古樹名木專項保護公益訴訟檢察實踐探索

廖剛　趙寶德　梁東霞

摘 要：古樹名木是森林資源的瑰寶，是悠久歷史的見證者，是生物多樣性保護的重要內容。近年來，不斷出現古樹名木遭受破壞、行政機關監管不到位的現象。檢察機關在辦理古樹名木保護公益訴訟案件中，應壓實行政機關的保護責任，構建長效工作機制，督促行政機關開展科學保護，推動落實屬地保護，同時發揮檢察一體化機制優勢，爭取行政機關的理解支持，引導公眾參與，聚焦大數據賦能，強化辦案人員保障和技術保障。

關鍵詞：古樹名木保護 檢察公益訴訟 法律監督

根據原建設部《城市古樹名木保護管理辦法》（以下簡稱《辦法》），古樹是指樹齡在100年以上的樹木；名木是指國內外稀有的以及具有歷史價值和紀念意義及重要科研價值的樹木。古樹名木是我們林木資源中的瑰寶，是歷代傳承的物質財富，是歷史的“活化石”。2021年10月，習近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上發表主旨講話，提出生物多樣性使地球充滿生機，也是人類生存和發展的基礎。［1］2021年10月，最高檢發布生物多樣性保護公益訴訟典型案例，引導各地檢察機關不斷深化生物多樣性保護公益訴訟檢察工作。河北省保定市人民檢察院（以下簡稱“保定市院”）將易縣人民檢察院（以下簡稱“易縣院”）確定為古樹名木公益保護試點院，并下發《全面開展古樹名木保護檢察公益訴訟專項活動的通知》。本文將圍繞易縣院開展的古樹名木專項保護行動，探討辦理此類案件的難點以及解決措施。

一、基本案情及辦理過程

易縣是一座千年古縣，縣域內的古樹名木數量眾多，種類豐富，更有華北地區最大的人工古松林“清西陵古松群”。古松群密布約11300余株古樹，樹齡在100-350歲上下，由于其獨特的歷史文化價值而備受社會矚目。易縣院干警在履職中發現古樹名木存在破壞嚴重、底數不清的現象，保護現狀堪憂。一是古樹名木遭受病蟲害、自然災害或人為損害出現倒伏，部分枝干被拉設電線、裝訂廣告牌，面臨死亡風險。二是古樹名木資源檔案不完備，大部分未錄入古樹名木管理系統，底數不清、錯登漏登。監管部門未及時對古樹名木和古樹群進行拍照登記、編號造冊，沒有形成完整臺賬。

易縣院依法以行政公益訴訟案件立案，多次實地走訪古樹群調查取證，并利用無人機進行航拍，對古樹受損情況全面評估。在夯實證據后，易縣院啟動訴前磋商程序，組織保定清西陵保護區管理委員會（以下簡稱“清西陵管委會”）、易縣自然資源和規劃局、易縣住建局、易縣紫荊關鎮人民政府等十余家單位召開聯席會議，向各單位負責人通報了古樹名木調查工作開展情況，通過座談深入了解各單位在履職中的責任分工以及存在的困難。磋商會后，經請示縣委、縣政府批準，決定由清西陵管委會、古樹所在鄉鎮負責養護，易縣自然資源和規劃局負責監管。各監管部門積極落實整改，結合全省林草種質資源普查工作，采取登記保護與劃區保護相結合的方式為古樹掛牌，設定古樹群5個，并設立古樹保護標識牌、警示標志、防火標志。對于陵區顯著位置以及農村院落、農田中生長的單棵古樹單獨掛牌保護，由清西陵管委會與土地所有人簽訂文物保護責任書。易縣院協調聯合各監管機關為古樹名木和古樹群落共掛標識牌3000余塊，與清西陵管委會為“清西陵古松群”共同設立了5塊大型古樹保護牌。

2022年5月，易縣院對該案開展“回頭看”，發現各監管部門已對受損樹木采取修護措施，并已完成古樹名木摸底排查工作，制定了完備的保護方案，底數清楚，權責清晰。6月1日，易縣院綜合考慮受損古樹名木經整治已得到有效保護，作出終結案件決定。

二、實現古樹名木檢察保護的關鍵舉措

（一）壓實行政機關的保護責任

根據《辦法》規定，省、自治區人民政府建設行政主管部門負責本行政區域內的城市古樹名木保護管理工作。城市人民政府城市園林綠化行政主管部門負責本行政區域內城市古樹名木保護管理工作。縣域內古樹名木監管部門多是基層單位，管理多種社會事務，古樹保護工作只是其中一項，導致履職能力受限。同時古樹保護工作還存在缺乏工作機制、權屬不明確、專項經費不足、技術人才缺乏等問題。

針對上述問題，易縣院在辦案中以“一把手”工程為著力點，壓實行政機關的保護責任，構建長效保護機制。檢察長靠前指揮，對相關辦案程序進行審核把關，在立案后第一時間向縣委書記作專題匯報。黨委政府對辦案工作給予高度重視和支持，明令相關行政機關積極配合辦案工作，依法解決古樹名木保護存在的突出問題。易縣院組織十余家單位進行訴前磋商，召開聯席會議協商解決方案，落實機構、人員、經費，協調解決管理中的困難和問題。辦案檢察官開展組織調度，成立古樹名木保護工作領導小組，建立工作信息群，與古樹名木監管部門負責人直接溝通，構建工作信息互通互報、執法辦案信息共享、案件線索及時移送的長效工作機制。

（二）督促開展科學保護

承辦檢察官經摸排走訪，發現古樹名木保護工作缺乏科學性。由于養護人員技術水平有限，采取的措施針對性不強，同時缺乏病蟲害防治、受損樹木挽救的經驗，導致古樹名木未能得到科學養護。

考慮到技術能力的制約、政策性因素等原因對行政機關履職的影響，易縣院在聯席會議中提議古樹名木養護的技術支持采取政府專業部門維護或者購買第三方專業服務的方式。在日常維護保養方面，由林業部門專業養護，也可以委托農林種植方面的高校進行專業養護，或委托有資質的第三方進行維護保養。通過與河北農業大學教學實驗基地負責人座談，“清西陵古樹群”由河北農業大學為古樹保護提供技術支持，清西陵管委會林場負責具體實施，安排專人負責養護巡查，做到隨時發現問題隨時解決，保障治理取得實效。

（三）推動落實屬地保護

聯席會議后，各監管部門制定科學規劃，逐樹落實整改。但縣域內古樹名木體量大、種類多、分布廣泛，除古樹群外尚有大量分散的古樹未能得到妥善保護。易縣自然資源和規劃局、各鄉鎮政府等監管部門人力、物力有限，生長在偏遠山坳或者交通不便地區的古樹名木單純依靠行政監管不能得到有效管理。

為了讓每棵散落的古樹都能得到養護、監管，易縣院在開展公益訴訟專項行動中，以“屬地保護管理”的原則探究聚力保護方法。根據養護責任制，承包土地上的古樹名木，由承包人負責養護；個人所有的古樹名木，由個人負責養護。易縣院據此會同易縣自然資源和規劃局對分散古樹進行掛牌保護，并協助監管部門與所在土地承包企業、所有人分別簽訂養護責任書，督促其履行古樹保護社會責任。在開展古樹名木專項保護行動后，有群眾提供線索發現狼牙山古樹群，數量將近一千棵，其中三百余棵位于某企業承包地內。經過易縣院與該企業溝通協商，該企業自愿履行對古樹的保護責任，并與監管部門簽訂養護責任書，保障古樹養護落實到位。

三、提升古樹名木檢察保護辦案質效的思索

（一）爭取多方理解支持

建立檢察公益訴訟制度是黨中央作出的一項符合我國國情特色的重要決策部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重大舉措。在辦理公益訴訟案件中，檢察機關要踐行雙贏多贏共贏的監督理念，主動向黨委、人大匯報古樹名木保護公益訴訟開展情況，注重加強與各行政機關的協作配合，在線索摸排、調查取證、信息共享等方面建立協作配合機制，與紀檢監察部門建立線索雙向移送機制，凝聚古樹名木保護合力，共同推進公益訴訟工作有效開展。

（二）發揮檢察一體化機制優勢

基層檢察機關要充分利用檢察一體化機制優勢，在辦案過程中發現難以處理的重要問題，或者需要上級人民檢察院協調解決的相關問題，可請示上級人民檢察院。易縣院在辦案中，發現古樹名木保護工作涉及到清西陵管委會、河北農業大學等單位，需要通過上級人民檢察院溝通協調。經請示后保定市院協調推進，多次到易縣清西陵就古樹名木保護工作開展專題調研活動，針對古樹名木管理體制不健全，資金、人才及科學管理技術的相對缺乏等問題，提出相關意見建議。

（三）引導公眾參與

古樹名木是全社會的瑰寶，對古樹名木進行保護也是一項涉及全社會的系統工程，不僅需要檢察機關履職盡責，更需要社會各界的鼎力支持和全力配合。檢察機關在辦案中要引導公眾參與，可通過自媒體、短視頻、微博等多種媒體加大對生態環境和資源保護檢察公益訴訟的宣傳，組織主題宣講，助推“保護古樹名木，是法定職責和法定義務”的理念深入人心。邀請社會各界人士走進公益訴訟辦案一線，接受大眾監督，辦好每起公益訴訟案件，展現辦案質效。

（四）強化辦案保障

一是強化辦案人員業務能力。辦案檢察官和助理一般都是法學專業出身，對古樹名木并不熟悉，沒有專業知識。對此，應加強相關領域法律法規的學習，通過培訓、理論研討等方式提升業務能力。二是完善特邀檢察官助理機制。辦理古樹名木案件可邀請涵蓋農林種植、生態環境等領域的專業人士為特邀檢察官助理，協助履行檢察職能，提升檢察機關辦案專業化水平。三是注重技術協助。辦理生態環境和資源保護領域案件，特別是古樹名木案件，調查取證存在跨區劃、范圍廣、檢驗鑒定難等特點，檢察機關要借助先進科學技術和手段，培育公益訴訟技術辦案隊伍，為辦理公益訴訟案件提供強有力的保障。

（五）聚焦大數據賦能

檢察大數據戰略賦能新時代法律監督，大數據思維具有重要引領價值，檢察機關要積極推動大數據與司法辦案深度融合，綜合運用互聯網搜索、應用模型建構等方式，提升工作質效。一是督促監管部門完善古樹名木檔案數據庫，精確登記樹木樹齡、保護級別、冠幅、災害等情況，嚴格按照“一樹一檔”要求，建立古樹名木圖文數據庫，對古樹名木資源進行動態監測管理，并根據樹木生長、存活變化情況及時更新。二是建立信息共享制度，將古樹名木檔案數據庫、城鄉規劃方案、國土資源執法數據庫與檢察系統辦案數據庫相融合，打破信息壁壘，推進大數據賦能監督辦案。三是拓寬監督渠道，通過座談會、聯席會議等渠道充分優化和運用“兩法銜接”平臺，運用大數據掌握各古樹名木監管單位的執法工作情況，實時掌握可能出現的公益受損情況。同時強化內部線索移送機制，拓寬案件線索渠道，從民事、刑事等領域尋找辦案線索，如在其他部門辦理的盜伐林木罪、濫伐林木罪等案件中摸排損害古樹名木的線索，最大限度對線索進行挖掘。

*河北省易縣人民檢察院黨組書記、檢察長、四級高級檢察官［074200］

**河北省易縣人民檢察院檢委會專職委員、一級檢察官［074200］

***河北省易縣人民檢察院第三檢察部四級檢察官助理［074200］

［1］ 參見《習近平在〈生物多樣性公約〉第十五次締約方大會領導人峰會上的主旨講話》，新華網https：//baijiahao.baidu.

com/s？id=1713394095447524650&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2023年3月21日。