開發性金融支持鄉村振興重點幫扶縣模式研究

劉康

2021年8月，在綜合考慮西部10省區市人均地區生產總值、人均一般公共預算收入、農民人均可支配收入等指標的基礎上，統籌考慮脫貧摘帽時序、返貧風險等因素，中央農村工作領導小組辦公室和國家鄉村振興局發布《關于公布國家鄉村振興重點幫扶縣名單的通知》，確定了160個國家鄉村振興重點幫扶縣。2023年中央一號文件《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》重點提出在糧食和重要農產品、基礎設施建設、科技和裝備等九方面全面推進鄉村振興，國家鄉村振興重點幫扶縣由于地理環境、資源稟賦等原因，是鄉村振興的重點工作任務。本文論述了開發性金融支持國家鄉村振興重點幫扶縣的意義和必要性，明確了開發性金融是助力重點幫扶縣發展的堅實保障，針對國家鄉村振興重點幫扶縣梳理了主要融資模式和支持領域，結合開發性金融特點提出支持舉措，并有針對性地提出建議。

2021年8月27日，中央農村工作領導小組辦公室和國家鄉村振興局發布《關于公布國家鄉村振興重點幫扶縣名單的通知》，通知明確了西部10省區市（內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海和寧夏），共計160個區縣為國家鄉村振興重點幫扶縣（以下簡稱“重點幫扶縣”），并要求有關省區市要認真貫徹黨中央、國務院決策部署，強化政策傾斜，加強監測評估，集中支持做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作。

2022年3月，中國人民銀行發布《關于做好2022年金融支持全面推進鄉村振興重點工作的意見》，同年4月，中國銀保監會發布《關于2022年銀行業保險業服務全面推進鄉村振興重點工作的通知》，明確提出力爭全年對全部重點幫扶縣各項貸款平均增速高于全國貸款增速以及本機構各項貸款增速。

重點幫扶縣是綜合人均地區生產總值、人均一般公共預算收入、農民人均可支配收入等指標，統籌考慮脫貧摘帽時序、返貧風險等因素最終確定的，主要特點是經濟發展落后、可支配收入低、城鎮化水平低、脫貧基礎不牢固、缺乏可持續發展的產業、基礎設施薄弱、財政實力較弱等。部分區縣雖有優渥的資源稟賦，但由于基礎設施薄弱、生態環境脆弱等原因，難以支撐地方社會經濟發展。因此，重點幫扶縣鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接任重而道遠。

一、開發性金融對重點幫扶縣發展的重要意義

重點幫扶縣具有經濟基礎薄弱、金融市場不發達、財政實力較弱等特點，以及自身平臺公司實力弱，缺乏優質項目，導致外部投資主體投資重點幫扶縣意愿低。同時，由于缺乏優質融資主體，直接融資渠道受阻，間接融資渠道成本高。開發性金融以服務國家發展戰略為宗旨，以國家信用為依托，以市場運作為基本模式，以保本微利為經營原則，以中長期投融資為載體，在實現政府發展目標、彌補市場失靈、提供公共產品、提高社會資源配置效率、熨平經濟周期性波動等方面具有獨特優勢和作用。

“十四五”時期，鄉村振興作為國家重大戰略之一，也是開發性金融服務國家戰略的重點任務，保本微利有助于降低重點幫扶縣項目融資成本，中長期信貸有助于開展綜合交通、城市基礎設施補短板等總投資大，周期長的項目。在缺乏商業信貸的環境下，開發性金融將是重點幫扶縣發展經濟、開展項目的重要途徑。在西部欠發達省份，尤其是160個重點幫扶縣，開發性金融重點支持綜合交通、能源、城鎮及農村基礎設施補短板、水利等穩經濟、保民生項目，能有效帶動固定資產投資，提升城鎮化水平，促進對當地特色優勢產業發展，是鞏固拓展脫貧攻堅成果和同鄉村振興有效銜接的堅實保障。

二、鄉村振興重點支持領域分析

重點支持綜合交通、城鄉基礎設施等具有溢出效應以及對當地經濟發展有帶動作用的領域。

一是加大對重點幫扶縣涉及的高速公路、過境鐵路、綜合交通樞紐等支持力度，完善重點幫扶縣所在區域的交通網絡節點建設。開發性金融是重大基礎設施建設的主力銀行，在支持高速公路、鐵路等重大工程領域有較強的優勢，重點支持過境高速公路和鐵路建設，有條件地支持綜合交通樞紐，增強交通對重點幫扶縣經濟的帶動作用。對于沿邊抵邊的區縣，加強口岸建設，提升口岸通關水平，為促進邊境貿易打好基礎。重點幫扶縣交通不便、缺乏物流配套體系的問題直接影響了特色優勢產業的壯大，尤其是特色產品對外輸出，加強物流體系建設，尤其是冷鏈物流、物流倉庫等項目建設，助力重點幫扶縣特色產品運輸。

二是提升完善城鎮和農村基礎設施，重點支持市政道路、水利、市政管網、信息網絡等項目建設。完善市政道路、農村公路建設，提升偏遠村鎮交通便利性。加強對水利項目支持力度，因地制宜支持中小型水庫，灌溉體系建設，解決農業種植、生活用水等問題。提升市政管網建設水平，在有條件的地區嘗試實行海綿城市建設，解決內澇等問題，建設電網、天然氣管網等，完善農村現代能源網絡。加強信息網絡建設，加快農村地區通信基礎設施建設，推進現代信息技術與農業農村生產融合。

三是整合和發展特色優勢產業，增強產業對鞏固脫貧攻堅和踐行鄉村振興的帶動性和可持續性。部分重點幫扶縣擁有獨特的資源稟賦，主要包括清潔能源、特色優勢產業、礦產資源等。搶抓“碳達峰、碳中和”戰略契機，因地制宜發展光伏、風電、水電等清潔能源，在滿足本地能源需求的同時，增強對“西電東送”的支持作用。重點幫扶縣具有獨特的產業優勢，主要體現在旅游產業、特色農產品等，加大對特色產業的信貸支持力度，能有效保障就業，促進地方經濟發展，尤其是脫貧基礎不牢固的地區，強有力的特色產業能保證鄉村振興的順利實施。部分區縣具有獨特的礦產資源，在新能源大力發展的背景下，對于磷、硅、鉛鋅等資源的需求加大，支持礦產資源的開采和深加工能有效帶動下游產業發展，為當地財政創收。

四是加大對重點幫扶縣教育醫療支持力度，推動教育和醫療基礎設施建設。重點幫扶縣教育和醫療基礎設施薄弱，農村人口上學難，看病難，縣域基礎設施落后，開發性金融能有效支持教育醫療基礎設施建設，同時生源地助學貸款解除貧困大學生后顧之憂。

五是聚焦生態環境保護，強化生態屏障建設。西部10省區市處于長江、黃河等重要河流上游，生態環境直接影響中下游地區的社會經濟發展，習近平總書記曾說過“綠水青山就是金山銀山”，因此，生態環境的保護與治理是鄉村振興的重點任務之一。開發性金融積極支持國家儲備林建設、水源地保護、水環境治理、垃圾污水處理設施建設、環湖截污等工程，將生態修復治理和提升農村人居環境結合，推動垃圾污水處理設施建設，加強污水廠網一體化建設，系統開展林業生態工程。

三、鄉村振興項目主要融資模式

鄉村振興項目融資模式主要有PPP、市場化等融資模式。但考慮重點幫扶縣經濟發展滯后，缺乏產業支柱，基礎設施落后，鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接任務艱巨等特點，PPP模式是支持鄉村振興的主要融資模式。

市場化融資模式是采用純市場化方式進行，實施主體發起項目，融資主體成立項目公司（SPV）承接項目，自籌資本金，配給債務融資，完成項目。項目完成后，項目收益刨除債務融資，剩余收益或虧損最終由融資主體自行承擔。整個項目無財政補貼（列入一般公共預算支出），純市場化方式進行。

PPP融資模式是通過政府與社會資本合作的方式進行，實施主體發起項目，融資主體成立項目公司（SPV）承接項目，自籌資本金，配給債務融資，通過BOT、TOT等運營方式完成項目。項目完成后，大部分項目根據PPP協議的回報機制，由政府財政進行一定的補貼，即可行性缺口補助、政府付費等方式。運營方式中，BOT（項目數占比78%，金額占比81%）、TOT（項目數占比4%，金額占比2%）以及BOT+TOT方式較為普遍，而回報機制中可行性缺口補助（項目數占比56%，金額占比67%）和政府付費（項目數占比33%，金額占比20%）較為普遍。見下表（截至2022年11月數據）：

PPP項目融資模式對于公益性和準公益性項目較為適用，但要求也較多。主要有以下幾點：一是PPP項目從一般公共預算列支財政支出責任，不超過一般公共預算支出的10%，合作原則在10年以上；二是項目不得從政府基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出；三是縣級以上地方人民政府所屬的融資平臺以及控股或者實際控制的國有企業，不得作為社會資本方參與本級存量PPP項目（上市公司除外）；四是財政支出責任占比超過5%的地區，不得新增政府付費項目（垃圾、污水處理項目除外）；五是政府提供可行性缺口補助的實際金額不得超過財政承受能力論證報告約定的金額；六是債務風險分類等級為紅色（債務率≥300%）的地方政府不得新增PPP項目。

四、針對不同類型項目，分別適用不同融資模式

鄉村振興項目可分為公益性、準公益性和經營性三大類項目。對于經營性項目，項目自身有收益，能在覆蓋成本的情況下實現目標收益，盡量采取市場化融資模式，公司自籌資本金，配給債務融資工具。對于公益性和準公益性項目，自身無收益或收益無法覆蓋成本，采取PPP融資模式，需要通過政府出資，配給債務融資工具。為實現鄉村振興戰略，項目發起方（實施主體）多為政府有關部門，而融資主體多為國有企業。

在五大鄉村振興重點領域中，綜合交通、特色優勢產業領域大部分項目自身具有長期的、相對穩定的經營收入，能夠在覆蓋成本的情況下實現目標收益，尤其是特色優勢產業項目，能給重點幫扶縣帶來持續的經濟效益和就業崗位，因此，可通過市場化融資模式開展項目，但大部分項目由于總投資較高，建成后收益難以覆蓋成本，通過PPP融資模式進行。城鄉基礎設施、教育醫療、生態環保領域大部分項目由于缺乏穩定可持續的收益，難以通過項目自身收益構建可靠的還款來源，因而主要通過PPP融資模式開展項目。

綜合交通領域，主要涵蓋高速公路、鐵路、交通樞紐、物流體系等類型，特點是項目投資大，融資需求高，建設周期長，但項目建成后能產生持續穩定的經營收入，且承建方大部分為央企、省屬國企等資質優良的企業，信用等級高，綜合實力強。可通過市場化融資和PPP開展項目，融資模式由項目本身未來收益、前期總投資、建設周期等因素決定。

特色優勢產業主要涉及特色農業產業化、綠色能源、特色旅游、邊境口岸貿易等，以自身能夠產生一定現金流的經營性項目為主。部分區縣具有獨特的資源稟賦，但缺乏必要的金融支持，導致特色產業無法帶動當地經濟。通過金融支持特色優勢產業項目，未來可產生充足的收益覆蓋前期成本，并能帶來穩定的現金流以支撐當地經濟發展。因此，可通過市場化融資開展項目。例如，云南部分地區具有獨特的太陽能資源，適宜大力發展光伏產業，項目建成投產后能產生穩定可持續的收益，適宜市場化融資模式開展項目。

城鄉基礎設施主要涉及市政道路、地下管廊、垃圾污水處理設施、能源網絡等縣域基礎設施，以及灌溉體系、農村公路、人居環境提升、農村通信網絡等農業農村基礎設施，絕大部分項目難以產生穩定可持續的收益，難以覆蓋前期成本投入，但項目對提升城鄉基礎設施，改善人居環境具有重要作用，本身屬于鄉村振興的重點領域。此類項目基本屬于公益性或準公益性，主要通過PPP模式開展。

教育醫療補短板主要涉及教育基礎設施、生源地助學貸款、農村醫療基礎設施等領域，基礎設施項目無法產生穩定可持續的收益，需要財政支持，通過PPP模式開展。生源地助學貸款是開發銀行向符合條件的家庭經濟困難的普通高校新生和在校生發放的、在學生入學前戶籍所在縣（市、區）辦理的助學貸款，性質為信用貸款，學生和家長（或其他法定監護人）為共同借款人，共同承擔還款責任，借款學生無需提供擔?；虻盅?，且借款學生在讀期間的利息全部由財政補貼（國開行官網介紹）。支持鄉村振興的教育和醫療基礎設施項目大部分屬于公益性或準公益性項目，通過PPP模式開展。

生態環保領域主要包括山水林田湖草沙系統治理、國家儲備林等林業生態，生態環保對鄉村振興具有重要意義，是經濟高質量持續發展的重要保障，同時生態環保項目具有投資大、周期長、無直接穩定收益的特點，且項目本身較為復雜，短期內難以見效，因此需要政府長期支持。此類項目現階段大部分通過PPP模式進行，同時探索通過碳交易等方式逐步向市場化模式轉型。160個重點幫扶縣地處中西部，是多條重要河流的中上游，經濟發展落后，生態環境脆弱，對中下游區域影響大，生態環保是重點幫扶縣鄉村振興的重要任務之一。

五、發揮開發性金融綜合優勢，提供“融資+融智+融制”支持

支持重點幫扶縣是開發性金融貫徹落實黨中央決策部署，鞏固拓展脫貧攻堅成果的使命擔當。開發性金融將發揮綜合金融優勢，通過信貸支持、提供綜合金融服務等方式助力重點幫扶縣鄉村振興工作。

（一）融資服務，提供適宜的信貸產品

提供多種信貸產品，滿足不同地區、不同企業的融資需求。一是提供中長期信貸產品，重點支持五大領域重點項目建設，尤其是綜合交通、城鄉基礎設施、生態環保等對中長期大額信貸需求較大的項目，發揮開發性金融長周期、低成本的資金優勢，有效降低地方融資成本；二是提供短期融資支持，重點支持產業龍頭企業、帶動效應強的企業，通過流動資金貸款支持企業日常生產經營資金需求；三是提供生源地助學貸款，本著“應貸盡貸”原則，支持普通高校家庭經濟困難學生完成學業；四是提供轉貸款產品，支持中小微企業發展，與地方法人銀行開展合作，通過提供批發性低成本資金，在涉農、特色產業等領域由地方法人銀行轉貸給中小微企業，支持培育地方市場主體。

（二）融智服務，提供綜合金融服務

發揮專家銀行作用，提供綜合金融服務。通過規劃咨詢、組織銀團貸款、提供債務、票據等金融服務。一是協助政府編制專項規劃和區域規劃，梳理重點項目，參與項目可行性研究、信用結構、融資方案設計等；二是引導各類銀行業金融機構開展多元化協作，針對重大項目牽頭銀團貸款；三是依托國開證券、國銀租賃等系統內機構，推動農業產業龍頭等類型企業在直接融資市場融資，爭取低成本債券資金。

（三）發揮政策性金融工具支持重大項目的作用

國開基礎設施投資基金通過發行金融債券等方式籌資，依托高信用等級有效降低籌資成本，作為項目資本金能有效緩解地方政府尤其是重點幫扶縣項目建設中的資本金壓力。充分發揮國開基礎設施投資基金作為項目資本金對基礎設施重點領域項目的帶動作用，加大對重點幫扶縣重大基礎設施項目的支持力度，尤其向綜合交通、能源、城鄉基礎設施等領域項目傾斜。

六、支持重點幫扶縣鄉村振興建議

支持重點幫扶縣鄉村振興首先要堅持黨的全面領導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，確保黨中央決策部署貫徹落實到位，確保省委省政府工作部署有效執行。鄉村振興工作開展要結合考慮當地區位優勢、資源稟賦、重點發展領域、地方經濟狀況以及財政金融等因素，優先發展具有較強經濟帶動作用和就業撬動作用的項目，因城施策，充分運用有關支持政策，爭取地方專項債、專項資金等支持，靈活運用各類金融工具，打通金融科技渠道，全面推進重點幫扶縣鄉村振興。

（一）規劃先行，總攬全局，統籌推進

因城施策，充分結合資源稟賦、區位優勢等，考慮當地財政狀況，統籌推進項目開發時序，優先發展社會撬動作用強，邊際效益遞增，較強正外部性的項目。立足社會經濟發展短板，分類分期推進交通基礎設施、城鄉基礎設施等項目，充分發揮資源稟賦優勢，構架產業發展體系，持續帶動當地經濟發展。

（二）完善投融資機制體制建設，構建多元化金融支持模式

一是充分發揮財政資金作用。依托項目，積極爭取上級財政資金統籌使用，用足用好一般債和專項債，盡量向公益性和準公益性項目傾斜，積極爭取專項基金支持。有序推進PPP項目落地，調減不適宜的PPP項目，合理配置財政支出，優化項目結構。梳理市場化項目，注入經營性資源，推動實現項目綜合現金流平衡。

二是深化市場化改革，打造合規融資主體。會同當地政府，制定債務化解方案，探索通過組織架構重建、外部增信等方式優化市場化融資主體。梳理區縣各類經營性資產、特許經營權等資源，將合規合格的資源注入投融資主體，增強公司綜合實力。吸引央企、省屬國企、上市公司等專業社會資本參與鄉村振興項目，引入現代化公司治理體系，打造合規融資主體。

三是加強項目策劃，提升融資效率。整合小而散的鄉村振興項目，實現批量式開發。鼓勵“省帶縣”“州帶縣”方式共同推進重大項目。統籌區縣資源，構建結構化還款來源，合理配比基礎設施和產業類項目，統籌經營性資產、特許經營權、平臺現金流等資源，構建結構化還款來源。

四是探索全要素資源統籌一體化的市場化融資模式。在政府綜合財力對重大項目建設支持不足，尤其是PPP模式受限的情況下，針對重點領域、重大項目，通過分析統籌全域經營性資源，整合經營性資產、資源、資金注入融資主體，盤活存量資產。

（三）構建利益聯結機制，發揮社會幫扶體制優勢

統籌發揮東西部協作幫扶優勢，引入東部優質企業對接重點幫扶縣項目，盤活存量項目。吸引專業社會資本入股當地集體企業，構建“集體企業+新型經營主體+農戶”“地方國企+產業龍頭+合作社+農戶”的利益聯結機制，實現“新型農村經營主體效益提升+農戶增收+集體企業增利”的良性循環。盤活農村集體和個人資產，尤其是土地資源，參與特色產業和集體資產資源開發運營，提升農戶財產收益。

（四）發揮資源稟賦優勢，高質量構建鄉村振興體系

因地制宜，深入挖掘重點幫扶縣資源稟賦以及區位優勢，從清潔能源、旅游資源、農業產業等方面入手，構建鄉村振興特色優勢產業體系。構建產業互聯網平臺，加快數字產業化和產業數字化，推動數字基礎設施、物聯網體系建設，支持企業數字化轉型，充分發揮數字經濟、線上渠道優勢，搭建“互聯網+平臺”，將特色產品向全國推廣。

參考文獻：

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作者單位：國家開發銀行云南省分行規劃發展處，管理學碩士。