網絡謠言治理的困境及破解路徑

董東曉

【摘要】網絡謠言時有發生，且伴隨重要時間節點、重大社會熱點、重要國際事件等的出現，更是層出不窮，給社會公眾帶來嚴重困擾，不斷侵蝕社會信任體系，嚴重損害國家機關公信力。網絡謠言治理面臨受損害當事人追責成本高、公共利益保護不足以及法律法規不健全等諸多困境。因此，應完善網絡謠言受損害當事人民事支持起訴制度、建立網絡謠言檢察公益訴訟制度和制定專門法律完善對網絡造謠者多層次法律責任追究體系，以破解網絡謠言治理的多重困境。

【關鍵詞】網絡謠言；民事支持起訴；檢察公益訴訟；專門法律

黨的二十大報告指出，我們要鞏固壯大奮進新時代的主流思想輿論，加強全媒體傳播體系建設，推動形成良好網絡生態。網絡謠言因其造謠成本低且難以查處，已然成為網絡世界的一大毒瘤，在擾亂正常社會秩序的同時，不斷透支社會信用和損害國家形象。［1］近年來，我國不斷加大網絡謠言治理工作力度，中央網信辦接續開展“清朗”系列專項行動，針對網絡謠言等開展專項整治。

一、網絡謠言的概念和危害

（一）網絡謠言的概念

謠言是一種非官方來源的信息，法國學者卡普費雷將謠言界定為“在社會中出現并流傳的未經官方公開證實或者已經被官方所辟謠的信息”，該定義將消息來源作為核心要素對謠言進行界定，突出了謠言的反權力性。網絡謠言屬于傳統謠言依托網絡進行傳播的特殊表現形式，與傳統謠言并無本質上的區別。

法律意義上的網絡謠言可以參照最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）進行歸納界定。《解釋》第一條規定，具有下列情形之一的，應當認定為刑法第二百四十六條第一款規定的“捏造事實誹謗他人”：（1）捏造損害他人名譽的事實，在信息網絡上散布，或者組織、指使人員在信息網絡上散布的；（2）將信息網絡上涉及他人的原始信息內容篡改為損害他人名譽的事實，在信息網絡上散布，或者組織、指使人員在信息網絡上散布的；明知是捏造的損害他人名譽的事實，在信息網絡上散布，情節惡劣的，以“捏造事實誹謗他人”論。上述規定是對損害他人名譽類的網絡謠言的法律概念界定。

因此，參照上述規定，剔除“損害他人名譽”這一要素，可將“網絡謠言”界定為“在網絡上散布、傳播的捏造、篡改事實的信息”。其中，捏造、篡改事實的屬于造謠者，明知是捏造、篡改的事實而在網絡上散布的屬于傳謠者。網絡謠言的上述概念，將“事實”作為核心要素，著眼于“捏造”“篡改”這兩種行為，對“信息”進行限定，凡屬于“捏造”“篡改”的、與事實不符的信息，均應歸屬于“謠言”范疇。上述概念對于信息的來源未做限制，是因為個別時候來源于官方的信息也可能是虛假信息，如官方自媒體賬號管理人員未經審批擅自上傳未經嚴格核實的虛假信息，或者雖經審批，但是把關不嚴，導致虛假信息被公開發布，這時候在本質意義上也應當屬于謠言。“在網絡上”一詞則限定了謠言散布、傳播的具體場景，以區別于傳統謠言。

（二）網絡謠言的危害

（1）給社會公眾帶來嚴重困擾。網絡謠言往往伴隨著重大熱點事件的出現如影隨形，使得社會公眾產生莫名的恐慌，雖然事后經過官方辟謠，社會秩序得以恢復，但是在特定時間段內，依然會對社會公眾造成嚴重困擾。如2011年3月，日本發生特大地震后，短時間內我國出現搶購食鹽風潮，從沿海地區迅速蔓延至全國各地，一袋食鹽一度被炒到10余元，究其原因即受到“食用碘鹽可以抵御核輻射”網絡謠言的推波助瀾。瘋搶食鹽事件破壞了市場秩序，影響了人民群眾的正常生活，給社會公眾帶來嚴重困擾。

（2）不斷侵蝕社會信任體系。網絡謠言常圍繞社會負面信息進行不斷演化，能夠快速傳播，引起社會公眾廣泛關注，將事實真相湮沒其中。即使后期官方辟謠，將真實信息公之于眾，但因網絡謠言的出現在事實之前，在社會公眾記憶中，網絡謠言依然會占據重要地位，從而不斷侵蝕社會信任體系。如貴州“甕安事件”中，在網絡上出現“3名嫌疑人均為當地領導親戚，死者的叔叔是在被帶到公安局問話時被毆打致死”等消息，后經證實為謠言，但是這些網絡謠言借助因社會矛盾引發的偶發性具體事件所形成的重大社會熱點，利用部分群眾仇視社會的陰暗心理，將事實真相掩蓋，不斷侵蝕社會信任體系。

（3）嚴重損害國家機關公信力。網絡謠言出現之初，大部分網民不會對消息進行考證，并且多數情況下也無從考證，因此，在此情況下往往會選擇相信該消息，并在此基礎上進行后續的事實認定和好壞評價，甚至會出現媒體記者以網絡謠言為依據撰寫評論。如“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故發生后，網民“秦火火”在網絡上編造謠言“我國政府花費2億元人民幣對外籍旅客進行賠償”，該網絡謠言在短時間內被瘋狂傳播，引發社會公眾對政府的強烈不滿，嚴重損害了國家機關公信力，導致政府善后事宜處置極其被動。

二、網絡謠言治理面臨的困境

（一）網絡謠言事件中受損害者的追責成本高

網絡謠言因其傳播速度快，影響力強，往往會給當事人名譽造成嚴重損害，帶來巨大心理壓力。而網絡謠言的造謠者、傳謠者的違法犯罪成本極低，大量造謠者、傳謠者在事后并未受到法律追究，或者受到極其輕微的處罰，并不足以遏制網絡謠言愈演愈烈之勢。

在網絡謠言事件中遭受損害的當事人，對于如何合法有效維護自身權益缺乏相應舉措，甚至部分網民因遭受網絡暴力而自殺。遭受網絡謠言損害的當事人維權面臨最大的問題就是對于網絡謠言的造謠者、傳謠者的追責成本高，究其原因主要有：一是網絡謠言所遭受的損失難以準確界定；二是網絡謠言與當事人所受損害之間的因果關系難以厘清；三是造謠者、傳謠者的主觀目的難以查證；四是網絡謠言的造謠者、傳謠者難以明確。因此，網絡謠言事件中受損害者追責成本極高，實踐中對造謠者、傳謠者進行追責也極為困難。

（二）網絡謠言事件中對公共利益保護不足

網絡謠言在對個人或集體造成損害的同時，對于社會秩序和國家利益等公共利益也在不斷造成損害，如上文述及的“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故中出現的“神秘手”“高鐵司機培訓只有10天時間”“鐵道調度系統現BUG，已拘留兩無證程序員”等網絡謠言，極大損害了國家機關的公信力。對于上述情況可以刑事手段進行打擊，《解釋》將網絡謠言引發群體性事件，引發公共秩序混亂，引發民族、宗教沖突，誹謗多人且造成惡劣社會影響，損害國家形象且嚴重危害國家利益，造成惡劣國際影響以及其他嚴重危害社會秩序和國家利益等情形的界定為“嚴重危害社會秩序和國家利益”，納入刑事打擊范圍。［2］但是對于網絡謠言造成社會失序，損害國家利益，尚未達到上述情形的，現行法律處罰起來就顯得力不從心，因此，對社會秩序和國家利益等公共利益的保護就顯得力度不足。

（三）網絡謠言治理的法律法規不健全

目前，我國已形成以《網絡安全法》《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》《電信條例》《互聯網信息服務管理辦法》等為核心的網絡謠言治理法律體系，它們對網絡謠言的治理機構、治理措施、治理程序和法律責任等內容作出了相關規定，但是我國還未制定針對網絡謠言綜合治理的專門法律規范。

當前，網絡謠言治理的法律體系主要包括三個層面：一是憲法中有關言論自由及其限制的條款，如《憲法》第35條，中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。二是一般法律中有關網絡謠言治理的條款，如《刑法》第291條之一第二款，編造虛假的險情、疫情、災情、警情，在信息網絡或者其他媒體上傳播，或者明知是上述虛假信息，故意在信息網絡或者其他媒體上傳播，嚴重擾亂社會秩序的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。三是互聯網專門法律中關于網絡謠言治理的條款，如《網絡安全法》第12條，任何組織和個人……不得編造、傳播虛假信息擾亂經濟秩序和社會秩序……。但是上述網絡謠言治理的法律規范存在著位階相對不高且較為分散等問題。

對于網絡謠言的治理與打擊，當前最為重要的法律法規當屬《解釋》，而該《解釋》屬于刑事領域的司法解釋，也存在著法律位階相對不高，法律責任的規定局限于刑事領域等天然特征，不利于網絡謠言治理。

三、網絡謠言治理的法律對策

針對網絡謠言事件中受損害當事人追責成本高的問題，應積極探索民事支持起訴制度的適用，以有效破解網絡謠言當事人訴訟能力偏弱的難題。針對網絡謠言造成社會秩序和國家利益等公共利益遭受損害但尚未構成犯罪的情形，應當積極探索檢察公益訴訟制度的適用，以強化網絡謠言事件中公共利益的依法保護問題。針對網絡謠言治理法律法規散布于刑法、行政法規中，使得難以有效追究造謠者民事、行政和刑事等多層級法律責任的現狀，應適時出臺網絡謠言治理專門法律，完善網絡謠言治理的法律體系。

（一）完善網絡謠言受損害當事人民事支持起訴制度

1982年，我國《民事訴訟法》首次規定民事支持起訴制度，所針對對象主要是“損害國家、集體或者個人民事權益的行為”。2017年，《民事訴訟法》修訂后增設了公益訴訟民事支持起訴的條款，使得我國民事訴訟制度中民事支持起訴和公益訴訟支持起訴并存。《民事訴訟法》第十五條“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。實踐中，民事權益受到侵害的單位或者個人，經有關行政機關和社會團體等履職后，仍未實現最低維權目標，具有起訴維權意愿，但因訴訟能力偏弱不敢或者不能提起訴訟的，檢察機關可以支持其向人民法院提起民事訴訟。

當前，民事支持起訴制度主要運用于農民工討薪案、家暴案等，且各地正在不斷探索豐富支持起訴類型。對于網絡謠言受損害當事人維權成本高的問題，可積極探索在網絡謠言案件中適用民事支持起訴制度，以有效破解該難題。

網絡謠言受害當事人民事支持起訴應當首先鑒別涉訴行為是否損害“良俗”，以區別于公益訴訟領域的民事支持起訴，結合當事人提起訴訟的意愿、其他單位的履職情況等，綜合判斷支持起訴的必要性和可行性。

（二）建立網絡謠言檢察公益訴訟制度

檢察公益訴訟是指人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規定的除外。在以習近平同志為核心的黨中央領導下，檢察公益訴訟制度從頂層設計到實踐落地，從局部試點到全面推開、健康發展，形成公共利益司法保護的“中國方案”，廣受全球關注。

當前，檢察公益訴訟制度適用于生態環境和資源保護領域、食品藥品安全領域、英烈權益保護領域、國有財產保護領域、國有土地使用權出讓領域、個人信息保護領域等，且在不斷探索“等”外領域。對于網絡謠言事件中社會秩序和國家利益等公共利益遭受損失，但是尚未構成犯罪的，可以探索將其納入檢察公益訴訟制度適用范圍，強化公共利益的保護。

網絡謠言治理中，“刑事制裁加事后辟謠”是被證實行之有效的處置模式，能夠有效消除網絡謠言所造成的不利影響，即由造謠者在原發布謠言的網絡平臺親自辟謠，以最大限度“覆蓋”謠言，可以考慮將該做法作為檢察公益訴訟被告承擔責任的一種方式，更好地修復社會秩序和國家利益等公共利益。

（三）制定專門法律完善對網絡造謠者多層次法律責任追究體系

對于網絡謠言的治理，當前所堅持的分散立法模式方便及時修訂，顯得機動靈活，能夠對分散的法律法規及時快速修正、完善，以便協調法律法規之間的沖突、及時更新法律法規內容。但是對于網絡謠言的系統治理，因網絡謠言危害巨大，擴散迅速，應盡快研究制定專門法律，系統規定網絡謠言的概念、行為性質、法律責任認定、損害賠償等，同時對于管理主體、程序、法律監督等進行規定，以便在保障社會公眾言論自由的情況下，完善對網絡造謠者、傳謠者民事、行政和刑事等多層次法律責任追究體系。

針對網絡謠言治理進行專門立法，可以借鑒《反有組織犯罪法》《反電信網絡詐騙法》的立法模式，以已有法律法規和司法解釋為基礎，制定一部專門治理網絡謠言的法律規范，增強通過法律治理網絡謠言的針對性和權威性。在此過程中，要注意網絡謠言治理專門法律與其他相關法律法規和司法解釋之間的協調性。

四、結論

網絡傳播模式突破了傳統傳播模式的局限，使得社會公眾的言論自由在網絡上得到了充分實現，與此同時，網絡謠言等混淆視聽、侵害他人權益的網絡治理問題也隨之涌現。網絡謠言因其危害大，且治理面臨著網絡謠言事件中受損害當事人對造謠者的追責成本高，網絡謠言事件中社會秩序和國家利益等公共利益保護不足，以及網絡謠言治理的法律法規不健全等困境。積極探索民事支持起訴制度的適用，以有效破解網絡謠言事件中受損害當事人追責成本高的問題。積極探索檢察公益訴訟制度的適用，以強化網絡謠言事件中對公共利益的依法保護的問題。適時出臺網絡謠言治理專門法律，完善網絡謠言治理的法律體系。同時，希望本研究能夠引起更多學者和司法工作者對于網絡謠言綜合治理的關注，加強對網絡謠言治理的探索，推動形成良好的網絡生態。

［本文為最高人民檢察院檢察理論研究重點課題“檢察機關服務保障平安中國建設研究”（編號：GJ2021B03）的階段性成果］

參考文獻：

［1］石可欣，段孟珂.網絡謠言研究的知識圖景與議題演變［J］.新聞愛好者，2021（10）：94-96.

［2］姜濤.網絡謠言的刑法治理：從憲法的視角［J］.中國法學，2021（3）：208-228.

（作者為西北政法大學博士生，陜西省人民檢察院高級檢察官）

編校：董方曉