村各類群體有序參與基層治理的渠道,努力做到民事民議、民事民辦、民事民管,進而建設人人有責、人人盡責、人人享有的鄉村社會治理共同體。

三要健全和完善走好新時代群眾路線的制度體系。群眾路線是黨的生命線,也是中國共產黨永葆青春活力和戰斗力的傳家寶。在開放變遷的鄉村社會中,黨群關系是日常生活秩序的重要黏合劑。在與群眾的溝通和聯系中,農村黨員有著天然的優勢。利川市打造的“黨建+小院說事”,以“說、議、辦、督、評”搭建了密切干群關系的橋梁,深入傾聽群眾聲音,了解群眾需求,解決百姓難事,是對湖北省“下基層、察民情、解民憂、暖民心”實踐活動的重要落實,也是踐行新時代黨的群眾路線的重要體現。在提升鄉村治理能力的實踐中,廣大農村基層黨組織要扎實走好新時代黨的群眾路線,不斷健全和完善黨員干部聯系群眾制度,將黨支部或黨小組下沉到網格、村民小組一級,將黨員聯系群眾制度化、常態化;創新互聯網時代農村群眾工作機制,提升互聯網思維,更新和優化網絡知識體系,樹牢群眾觀點、站穩人民立場,不斷提高網絡群眾工作的本領;始終保持與農民群眾的血肉聯系,深入開展黨員干部走村入戶活動,切實在農村一線傾聽農村群眾呼聲,了解農民、農村和農情,不斷增進對農民群眾的感情,進一步密切黨群關系。

6 結語

鄉村治理現代化是中國式現代化的重要基礎,而以黨建引領鄉村治理是推進鄉村治理體系和治理能力現代化的根本路徑。本文主要考察和分析了利川市的鄉村治理探索和實踐圖景,從本質上看是一種“黨建+鄉村治理”的黨建引領模式。利川市的“小院說事”的案例表明,搭建“說事”平臺蘊含的是組織邏輯,是中國共產黨在新形勢下主動求變應變、優化組織結構、提升組織動員能力的主動創新;設定“說事”內容蘊含的是利益邏輯,表面上看是治理內容的調整和優化,實則是治理趨向務實、黨組織主動將農民利益融入社會治理的一種積極探索;制定“說事”規范蘊含的是制度邏輯,是鄉村治理走向規范、邁向現代化的必然選擇。利川市的探索也為各地黨建引領鄉村治理指明了創新方向,要不斷健全農村基層黨組織體系、完善鄉村治理內容體系、重塑鄉村社會治理規范體系,進一步使組織結構科學化、治理內容生活化、社會運行規范化,切實把農村基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導鄉村治理、團結動員鄉村群眾、推動農村改革發展的堅強戰斗堡壘。

誠然,本文只是通過個案解讀考察了當前部分地域開展黨建引領鄉村治理的探索與實踐,并鑒于典型個案的實踐,盡力詮釋所蘊含的理論意義和學理價值,在此基礎上提出一些提升黨建引領鄉村治理能力的基本路徑。但中國的農村情況各異,不同區域之間的鄉村都有著自身的特性,村莊的產業結構、人口結構、組織結構、文化傳統等各不相同,農村基層黨組織的建設情況存在較大差異,鄉村治理的焦點和難題也存在顯著差別,鄉村善治需要充分考慮村情,因地找尋村民的價值偏好,引導村民積極參與鄉村公共事務。因此,提出的這些路徑是否都能夠有效提升廣大農村基層黨組織的治理引領能力、構建鄉村社會內部秩序和激發農民群眾參與鄉村治理的活力,尤其是每一種路徑究竟能夠產生什么程度的影響,仍有待進一步深入研究和探討。