國家級開發區土地利用現狀、成因及優化對策

陳偉偉

開發區的土地資源是開發區產業發展的承載載體。當前，我國國家級開發區的土地集約利用情況總體較好但存在結構性差異。究其原因，開發區的土地利用規劃有待完善、開發區發展過度追求速度、開發區之間同質化競爭、開發區土地盤活利用機制缺失等因素是其堵點。為促進開發區土地集約利用，研究認為應該加快完善開發區土地利用規劃、完善對開發區土地利用的管理、完善開發區土地利用評價制度、完善開發區低效利用土地的回收盤活利用機制。

一、開發區土地集約利用程度總體良好但存在結構性差異

根據自然資源部對2020年度國家級開發區土地利用監測統計分析，當前我國開發區的土地集約利用情況總體較好但土地收益略有下降，不同區域間的開發區、不同類型的開發區之間均存在較大差異，土地管理績效有待進一步提升。

（一）開發區土地利用程度總體良好，但用地效益下降

國家級開發區土地開發利用程度總體良好，土地利用強度和用地結構穩步提升，但用地效益略有下降。一是國家級開發區土地總體看開發有序、供應及時、建設充分。參評國家級開發區共有可開發建設土地48.38萬公頃，土地開發率89.46%，土地供應率92.68%，土地建成率92.77%。二是國家級開發區已建成城鎮建設用地利用強度進一步提升，建設用地利用方式更趨集約。參評國家級開發區綜合容積率0.98，工業用地綜合容積率0.93，比2019年均有提升。三是開發區用地效益呈現下降趨勢。受宏觀經濟形勢等多方面因素影響，國家級開發區經濟總體較上一年度明顯下滑，全國層面的開發區綜合地均稅收與2019年度相比下降了3.87%，其中東部地區略增長0.95%，中部地區下降23.78%，西部地區下降12.07%，東北地區增長5.95%；經濟類開發區下降6.29%，高新類開發區下降3.1%，海關特殊監管區域增長5.61%。

（二）開發區土地集約利用存在較大的區域差異，呈東部繼續領跑、東北地區用地效益反超中西部的態勢

一是東部地區開發區土地集約利用水平最高，用地效益相對較好。東部地區開發區工業用地固定資產投入強度達到10385.93萬元/公頃，分別是中部、西部和東北地區的1.42倍、1.31倍、1.96倍；綜合地均稅收達到734.3萬元/公頃，分別是中部、西部和東北地區的2.25倍、2.47倍和2.10倍。二是中部地區開發區的土地利用強度僅次于東部地區，但工業用地地均稅收、綜合地均稅收分別為408.83萬元/公頃和327.03萬元/公頃，與東部地區相比差距較大。三是西部地區開發區工業用地率38.1%，處于全國最低水平，工業用地固定資產投入強度僅低于東部地區，但工業用地地均稅收僅為387.99萬元/公頃，明顯低于其它區域。四是東北地區開發區土地利用強度最低，工業用地投入明顯低于其它區域，但土地產出效益明顯增長，綜合地均稅收在2019年基礎上反超中部和西部。

（三）不同類型開發區土地集約利用存在較大差異，高新類開發區整體水平最高，特殊監管區特征明顯

總體來看，高新類開發區土地集約利用整體水平最高，海關特殊監管區域的土地利用狀況均較好，經濟類開發區土地產出效益明顯低于全國平均水平。一是高新類開發區土地建成率、綜合容積率、工業用地綜合容積率、工業用地固定資產投入強度、工業用地地均稅收均為全國最高。二是經濟類開發區建筑密度全國最高，土地建成率92.89%，略低于高新類開發區（94.54%），明顯高于海關特殊監管區域（82.71%）。但工業用地地均稅收、綜合地均稅收均最低，僅達到全國平均水平的84.92%和87.41%。三是海關特殊監管區域產業用地特征明顯。工業用地率、工業用地建筑系數全國最高，但土地建成率、綜合容積率、建筑密度均為全國最低，其工業用地地均稅收略低于高新類開發區，但其綜合地均稅收達到722.51萬元/公頃，明顯高于高新區（605.33萬元/公頃）和經開區（471.97萬元/公頃）。

二、四大原因導致開發區土地資源利用的分化和收益下降

當前我國國家級開發區土地資源利用存在區域分化和類型差異，以及土地效益下降等問題，究其原因，開發區的土地利用規劃有待完善、開發區發展過度追求速度、開發區之間同質化競爭、開發區土地盤活利用機制缺失等因素是其堵點。

（一）開發區土地規劃有待完善

開發區的土地資源得不到有效利用，其根源在于開發區的布局規劃不科學。只有對開發區的土地進行科學規劃，才能保障土地資源的配置與產業發展需求相匹配。但是現實操作中，部分開發區編制的土地利用規劃，以剛性目標為主，整體彈性不足，無法適應土地利用變化，造成規劃修改頻繁出現，進而導致規劃的總體控制作用無法充分發揮出來。

（二）部分開發區過度追求速度

部分開發區在發展過程中過度追求速度，尤其是在開發區早期，由于過于看重項目的投資、稅收等能體現政績的指標，在招商引資過程中對外來項目和企業“饑不擇食”，引進時“隨意”降低用地門檻，在土地供給上未嚴格審核用地目的，直接根據項目申請提供土地，導致很多缺乏實力和效益的項目占用了大量寶貴的土地資源，不僅造成開發區土地資源浪費，而且影響開發區的集約發展。

（三）開發區之間同質化競爭

當前，大部分開發區的企業集聚是通過政府的優惠政策招商引資而形成的，而此前很多政府在招商引資過程中沒有依據自身的優勢進行發力，不注重落地企業之間的產業互補性和協同性，沒有考慮所在區域的產業聯動發展。這就導致很多開發區在招商引資過程中就開始進行惡性競爭，最終造成區域內開發區之間的重復建設和產業結構同質化，進而加劇開發區之間的產業競爭，收益率下降。

（四）開發區土地盤活利用機制缺失

開發區的土地資源是產業發展的載體，但是當前我國開發區還沒有形成一套行之有效的對土地資源集約利用、低效利用的考核認定標準，也缺乏低效和閑置用地的回收、轉讓、再開發等常態化機制。由此導致開發區為了吸引和加快項目落地，在土地出讓年限、土地出讓價格等方面均給予優惠政策，但是一旦項目落地之后，如果出現項目缺乏市場導致土地的投入產出效益不高，落地項目也無法在短時間內退出。更嚴重的是，由于缺乏行之有效的低效用地盤活利用機制，很多僵尸企業仍然長期圈占著大量土地資源。

三、以問題為導向多措并舉促進開發區土地集約利用

要促進開發區土地集約利用，需要加快完善開發區土地利用規劃、完善對開發區土地利用的管理、完善開發區土地利用評價制度、完善開發區低效利用土地的回收盤活利用機制。

（一）完善開發區土地利用規劃

開發區土地利用規劃要與開發區產業發展目標匹配。以有利于開發區產業聚集和產業鏈強鏈補鏈延鏈為目標編制土地利用總體規劃。開發區產業要與母城產業和周邊區域的開發區形成互補和協調聯動。提升開發區土地利用規劃編制的彈性，為產業轉型升級在土地利用空間上進行留白。根據開發區產城融合發展的趨勢，在開發區產業發展空間之外適當預留生活、生態等空間。

（二）完善對開發區土地利用的管理

在開發區用地管理過程中，嚴格按照相關土地利用規劃開展工作。對用地指標進行合理分配，從而實現土地合理配置，產業結構優化調整。減小批而未供、供而未用的土地。將用地指標與產出效益關聯起來，實現集中集約用地。對重點項目、民生項目及基礎建設項目等應該給予適當土地指標傾斜。加強土地利用動態監管，對于非法占用土地、違背土地利用規劃的情況，土地管理等相關部門要及時責令其按期限要求拆除違法占地建筑。

（三）完善開發區土地利用評價制度

制定開發區工業用地低效利用認定標準。結合各類工業企業投資、建設、產出、納稅等因素制定低效利用工業用地認定的具體標準規范。通過開發區土地集約利用評價，對參評開發區開展深層次比較分析。結合開發區發展建設實際，查找影響開發區土地集約利用的關鍵因素，以問題為導向提出改進措施，提高評價成果的針對性和應用性，切實服務開發區土地利用管理決策。

（四）完善開發區低效利用和閑置土地的盤活利用機制

建立有效的土地閑置處理體系。針對不同的閑置土地，通過改變土地利用方式，及時回收無能力繼續開發的閑置土地。對于部分無法開發的閑置土地，可將其改為臨時綠地。大力推進標準化廠房建設。鼓勵企業通過收購、合并、轉讓、出租等方式提高廠房利用效率。對投資規模不大的一些中小企業，不實行單獨供地，由政府加大投資，興建多層標準化廠房租給其使用，真正將土地集約利用落到實處。

（本文系2022年度國家發展改革委宏觀經濟研究院重點課題“關于深化開發區管理制度改革、促進開發區創新發展若干重大問題研究”成果）

（作者為國家發展改革委體管所區域城鄉室副研究員）