中國共產黨領導鄉村治理的發展歷程與實踐經驗*

李 三 輝

(河南省社會科學院人口與社會發展研究所, 河南鄭州 451464)

一、中國共產黨領導鄉村治理的時代邏輯

“基層治”關乎“天下安”。一直以來,如何切實有效加強基層社會治理、維持基層社會良性運轉,都是治國理政的重點難點。縱觀我國社會結構的發展,從古至今,廣大的農村地區都是我國基層社會的最大組成部分,因此,如何切實做好鄉村社會治理工作又是保障基層社會治理成效的關鍵。從這個意義上來講,“鄉村治”則“天下安”。從實踐上來看,中國共產黨領導的鄉村社會治理已經走過了100多年的光輝歷程,百年來中國共產黨在革命、建設、改革等不同時期始終緊抓農村社會發展問題,切實為民謀解放、興生產、富生活、提品質,為民服務的宗旨意識從未削弱和改變。可以說,黨領導下的鄉村治理實踐,是一個不斷探索、發展、創造和完善的過程,是我們黨百年來波瀾壯闊奮斗史的重要內容,顯示了中國共產黨的卓越智慧與治國理政能力。

當前,新時代中國特色社會主義事業已經邁步新征程,習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會上明確強調,新時代新征程的前進道路上必須牢牢堅持和加強黨的全面領導,要“堅持大抓基層的鮮明導向,抓黨建促鄉村振興,加強城市社區黨建工作,推進以黨建引領基層治理”[1]。直面新時代新征程上的鄉村治理發展形勢與挑戰,必須把黨的領導貫穿于鄉村社會治理全域,使鄉村社會發展始終沿著正確方向健康推進。而基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎,肩負著領導廣大人民群眾不斷開創基層社會治理新實踐的重要使命,必須深入分析基層黨建和鄉村社會治理所遭遇的新形勢、新挑戰,更好地推動黨建引領鄉村社會治理創新,切實發揮黨組織的政治引領和協調各方的作用,最大限度地激發各類治理主體和各種社會力量參與社會建設的積極性和創造性,凝聚各大治理主體在矛盾糾紛消除、民生問題改善、治理困境化解、社會秩序維持上的治理合力。

二、中國共產黨領導鄉村治理的歷史進程

中國共產黨的初心和使命就是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興。2020年12月,習近平總書記在《堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重 舉全黨全社會之力推動鄉村振興》中指出,“我們黨成立以后,充分認識到中國革命的基本問題是農民問題”。從中國共產黨的百年光輝發展歷程看,黨的初心使命鮮明地體現在其領導的百年鄉村治理偉大實踐中,始終高度重視“三農”工作,團結帶領中國廣大民眾為創造美好生活、謀求光明未來進行了長期艱辛奮斗。在建黨之后到中華人民共和國成立前的新民主主義革命時期,我們黨圍繞農村革命根據地帶領農民開展了土地革命、鄉村基層政權建設等治理實踐;在中華人民共和國成立后到改革開放之前的社會主義革命和建設時期,我們黨領導中國廣大農村進行了革命性的“政社合一”鄉村建設改造;改革開放以來,我們黨領導農民從農村開始改革,圍繞解決“三農”問題開展了新農村建設,鄉村治理穩步走向“鄉政村治”;黨的十八大以來的新時代,我們黨領導中國人民完成了脫貧攻堅、推進了鄉村振興,多元共治的鄉村治理格局日漸形成。

透過中國共產黨領導的鄉村治理發展演進,可以發現,中國共產黨自成立起,就將推進鄉村建設和鄉村治理作為重點工作,把改變農村的貧窮落后面貌作為自己的根本使命之一。從革命歲月到社會主義建設,從改革發展到新時代躍進,伴隨著中國共產黨在不同歷史時期的歷史使命,黨始終遵照中國國情接續推進鄉村治理發展,其領導下的鄉村治理格局也從“農村革命”“鄉村改造”“鄉村建設改革”推進到“鄉村振興”,實現了中國鄉村從傳統到現代、由貧窮到小康、從被壓迫到自立自強的偉大轉變。總體說來,黨領導下的中國鄉村治理百年實踐可以劃分為如下四大階段:

1.新民主主義革命時期(1921—1949):土地革命與鄉村基層政權建設

從中國共產黨百余年的奮斗發展歷程和工作路線看,我們黨自誕生之初就對中國國情和中國革命的關鍵問題有著清晰的認識與判斷,自覺傳承延續了重視農民問題和鄉村建設的工作路線,領導廣大農民在革命根據地廣泛開展了土地革命、鄉村基層政權建設等實踐運動,形成了“農村包圍城市,武裝奪取政權”的革命戰略。從實踐上看,毛澤東同志最先在其開辟的井岡山革命根據地實施了土地革命,并頒布了《井岡山土地法》,致力于改變土地所有制、解決農民的土地問題。事實上,圍繞解決土地所有制問題來宣傳革命、動員群眾,成為新民主主義革命時期黨開展革命根據地工作的主線,因為我們黨深知土地資源要素對于農民的重要性,深知農民問題是中國革命問題的關鍵因素。1936年,毛澤東同志在延安會見美國作家斯諾時指出:“誰贏得了農民,誰就會贏得了中國,誰解決土地問題,誰就會贏得農民。”[2]于是,無論是我們黨的革命根據地的不斷開辟,還是根據地范圍的不斷擴大,土地革命與土地制度改革都在接續推進,出臺了《興國土地法》、減租減息政策等文件方針,大生產運動、分田運動等也在根據地范圍內不斷展開,廣大農民在擁有土地的訴求上得到了一定程度的滿足,而這也極大激發和調動了農民群體參與我們黨領導的根據地建設的積極性,也為我們黨贏得革命勝利增強了革命力量,奠定了群眾基礎。

除了大力推進土地制度改革,我們黨在農村革命根據地還探索性開展了鄉村基層政權建設。如在土地革命時期,圍繞著“土地”這一最重要的生產要素開啟了土地革命,將農民作為革命的主力軍,有計劃性地抽調優秀黨員干部去指導各地進行基層黨組織建設,探索通過在農會中建立基層黨組織,強化黨組織在革命根據地的領導核心地位,以充分掌握對農村革命的領導權。在抗日戰爭時期,建立起了具有統一戰線性質的“三三制”政權,廣泛吸納了社會各階級力量參與全民族的抗戰行動,極大地凝聚了民心并擴展了民眾基礎,并通過廣泛的民主選舉鞏固提升了基層政權;鼓勵指導各類群眾性組織的成立與運轉,進一步擴大了黨在農村地區和革命根據地的組織影響力和領導權威。解放戰爭時期,隨著我們黨的工作實踐經驗的豐富成熟,土地改革徹底推行到了“耕者有其田”的程度,水利設施建設、生產互助組織等也獲得了快速發展,極大地鞏固了解放區,凝聚了人心,解放了生產力,提升了戰斗力,為解放戰爭提供了強大的支持。同時,解放區的基層政權和群團組織建設也越來越規范化、制度化,解放區建立了鄉(村)人民代表會議,成為鄉村治理的最高權力機構,形成了新民主主義性質的區域性鄉村治理體制。總體來說,新民主主義革命時期的農村建設與鄉村治理,是以革命根據地范圍為基礎而逐漸擴大的實踐運動,是我們黨領導廣大民眾開展鄉村治理實踐的開端,通過打土豪、分田地等形式的土地革命運動,通過組織開展鄉村基層政權建設,我們黨帶領廣大民眾經過艱苦卓絕的武裝斗爭,最終奪取了新民主主義革命的勝利,億萬農民翻身獲得了解放。

2.社會主義革命和建設時期(1949—1978):“政社合一”的鄉村治理道路

中華人民共和國成立后,中國經濟社會百廢待興,如何解決廣大民眾的吃飯穿衣等溫飽問題,推進城鄉社會建設,進一步鞏固人民政權是這個時期面臨的重要任務。隨著新政權的確立,我們黨在全國范圍內深化了土地改革,大力發展農業生產,取消或減免了許多農業領域的稅費,極大減輕了農民的負擔,增進了農民參與新政權建設的意識與融入感。20世紀50年代,城鄉社會普遍建立了人民代表會議制度,鄉鎮政權地位也獲得了法律上的明確。不過,隨著后來社會主義改造運動的不斷推進,農村基層政權的鄉、鎮建制逐漸被“合作社”體制所替代。從發展過程來看,黨和政府基于農村發展和全國經濟社會建設的考慮,圍繞農村土地等生產資料進行了大規模的社會主義改造,借助于農業發展互助小組、初級農業合作社、高級農業合作社等形式的不斷演化,逐漸建立起了以集體經濟為主體的農業生產經營模式。隨著這一農業生產經營模式的發展,“一村一社”在中國廣闊的農村大地全面鋪開,“人民公社”這一極具時代特色的治理體制也完成了對基層政權、基層組織的全面強制整合,國家權力和權威在鄉村治理上實現了直接延伸并占據主導地位,鄉村經濟社會建設與發展完全整合到國家治理體系之中并服務于國家建設全局[3]。

3.改革開放和社會主義現代化建設時期(1978—2012):鄉村治理的“鄉政村治”模式全面鋪開

伴隨著歷史發展階段的躍進和經濟社會發展困難疊加,農村地區再次率先開啟了新時期改革,安徽省小崗村最先圍繞“土地”這一農村最重要的生產要素進行了生產經營方式的變革,開展了家庭聯產承包責任制的基層實踐探索。從實踐上看,替代了人民公社下集體經營的家庭聯產承包責任制這一農業生產經營模式,革命性重塑了農村生產秩序和生活關系格局,極大地提高了農民的生產積極性,解放和發展了農村生產力,也深刻影響了農村基層組織建設和鄉村治理模式變遷。在20世紀80年代初,廣西一地農民創造性建立了全國首個村民委員會,而后其他地方又陸續出現了自治的不同運行方式,農村自治模式漸趨發展。村民自治的實踐經過總結提煉后被寫進了1982年修訂頒布的憲法里:“村民委員會是基層群眾自治性組織”。這也就意味著,我國鄉村治理實踐又經歷了一次深刻的變革,不僅是集體經濟下的農業生產經營方式向家庭聯產承包責任制轉變,更有替代人民公社的鄉(鎮)建制恢復,村民委員會或村民小組代替生產隊組織。1987年全國人大常委會通過了《村民委員會組織法(試行)》,1998年我國正式制定和發布了《中華人民共和國村民委員會自治法》,從而進一步明確了村民自治制度及村民委員會的地位作用,也規定了鄉鎮政府、村委會之間是指導與協助的關系結構,進一步規范了黨對鄉村治理的領導機制。也正是在這一時期,我國的鄉村治理開始從“政社合一”走向“鄉政村治”,國家行政權力開始與鄉村自治權相對分離[4]42,村民自治的實踐模式逐漸深化與拓展。隨著鄉村組織結構和治理方式的逐漸理順,農村經濟活力不斷激發、基層民主自治進程也加速推進,而21世紀以來的社會主義新農村建設和稅費改革,成為推動鄉村建設發展與鄉村治理實踐的重要推力。從實踐上看,農業稅的廢除不僅直接減輕了農民的負擔、提升了生產積極性,也間接地影響了鄉村治理結構尤其是治理層級間的關系鏈接與權力傳導,基層民主自治制度與實踐日漸深化,“鄉政村治”的治理格局不斷形成與穩固。社會主義新農村建設行動,圍繞著“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標導向,有力推進了現代化農業發展、農民增收、鄉村公共服務、人居環境建設、公共事務管理,為現代化建設進程中的鄉村治理新發展提供了社會基礎。而后的中央一號文件和黨的十七大報告等政策文本,都不同程度地對構建新時期的鄉村治理機制做出了新謀劃,如“探索擴大基層群眾自治范圍”“建設城鄉社區共同體”“實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”等等,這些都為推進鄉村治理現代化奠定了思想基礎與實踐支撐。整體來看,黨領導農民率先在農村地區拉開了改革開放的序幕,有力地解放了農村社會生產力、改變了農村生產關系,全面鋪開了以“村民自治”為基本方式的“鄉政村治”模式,深刻影響了鄉村的民主政治建設、社會結構與生活秩序,推動了鄉村建設發展邁上了新臺階。

4.中國特色社會主義新時代(2012以后):“多元共治”的鄉村治理現代化道路

歷史車輪滾滾向前,社會發展階段接續躍進。自2012年黨的十八以來,我國的經濟社會發展步入了中國特色社會主義新時代,新形勢下的農村發展全面步入鄉村振興戰略時期,這也對鄉村治理提出了許多新要求。治理有效是鄉村振興展開和推進的社會基礎,必須不斷加強鄉村治理基礎工作、推進鄉村治理體系與治理能力現代化建設。黨的十八大以來,“鄉村治理現代化”被提到議事日程,并且是國家治理現代化語境下的鄉村治理現代化。面對新時代新任務,以實現“治理有效”為目標,我們黨出臺了多個中央一號文件,制定了一系列政策法規,推動鄉村治理向現代化轉變。黨的十九大用“堅持城鄉融合發展”為城鄉基層治理明晰了發展原則,強調要“加強和創新社會治理,打造共建共治共享的社會治理格局”“加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移”[5]。2019年6月,中央專門出臺《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》,旨在夯實鄉村振興基層基礎,不斷實現鄉村有效治理。黨的十九屆五中全會又聚焦“強化基層社會治理體系建設”,強調要在共建共治共享下完善黨委領導的社會治理體系,健全黨組織領導的城鄉基層治理體系。2021年,中共中央、國務院又專門圍繞“基層治理現代化建設”印發了綱領性意見文件,再次明確強調要“建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與,自治、法治、德治相結合的基層治理體系”。2022年10月,習近平總書記在黨的二十大報告中強調,要“完善社會治理體系,健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”,這為深化新時代新征程的鄉村治理實踐指明了工作重點與路徑指引。不難發現,中國鄉村治理在主體的組成架構上已擴展并基本形成了中國共產黨“一核”領導與若干主體參與治理的“多元共治”模式,它包括黨委政府、居民組織、居民、市場及社會組織等,既有包括黨組織領導、政府管理類的正式權力主體,也有居民群眾類的自治型主體,還有民間分散型的社會力量主體。從實踐效果來看,鄉村治理主體經由較單一性權力結構越來越多元分散,越來越符合鄉村發展實際,越來越能促進鄉村社會治理有效,換言之,治理主體間的優化互促也成為百年鄉村治理實踐日益發展并取得治理成就的關鍵。總的來說,黨的十八大以來,直面鄉村發展出現的新情況、新問題、新機遇,黨帶領廣大人民從理論建設和實踐深化上對農村發展前景、鄉村治理模式進行了許多開創性的改革,“多元共治”的鄉村治理理念與實踐在中國大地已全面鋪開,黨組織領導下的共建共治共享治理格局已基本形成。

三、中國共產黨領導鄉村治理的實踐經驗

1.必須持續強化黨組織建設,不斷增進鄉村基層黨組織的治理引領力

百年鄉村治理變革,百年鄉村發展巨變,如果要找尋其中最重要的成功秘籍,必定集中指向于有中國共產黨的領導。中國共產黨高度重視鄉村治理工作而獲得了農民的支持,黨之于鄉村社會發展亦是最堅強的領導核心,帶領廣大民眾奮進取得了鄉村治理發展的輝煌功績。透過中國共產黨鄉村治理百年發展歷程,可以發現,重視黨組織建設是各個歷史時期黨推進鄉村治理的重要抓手。借助于農村黨的基層組織建設,黨的建設的指導思想、路線方針得以在中國廣大農村地區貫徹落實,進而在鄉村建設和鄉村治理實踐中發揮作用。回溯不同階段中的鄉村基層黨組織歷史演進,不管是革命年代語境下的黨的組織建設,還是推行改革開放前摸索的鄉村基層黨組織建設,或是改革開放后的黨組織建設創新,黨的組織建設從執政理念、路線體系、組織運轉等各個層級都深刻影響著鄉村社會發展,左右著鄉村治理成效。科學堅強有力的黨組織能夠極大帶動鄉村社會發展,而背離正確發展道路的黨組織建設思想也給鄉村治理帶來過巨大損害,這也從正、逆向維度上雙重印證了黨的組織建設必須著力做實做好的緊要性。事實上,在黨領導開展的彪炳史冊的脫貧攻堅戰中,有個被廣大民眾普遍反映和要求的聲音就是“給錢給物不如給個好支部”,這背后的意圖不言而喻。不難發現,鄉村發展歷史中的黨組織不僅發揮著領導核心作用,而且治理實踐和治理客體期盼黨組織引領治理過程。因此,為更好地護航鄉村治理新征程實踐,黨的領導和黨的建設需一如既往地強化,不斷增強鄉村基層黨組織的治理領導力[6]。

2.必須持續改進社會治理方式,不斷健全完善鄉村社會治理體系機制

推進任何領域的治理實踐或治理模式創新,從治理方式、治理政策變革入手都是基本途徑和重要突破口,而且也是最容易實現且最能看到效果的策略。也正是基于治理方式的不斷調整,才能最大限度地適應治理客觀環境的時代變化,從而得以不斷健全治理運行體系,實現和擴展社會治理效果。回望黨的百年鄉村治理實踐,治理方式的創新、統合改善無疑是頻次最多和范圍最廣的,也正是得益于此,鄉村治理體系獲得了不斷的優化完善與調整,從自上而下的管制到社會管理而后又走向了社會治理,經歷了“松散自治—計劃管理—改革放權—三治結合”等治理模式體系,造就了日漸增強的治理方式合力,助推形成了當今鄉村秩序穩定、民眾生活幸福的良好局面。這就啟示我們,奮進新時代,鄉村治理方式的創新和統合需要在治理運轉過程中持續深化,因為不管是當代還是未來發展格局下的鄉村社會治理活動,總要依賴恰當的治理體系來推動鄉村治理運行,憑借治理技術運用和治理方式來助推鄉村治理效果呈現。面對新形勢下的鄉村治理,必須從治理方式優化提升上入手,不斷健全黨組織引領下的鄉村治理運行體系,理順“黨—政—社—民—市”主體間關系,融通于“三治結合”與技術治理,更好地維系鄉村社會大局穩定,夯實美好生活呈現的治理基礎,促使鄉村社會發展和治理實踐持續前進。

3.必須持續走向多元共治模式,不斷提升鄉村社會治理主體治理能力

鄉村治理,從本質上看是一個系統工程,重在實踐操作過程,這就需要治理主體強大有力從而更好地推進治理工作的開展,系統內主體元素也就成為關鍵一環。考察黨領導的百年鄉村治理實踐,可以發現,為了尋求鄉村治理效果,鄉村治理主體結構跟隨著鄉村經濟社會結構變動、鄉村發展階段躍進、鄉村治理時代環境動遷,一直在適時進行著優化調整。歷史地看,鄉村傳統社會是社會自治強勁、國家力量干預微弱,而后又經歷了國家力量統合下的弱社會自治時期,政府管理與社會自治互促的發展時期,治理理路模式下的鄉村治理主體也經歷了較大的波動調整。值得注意的是,“能人治村”“精英治村”越來越成為主導鄉村治理的主流模式,拓展著群眾自治下的鄉村治理主體結構。“共建、共治、共享”經由很長一段時間的探索、實踐、深化、完善,已逐步發展成為政府部門與社會各界對做好社會治理工作的價值共識,其一個核心要義就是強調“共治”,而共治就是多元主體共同治理,絕非單一性主體,否則就談不上是共治。事實上,鄉村治理主體經由較單一性權力結構越來越多元分散,也越來越符合鄉村發展實際,越來越能促進鄉村社會治理有效。具體來看,它包括黨組織領導、政府管理類的正式權力主體,居民群眾類的自治型主體,民間分散型社會力量主體。也就是說,中國鄉村治理在主體的組成架構上已擴展并基本形成中國共產黨“一核”領導與若干主體參與治理的“多元共治”模式,它包括黨委政府、居民組織、居民、市場及社會組織等,治理主體間的優化互促也成為百年鄉村治理實踐日益發展并取得治理成就的關鍵。走好新征程中的鄉村治理之路,需要繼續堅持多元共治的治理理念和治理模式,不斷提升“一核多元”治理主體能力,推動鄉村治理走向新局面。