印度環境公益訴訟制度特點及其中國啟示

摘 要：印度環境公益訴訟制度以美國環境公民訴訟制度為范本，受司法能動主義和環境權社會干預理論影響，結合本土實際形成了鮮明特點：環境公益訴訟原告資格的放寬；被告資格的明確；書信申請令狀等非正式程序合法化；建立調查委員會制度等減輕申請人證據負擔；基于環境保護的緊迫性采取臨時命令的救濟方式等。在建立訴訟激勵機制以擴大原告資格、明確環境公益內涵以確定公益訴訟目的、合理劃分舉證責任以減輕原告證明負擔、建立判決能動執行制度以創新救濟方式等方面對我國環境公益訴訟制度完善具有一定的啟示意義。

關鍵詞：印度環境公益訴訟 司法能動主義 調查委員會制度 先予執行

一、問題提出

恒河污染公益訴訟案是印度環境公益訴訟案件中最具有代表性的案例之一。

［基本案情］1985年，因恒河沿岸工廠排放的工業廢水引發燃燒現象，造成嚴重環境污染，影響人們的正常生活用水。為此，律師M.C Mehta以公民身份向印度最高法院提起訴訟。印度最高法院經審查認為雖然M.C Mehta不是恒河沿岸的居民，但基于其保護公眾生命健康的訴訟理由，可以確立其公民原告資格，將該案作為公益訴訟來處理。而且隨著調查的深入，訴訟的推進，印度最高法院法官還將案件審查范圍擴展到恒河兩岸所有城市的市政當局。坎普爾自治政府等市政當局遞交了證詞，進行了應訴答辯，證明其在恒河行動計劃下，已采取了相關措施以減少恒河污染。然而，印度最高法院基于環境工程師專業調查報告認為，坎普爾自治政府雖然采取了一系列改進污水排放的措施，以防治恒河水污染，但是并未嚴格依法履行法定環保職責或環保推進緩慢，導致恒河在坎普爾流域污染特別嚴重，影響人們的正常飲用或沐浴，應當承擔主要政府責任。鑒于此，印度最高法院判令坎普爾政府從判決之日起6個月內向聯邦委員會遞交具體污水處理方案。具體包括采取措施處理沿岸養殖場廢物堆積問題、拓寬下水道等。并指令恒河流經區域的其他地區市政當局參照執行。1988年，M.C Mehta又向印度最高法院遞交新書面申請書，以公共妨害為由，以保護恒河沿岸居民的生命健康為目的，以嚴重污染恒河的工廠為被告，提起環境民事公益訴訟。［1］

雖然印度環境公益訴訟制度以美國的環境公民訴訟制度為范本，受司法能動主義和環境權社會干預理論影響，但是在制度形成過程中主要結合了印度社會、經濟、文化、政治和法律，從而形成了具有本國特色的環境公益訴訟制度，為保護生態環境和公民生命健康提供了有效的制度保障。中印兩國有許多相似的國情，都是發展中國家，人口眾多，都面臨著發展經濟和保護環境的重要任務。但是相較而言，我國環境公益訴訟制度的建立較晚，而且在制度立法和司法實踐中，也多有借鑒包括印度在內的域外各國的有益經驗。比較法視野下，印度環境公益訴訟制度有哪些有益經驗值得我國在完善環境公益訴訟制度的過程中加以借鑒？本文旨在結合前述案例對印度環境公益訴訟制度構造特點進行總結，從中提出可資中國借鑒的經驗啟示。

二、印度環境公益訴訟制度構造的鮮明特點

（一）環境公益訴訟原告資格的放寬

印度是英美法系國家，對于原告資格確定，最初也沿襲英美法系國家的做法，恪守司法節制主義。在20世紀70年代，在印度環境公益訴訟制度建構初期，其原告資格也被嚴格限制為環境利益直接受害者。后來，囿于環境污染的主要受害者是農民、工人等貧弱階層，且受經濟能力、知識水平乃至社會地位的影響和限制，在與環境污染被告主體的訴訟對抗中，處于劣勢地位，不僅難以維護自身環境權益，更談不上實現保護環境公益之目的。有鑒于此，為追求實質正義，印度最高法院便能動地擴張了環境公益訴訟的原告范圍，允許無直接利害關系人提起公益訴訟。到了80年代，不僅律師等社會精英可以提起公益訴訟，而且 《印度環境保護法》（1986 年）還明確借鑒了美國公民訴訟制度，將原告資格擴展到了任何公民，且并不要求公民有直接利害關系。之后，隨著社會化運動的發展，大量公民以自發形式依法組成非政府組織，發揮公眾參與功能，一方面，代表弱勢群體提起維護自身環境權益以及保護環境公益的訴訟，另一方面，通過法院認可的公益訴訟形式發揮監督法律實施作用，監督政府在環境監管過程中的失職、權力尋租等不作為、濫作為。截至目前，印度環境公益訴訟的原告主體主要是基于善良、正義維護環境公益的任何公民，同時也包括非政府組織，總體而言，訴訟主體資格比較寬泛。比如恒河污染公益訴訟案的原告就是無直接利害關系的律師。這種寬泛原告資格的制度設計有導致濫訴的可能，為此，印度最高法院通過發布一系列指導規則，要求起訴主體提供身份證明，起訴后不允許撤訴，不允許私益訴訟直接轉為公益訴訟，必須履行向行政機關申請救濟的訴前程序等，以規制可能的濫訴行為。

（二）環境公益訴訟被告資格的明確

一般來說，環境公益訴訟被告應是導致環境損害的違法主體，印度環境公益訴訟制度受環境權社會干預理論的影響，其被告主體除了環境違法主體外，還包括失職、濫用公權力的行政部門。印度環境公益訴訟由憲法性訴訟發展而來，具有司法審查特性，所以原告主體只能對政府當局提起公益訴訟，而不能單獨對私人提起公益訴訟，私人只能被列為公益訴訟的共同被告。［2］前述恒河污染公益訴訟案的被告就是恒河沿岸諸如坎普爾自治政府等市政當局。而基于保障公民環境權和監督國家環境權的雙重目的，印度環境公益訴訟制度設計也具有民事訴訟和行政訴訟二分的一些因素。在恒河污染公益訴訟案中，M.C Mehta對市政當局的訴訟就有環境行政公益訴訟的特質，意在要求恒河沿岸市政當局履行環境保護職責。而后期M.C Mehta向最高法院再次遞交訴狀申請，以嚴重污染恒河的工廠為被告所進行的訴訟則可等視為環境民事公益訴訟。

（三）環境公益訴訟非正式程序的合法化

印度在環境公益訴訟中創設了“書信管轄權”，即將寫給法院、法官的書信視為令狀申請書。如在農村訴訟和權利凱恩達訴印度北方邦案（簡稱“臺拉登采石場案”）中，印度最高法院就將志愿組織凱恩達寫給其的舉報信視為令狀申請書。訴訟中允許增加訴求。如在西里拉姆氣體泄漏案中，原告最初的訴訟請求只是要求判令關閉引發污染的工廠，并將其搬離德里市區。在案件審理過程中，由于有害氣體未得到有效治理仍從工廠溢出，損害人們健康，因此，最高法院在訴訟中直接允許原告增加損害賠償請求，并不要求原告對此另行起訴。［3］

（四）環境公益訴訟申請人證據負擔的減輕

一是由政府部門提供書面證詞。當環境公益訴訟的申請人與案件并無利害關系時，其對案件事實并不熟悉。而以書信形式遞交的令狀申請書，主要內容也僅是環境公益的損害事實、申請人的救濟請求以及糾正違法的訴訟請求。在信息不足的情況下，印度法院的通常做法就是要求政府部門提供全面的書面證詞。恒河污染公益訴訟案中，被告坎普爾自治政府遞交了環境工程師的專業證詞，北方邦委員會也遞交了首席科學官的書面證詞，以證明市政當局已努力采取措施，防治環境污染。二是任命調查委員會調查案件事實。當政府部門遞交答辯狀存在拖沓、偏見甚至不可靠時，法院則依據《印度憲法》任命調查委員會，負責收集案件材料，調查案件事實，形成調查報告，作為事實判斷裁判的初步證據。恒河污染公益訴訟案中，最高法院認定案件事實的一個重要依據就是調查委員會的調查報告。三是司法認知的運用。《印度證據法》明確將司法認知作為一種證據規則，即法院在案件審理過程中，對于某些待證事項可以借助論著、先前文書等資料形成的司法認知作為裁判之依據，而無須申請人證明。如甘加污染案中，印度最高法院就以《水和空氣污染法評論》（第二版）和《水污染和陸地廢水處理》兩本書中的觀點，認定環境損害已經發生或可能發生，而無須申請人提供證據證明污染帶來健康影響、財產損失和生存危害。［4］四是由專家提供專業建議。由于環境問題具有專業性、技術性、復雜性的特點，證明環境損害通常需要專業知識、專業技術和復雜數據的支撐。對此，印度法院主要采取任命一名專家委員或者成立專家委員會，負責專業性、科學性問題探究，出具專業性建議。如臺拉登采石案中，最高法院就采納了一名專家委員的專業建議，認定穆索里地區石灰石開采活動造成的環境影響。

（五）環境公益訴訟臨時命令的救濟方式

在印度，絕大多數環境公益訴訟案件關涉農民等弱勢階層的生命權、健康權，具有現實的急迫性。而環境公益訴訟本身又具有專業性、技術性和復雜性，成立調查委員會、專家委員會進行事實調查和專業探究都需要時間和過程，為了應對保護環境公益的急迫性，就必須采取臨時命令的救濟方式，及時排除環境損害，救濟受害人。如恒河污染公益訴訟案中，印度最高法院就發布了多道臨時命令，指令市政當局履行相關職責，以實現對當地環境的及時保護。

三、印度環境公益訴訟制度對中國的啟示

（一）建立訴訟激勵機制，適當擴大原告起訴資格

印度環境公益訴訟具有寬泛的原告起訴資格。印度在借鑒美國環境公民訴訟的基礎上，結合本土國情，通過司法實踐和立法，確定了公民在環境公益訴訟中的原告資格，更是采取了“書信管轄權”、減少訴訟負擔等措施，支持公民、民間組織提起環境公益訴訟。而我國環境公益訴訟對原告資格的限制相對較嚴格，僅限于“法律規定的機關和有關組織”。從法律規定的機關來說，就是行政機關和檢察機關。在現行法律框架下，法律規定的行政機關也僅指《中華人民共和國海洋環境保護法》規定的“行使海洋環境監督管理權的部門”。如上海市浦東新區環境保護局訴密斯姆航運公司等船舶污染損害賠償一案，正是一起由行政主體提起的環境公益訴訟案。［5］而檢察機關被確定為環境公益訴訟原告主體，從法律授權后試點探索到立法確立后全面鋪開的司法實踐來看，在促進環境保護方面，發揮了積極的作用，取得了良好的效果。［6］僅2021年全國檢察機關辦理涉生態環境、資源保護類公益訴訟8.8萬件，同比上升4.7%。［7］但我國對有關組織環境公益訴訟主體資格的限制比較嚴格，加上社會組織參與意識不強，專業水平和業務能力不高，以及高昂的訴訟費用，導致我國社會組織在環境公益訴訟中并未發揮明顯質效。據統計，從2019年到2021年的三年間，全國法院共審結環境公益訴訟案件10446件，其中，審結社會組織提起的環境公益訴訟案件只有312件，占比不到一成。［8］其實，社會組織獨立于政府，具有公益特性，雖無財政支持，但以公眾參與為基礎，有專業人士和眾籌資金，由其提起環境公益訴訟已是世界的普遍做法，如美國、德國、印度等對社會環保組織提起環境公益訴訟都持支持態度。因此，建議我國可適當放寬對社會環保組織提起環境公益訴訟的限制，以同時滿足“依法在縣級以上民政部門登記”和“專門從事環境保護公益活動且無違法記錄”的條件即可，并借鑒印度環境公益訴訟制度，要求政府部門提供書面證明，詳述案件事實，不需要社會組織證明事實損害或者事實損害可能，以此來激勵社會組織參與環境保護，提起環境公益訴訟。

從世界范圍來看，除了最早建立環境公民訴訟制度的美國外，還有許多國家都明確了公民個人提起環境公益訴訟的資格。比如 《葡萄牙公眾訴訟法》 （1995年）第2條就明確賦予任何公民提起訴訟的權利。印度更是借鑒美國環境公民訴訟制度，在司法實踐推進立法的過程中，采取了一系列措施鼓勵公民提起環境公益訴訟。鑒于我國環保組織在環境公益訴訟中的主體作用并未得到有效發揮，印度等國寬泛的環境公益訴訟原告資格的制度設計和司法實踐，也并不必然導致“濫訴”危險，為提高社會公民意識，落實公民參與原則，基于有限的司法資源和提高訴訟質效的考量，可以要求公民提起環境公益訴訟前履行提前告知的訴前程序，以規范公民依法正確行使原告資格權益。［9］在此基礎上，積極借鑒印度環境公益訴訟中的非正式程序合法化、減輕原告負擔等鼓勵公民提起環境公益訴訟的制度，以突破公民個人在我國環境公益訴訟中的“缺席”狀況。［10］

（二）明確環境公益內涵，確定環境公益訴訟目的

印度環境公益訴訟制度要求對環境公益和環境私益進行嚴格區分，強調提起環境公益訴訟必須基于監督環境行政主體依法行政，保護環境公益之目的。有鑒于此，印度法院在案件審查過程中，首要的任務就是嚴格區分環境公益和環境私益，對于假借保護環境公益之名，實則保護私益的訴訟，直接駁回起訴。在我國的司法實踐中，也同樣面臨如何避免一些訴訟主體假借保護環境公益之名提起虛假的“環境公益訴訟”的問題。解決這一問題的主要途徑，就是準確把握環境公益的內涵，并對環境公益訴訟目的進行明確界定。當前，我國學者對環境公益的界定并不統一，我國立法中雖有不少保護“公共利益”的條款，但是仍沒有以法定形式對社會公益進行明確的概念界定。而為了有效區分環境公益與環境私益，非常有必要對環境公益進行明確界定。基于環境保護的初衷可以將環境公益界定為公眾在環境方面所享有的公共權益。從語義學的角度來看，環境公益訴訟就是法律規定的主體為保護環境公益向法院提起的訴訟活動。其目的是以司法權監督行政機關履行環境監管職責，以司法權讓環境違法主體承擔環境損害責任，以實現對環境的有效保護。對環境公益內涵進行明確確定，并準確把握環境公益訴訟目的，一方面，有利于法院準確區分環境公益和環境私益，防止以假借保護環境公益之名而濫用環境公益訴權。另一方面，有利于法院立足司法審判職能，避免印度環境公益訴訟中的法院越權決策、甚至對行政與立法過度干預情況的出現。

（三）合理劃分舉證責任，減輕原告證明負擔

印度環境公益訴訟制度通過要求政府部門提供書面證詞、任命調查委員會調查事實、運用司法認知和采納專家專業建議等方式減輕原告證明負擔。盡管我國環境公益訴訟有環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟的二元區分，但是依據有關法律法規和司法解釋，在司法實踐中，環境公益訴訟證據規則，總的來說，適用的是單一的舉證責任倒置原則。由于環境公益訴訟原告主體具有多樣性，相較于被告而言，不同的原告主體在訴訟能力與訴訟地位等方面存在一定差異，因此，在環境公益訴訟中，一概適用舉證責任倒置就違背了公平正義原則，應該基于原告主體的多元化及其舉證能力的難易程度，更加科學合理地劃分證明責任。具體而言：第一，對于由法律規定的機關，即行政機關和人民檢察院作為原告主體提起環境公益訴訟，因為原告主體本身負有環境監管職責或者法律監督職責，作為公權力機關具有專業、資源、資金優勢，并且享有相應的調查取證權力，在舉證能力方面具有明顯優勢，所以，對此類環境公益訴訟，就應按照“誰主張、誰舉證”，由原告主體承擔證明責任。第二，對于由法律規定的有關組織作為原告主體提起的環境公益訴訟，由于環保組織獨立于政府，具公益性質，資金大多數來源于社會支持，易受出資者影響；人員多為社會志愿者，整體專業水平不高，相較于作為被告的違法主體或行政機關而言，在資金、技術乃至時間和精力等方面都存在明顯不足。因此，在社會組織提起的環境公益訴訟中，應該適用舉證責任倒置原則，由被告承擔證明責任。第三，在環境公益訴訟中，法院作為審判機關，具有司法能動性，不僅能夠通過審判職能促使行政機關依法履職，對違法主體科以處罰，而且能夠在調查案件事實，收集證據材料方面發揮公權力優勢，依職權自行調查事實、收集證據，而不限于當事人的主張及其提供的證據。正如美國學者克里斯托弗·沃爾夫所說，司法能動主義強調的是，法院要積極審判案件，并運用司法權力，采用擴大平等和個人自由等手段，實現促進社會公平正義之目的。［11］

此外，囿于環境公益訴訟專業性、復雜性的特點，而且又涉及環境技術問題，相較于普通訴訟案件，訴訟費用較高、取證難度較大。我國環境公益訴訟的訴訟費用，除了《訴訟費用交納辦法》規定的費用外，還包括環境損害司法鑒定評估的費用。盡管我國環境公益訴訟制度的有關法律法規及司法解釋明確減輕了原告費用負擔，甚至規定了檢察機關免交訴訟費。但是，總體而言較高的環境公益訴訟費用負擔，給原告，尤其是環保組織原告主體造成了沉重的訴訟負擔，導致最后心有余而力不足地選擇不起訴或者撤訴。在云南環境公益訴訟“第一案”即昆明市環保局訴昆明三農農牧有限公司等環境污染侵權糾紛案中，作為原告的昆明市環保局委托的鑒定機構進行環境污染評估時，評估費用高達33萬元。［12］因此，有必要借鑒印度環境公益訴訟制度中成立調查委員會和專家委員會的做法以減少原告主體的負擔。

（四）創新救濟方式，建立判決能動執行制度

鑒于環境公益訴訟案件危害的公眾性、止損的緊迫性、調查的專業性等特點，印度環境公益訴訟制度在救濟方式方面適用臨時命令制度。《印度憲法》明確賦予最高法院和高級法院適用發布指令、命令以實現憲法權力。《印度憲法》第141條還明確規定，最高法院頒布的命令等同于國法。為確保命令的執行，印度法院通常采取提供命令實施的具體時間表［13］、不執行命令的懲罰性條款、委派法官或其他司法人員實地考察命令執行情況等方式，來督促法院命令的執行。

我國環境公益訴訟制度的救濟方式包括財產型救濟方式和非財產型救濟方式。財產型救濟方式主要是賠償損失，比如生態環境修復費、調查評估費等等。非財產型救濟方式既包括消除危險等民事責任，也包括撤銷違法行為等行政責任。但是考慮環境損害的危急性、止損的緊迫性、案件調查的復雜性和案件審理的過程性，為了實現對環境損害的及時止損和有效保護，我國環境公益訴訟制度在適用民事訴訟法中的“因情況緊急”而“先予執行”的規定外，可以借鑒印度環境公益訴訟制度的臨時命令制度，由法院依職權發布命令，監督行政主體依法規范履行環境監管職責、違法主體立即停止侵害、消除危險等。此外，考慮環境公益訴訟保護環境公益的特殊性及其生效判決執行直接關系到公眾的公共利益，可以建立環境公益訴訟判決能動執行制度，即由法律規定的原告主體為了保護環境公益之目的，提起環境公益訴訟并勝訴，判決生效后，考慮環境保護的緊迫性，法院發揮司法能動性，主動直接執行生效判決。

*本文為國家檢察官學院2022年度科研基金項目“中美環境公益訴訟運行機制比較研究”（GJY2022T03）的階段性成果。

**廣西壯族自治區桂平市人民檢察院檢察官助理，蘭州大學法學院博士研究生［537200］

［1］ 參見楊嚴炎、廖海清： 《印度環境公益訴訟制度及實踐的啟示——以印度恒河環境污染公益訴訟案為例》，《東方法學》2014年第5期。

［2］ 參見蔣小紅：《通過公益訴訟推動社會變革——印度公益訴訟制度考察》，《環球法律評論》2006年第3期。

［3］ 轉引自欒志紅 ：《印度的環境公益訴訟》，《環境保護》2007年第18期。

［4］ 同前注［3］ 。

［5］ 參見上海海事法院民事判決書，（2013）滬海法海初字第23號。

［6］ 參見吳家文：《檢察行政公益訴訟：理論基礎、實踐考察和制度完善——基于比較法視野下的思考》，《南海法學》2018年第2期。

［7］ 參見徐日丹：《檢察機關起訴破壞生態環境資源犯罪人數8年來首次下降》，《檢察日報》2022年3月9日。

［8］ 參見《中國環境資源審判 （2019年）》，最高人民法院網https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-228341.html，最后訪問時間：2023年4月15日；《中國環境資源審判（2020）》，最高人民法院網https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307471.html，最后訪問時間：2023年4月15日；《中國環境資源審判（2021）》，最高人民法院網https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-361291.html，最后訪問時間：2023年4月15日。

［9］ 參見阮麗娟：《環境公益訴訟原告訴權的限制》，《政治與法律》2014年第1期。

［10］ 參見韓波：《公益訴訟制度的力量組合》，《當代法學》2013年第1期。

［11］ ［美］克里斯托弗·沃爾夫：《司法能動主義——自由的保障還是安全的威脅？》，黃金榮譯，中國政法大學出版社2004年版，第3頁。

［12］ 參見孟登科：《“好操作、低門檻、有把握”如何達成——掄起大棒打蚊子》，《南方周末》2010年10月7日。

［13］ Bha Ratd， Enforcement of the Right to Environment Protection through Public Interest Litigation in India，Indian Journal of International Law，28-68（1993）