涉住建領域行政訴訟監督案件辦理方式與啟示

王磊　張玲

摘 要：人民檢察院在辦理住建領域行政訴訟監督案件時，發現相關行政機關未依法履行工程竣工驗收備案審查職責的，可以依法向其提出檢察建議。經調查分析，不嚴格依法履職情形具有一定普遍性的，可以形成專題報告，提出有針對性、實效性的意見建議，向黨委、人大報告，向行政機關及人民法院等通報，推動相關部門完善保障建設工程質量的長效監管和規范執法機制，發揮行政檢察監督在促進社會治理方面的職能作用。

關鍵詞：行政檢察 建設工程質量 竣工驗收備案 檢察建議 專題分析

一、基本案情及辦案過程

2015年10月22日，王某霞與某發展有限公司簽訂《商品房認購協議》，以342萬余元購買案涉房屋。次年，雙方又簽訂《改造及裝飾裝修協議書》，約定由某發展有限公司對該房屋加建夾層、衛生間等。因王某霞認為房屋加建后未完成消防驗收、備案，拒絕收房。2019年11月7日，王某霞要求某市住建局對案涉小區大樓公共區域及其所購買的房屋進行評審及竣工驗收備案。同年11月15日，某市住建局作出書面回復，王某霞對該回復不服，2020年5月14日，以某市住建局應當撤銷回復、重新作出答復為由提起行政訴訟，請求法院判令某市住建局履行對案涉房屋改建部分進行竣工驗收并依法備案的法定職責。法院審理后，以訴訟請求包含公共區域，王某霞以自己的名義提起訴訟不符合法定起訴條件為由，裁定駁回起訴。為解決糾紛，王某霞隨后以某發展有限公司為被告訴至某市某區人民法院，請求法院判令某發展有限公司承擔未完成房屋竣工驗收備案的違約責任。一審、二審均未支持其請求，再審裁定駁回后，王某霞于2021年8月26日向某市人民檢察院（以下簡稱“某市院”）申請監督。

某市院依法受理王某霞申請監督案，經審查認為，法院作出的行政裁定以及民事裁判并無不當。市住建局在接到王某霞投訴后，已于2019年11月責令某發展有限公司補辦消防審核和驗收手續，某發展有限公司已補辦上述手續，但并未依法進行竣工驗收備案，住建部門對未依法備案存在未依法履職的行政不作為問題。

經進一步了解，該市市民熱線2017年至2020年間接到的關于住建、城鄉規劃領域的投訴、舉報、咨詢共7000余條；該市兩級人民法院2018年1月至2021年6月受理的竣工驗收備案類糾紛案件總計422件。為促進訴源治理，經請示廣東省人民檢察院（以下簡稱“廣東省院”），某市院決定啟動涉住建領域竣工驗收備案專項行政檢察監督。某市院多次走訪市區兩級住建部門了解情況，發現住建部門在執法過程中存在的問題后，向住建部門發出檢察建議書，建議開展房地產開發項目竣工驗收備案專項檢查整治，并撰寫《關于涉住建領域執法規范行政檢察專項監督情況的專題分析》（以下簡稱《專題分析》），向市住建部門進行通報，向市委政法委報告，抄送市中級人民法院和市司法局，提出解決問題的路徑：一是加大對建設單位違法違規行為查處力度，全面開展建設工程項目排查；二是進一步規范建設工程竣工驗收備案審查工作；三是加強房地產信用管理力度；四是加大宣傳力度，增強各參與主體的法律意識；五是進一步推進房屋建設和市政基礎設施工程竣工聯合驗收工作。住建部門收到檢察建議書和專題分析報告后，采納檢察機關的意見建議，研究解決方案，推動整改落實。市委政法委收到專題分析報告后批轉至市政府，市政府常務會議專題聽取住建部門關于住建領域執法情況匯報，并印發《市政府常務會議決定事項通知》，要求住建部門聯合自然資源局、生態環境局、水務局、城市管理綜合執法局，進一步規范建設工程竣工驗收備案管理工作。

廣東省院聽取某市院專項監督情況匯報后，前往省住建廳調研走訪，推動省住建廳在全省范圍內對房屋建筑和市政基礎設施工程竣工聯合驗收不規范行為進行專項整治，并推動制定出臺《廣東省房屋市政工程建設單位落實質量安全首要責任管理規定（試行）》《廣東省房屋市政工程安全生產治理行動實施方案》等相關配套制度機制。

二、涉住建領域行政訴訟監督案件辦理思路及步驟

（一）確定監督方向

建設工程竣工驗收備案是指建設單位在建設工程竣工驗收后，在法定期限內依法向建筑工程所在地的縣級以上地方人民政府建設行政主管部門提交建筑工程竣工驗收材料，建設行政主管部門驗證文件齊全后，予以簽收，備份在案，以資查考的行為。國務院在“放管服”的改革背景下，于2002年取消房地產開發項目竣工驗收行政審批項目［1］，建設工程竣工驗收后須向主管部門備案。從事前審批轉到事后監管，有助于提升行政效率，強化企業的主體責任，加強政府監督管理職能。國家深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，旨在創新監管方式，而非放任不管。

根據《建設工程質量管理條例》，建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起15日內，報建設行政主管部門或者其他有關部門備案；建設行政主管部門或者其他有關部門發現建設單位在竣工驗收過程中有違反國家有關建設工程質量管理規定行為的，責令停止使用，重新組織竣工驗收；建設單位未按照國家規定報送備案的，由備案機關責令改正、處以罰款。從王某霞的個案到422件類案，反映出建設行政主管部門對竣工驗收備案未正確履職的普遍性問題：一是對建設單位在工程竣工驗收合格后未依法及時辦理工程竣工驗收備案的，未依法責令限期改正、處以罰款；二是建設單位提交的竣工驗收備案材料不齊全的，未嚴格審查便予以竣工驗收備案。商品房買賣合同通常約定，交付房屋的條件為取得建設工程竣工驗收備案證明文件，但當地行政主管部門對建設工程竣工驗收備案監管缺位，部分商品房驗收合格后仍然不符合合同約定的交付條件，導致一系列訴訟糾紛產生。對于行政機關未依法履行工程竣工驗收備案審查職責開展行政檢察監督，具有必要性。

（二）剖析監督問題

為了提升檢察建議的可操作性、保證檢察監督效果，檢察機關應進行充分調查核實和深入剖析問題根源。本案中，某市院發現相關行政機關在竣工驗收備案工作方面存在的問題后，多次前往市區兩級住建部門召開聯席會議，同時與某市中級人民法院就發現的問題進行探討，認為住建部門未依法履職存在兩個深層次原因：一是住建領域執法涉及面廣、執法力量單薄；二是建設工程竣工驗收備案涉及多個部門多個環節，難以在法定期限內完成驗收備案。

（三）選擇監督方式

作為執行同一法律體系、追求同一法治目標的國家機關，檢察機關和行政機關的價值追求是一致的。如何綜合運用多種監督方式，更好與行政機關共同推進社會治理，是檢察機關在辦案中需要深入思考的問題。本案中，某市院充分運用一體化辦案模式，一方面由區人民檢察院向各區住建部門發出檢察建議，由區住建部門增加竣工驗收備案問題項目的檢查頻次，消除執法盲點漏洞；另一方面由某市院根據《人民檢察院行政訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）第121條規定撰寫《專題分析》，向市住建部門進行通報。與此同時，以提升治理水平為目標，就本案的辦理情況向市委政法委作專題分析報告，提出解決問題的路徑，抄送市中級人民法院和市司法局，疊加監督效果，最終推動由住建部門牽頭、相關部門共同組建聯合竣工驗收小組，通過提高行政效率緩解建筑企業難以在法定期限內完成驗收備案的難題。

三、涉住建領域行政訴訟監督案件辦理的啟示與思考

（一）聚焦民生民利，堅持以案促治

檢察機關在辦案過程中應聚焦人民群眾反映強烈的重點熱點及社會各界高度關注的問題深入調查，通過點面結合的方式開展監督，將個案治理的“點”輻射到法治建設的“面”。

質量是建筑工程的生命，實行竣工驗收備案制可有效提升建筑企業的質量安全意識，其重要性不言而喻。根據《建設工程質量管理條例》《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》的規定，設立建設工程竣工驗收備案制度是加強政府監督管理、防止不合格工程交付使用的一個重要手段。現實生活中，隨著房地產市場的快速發展，房屋交易活動頻繁，房地產開發企業因竣工驗收備案等問題與購房者產生的糾紛也不斷涌現。本案中，檢察機關了解到，該市市民熱線2017年至2020年間接到的關于住建、城鄉規劃領域的投訴、舉報、咨詢共7000余條；該市兩級人民法院2018年1月至2021年6月受理的竣工驗收備案類糾紛案件總計422件。建設工程竣工驗收備案制度落實不到位既是當地住建領域行政執法中存在的普遍性問題，也是引發商品房買賣糾紛的重要誘因，還是人民群眾向市民熱線投訴的熱點問題。某市院遂在請示廣東省院后，決定啟動涉住建領域竣工驗收備案專項行政檢察監督。檢察機關通過個案的“點”，深入剖析案件反映出的傾向性問題和管理漏洞，以依法監督的“我管”促進職能部門依法履職的“都管”，以案促治，取得良好的社會效果。

（二）針對辦案中發現的行政監管漏洞，督促、協助行政機關切實加強執法力度

《監督規則》第121條規定：“人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，可以對行政訴訟監督情況進行年度或者專題分析，向人民法院、行政機關通報，向黨委、人大報告。”人民檢察院針對辦案中發現的行業監管缺失問題，可以依托專項治理，同時制發兼具剛性、精準性和可操作性的檢察建議和專題分析報告，通過爭取當地黨委、政府的支持，與行政機關開展密切協作，助推相關部門建立健全長效機制，實現雙贏多贏共贏。

本案中，檢察機關向住建部門發出檢察建議書，建議開展房地產開發項目竣工驗收備案專項檢查整治；并撰寫《專題分析》，向市住建部門進行通報，向市委政法委報告，抄送市中級人民法院和市司法局，最終有力推動省市住建部門完善保障建設工程質量的長效監管和規范執法機制。如市住建部門加強對工程驗收備案資料的審核，對拒不整改、多次重犯的違法違規行為從嚴查處，并將有關信息通報稅收、金融、市場監管等相關部門，限制其參加土地購置、金融信貸等活動，促進了建筑市場秩序的規范。省住建廳在全省范圍內對房屋建筑和市政基礎設施工程竣工聯合驗收不規范行為進行專項整治，還制定出臺《廣東省房屋市政工程建設單位落實質量安全首要責任管理規定（試行）》《廣東省房屋市政工程安全生產治理行動實施方案》等相關配套制度機制。

*廣東省人民檢察院第七檢察部綜合組組長［510000］

**廣東省珠海市人民檢察院第五檢察部一級檢察官［519000］

［1］ 2002年國務院發布《關于取消第一批行政審批項目的決定》第323項取消了房地產開發項目竣工驗收的行政審批制度。