克服三大風(fēng)險(xiǎn)阻礙推動(dòng)鐵路PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展

秦山

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用”，指明了PPP模式未來(lái)發(fā)展和改革的目標(biāo)方向。杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目的成功落地充分發(fā)揮了社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目的帶動(dòng)作用，但一些未能突破的困難障礙使鐵路PPP項(xiàng)目在后期運(yùn)營(yíng)中仍存風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此宜強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，穩(wěn)妥施策，加快推動(dòng)鐵路PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展。

一、投資回報(bào)較差、投資權(quán)益保障不足、監(jiān)管力度不強(qiáng)是社會(huì)資本進(jìn)入鐵路PPP項(xiàng)目的三大制約性因素

一是鐵路PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率普遍較差。鐵路項(xiàng)目投資動(dòng)輒數(shù)十億元，甚至數(shù)百億元、上千億元，項(xiàng)目的回收周期至少為10年，最長(zhǎng)可達(dá)40—50年，總體利潤(rùn)率在5%左右，這與社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本追求短周期內(nèi)較高投資回報(bào)的意愿有較大出入。二是社會(huì)投資人權(quán)益保障不足。由于法人治理結(jié)構(gòu)仍不完善，無(wú)論是社會(huì)資本自主投資建設(shè)，還是與國(guó)鐵合資建設(shè)鐵路，都至少要在接軌準(zhǔn)入、調(diào)度指揮、清算機(jī)制等環(huán)節(jié)受到國(guó)鐵的節(jié)制。而這些環(huán)節(jié)直接影響社會(huì)資本方的投資權(quán)益，如果不能在這些重大環(huán)節(jié)事項(xiàng)上得到產(chǎn)權(quán)保護(hù)，社會(huì)資本投資鐵路的積極性就會(huì)大打折扣。三是政府監(jiān)管力度不強(qiáng)。如國(guó)家鐵路局缺乏相關(guān)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的職能，對(duì)于國(guó)家鐵路集團(tuán)所實(shí)施的一些可能影響社會(huì)資本權(quán)益的做法缺乏監(jiān)督制約；一些政府部門(mén)重視事前監(jiān)管，而忽視事中及事后監(jiān)管，發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任問(wèn)題后，往往缺乏應(yīng)對(duì)舉措。

二、機(jī)制創(chuàng)新與制度突破保障杭紹臺(tái)鐵路PPP項(xiàng)目成功落地，并充分發(fā)揮示范帶動(dòng)作用

（一）建立動(dòng)態(tài)調(diào)整可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制，穩(wěn)定投資者預(yù)期

鐵路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前期客流不足時(shí)社會(huì)資本方一般難以通過(guò)客票或線(xiàn)路使用費(fèi)收入維持可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。如杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目目前日均開(kāi)行24.5對(duì)列車(chē)，線(xiàn)路使用費(fèi)收入尚不足以?xún)斶€銀行貸款利息，未來(lái)仍需6—8年才可實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流平衡。在此情況下項(xiàng)目建立基于動(dòng)態(tài)調(diào)整的“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”機(jī)制提振投資者信心，穩(wěn)定投資預(yù)期。一是可行性缺口補(bǔ)助。即按照合同約定內(nèi)容由各級(jí)政府在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前10年根據(jù)股權(quán)比例承擔(dān)共計(jì)68億元運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的支出責(zé)任；二是列車(chē)開(kāi)行對(duì)數(shù)托底補(bǔ)助。即政府根據(jù)實(shí)際開(kāi)行列車(chē)對(duì)數(shù)和重聯(lián)比例與合同約定的差值對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償；三是其他補(bǔ)償機(jī)制。包括融資利率調(diào)整機(jī)制、通脹調(diào)節(jié)補(bǔ)助、建設(shè)期一般補(bǔ)償、運(yùn)營(yíng)期一般補(bǔ)償?shù)取?/p>

（二）加強(qiáng)政企溝通協(xié)作，保障投資者權(quán)益

一是政府積極介入?yún)f(xié)調(diào)銀團(tuán)融資審批，保障建設(shè)資金加快到位。以往鐵路PPP項(xiàng)目中銀行對(duì)鐵路融資執(zhí)行的“兩個(gè)凡是”政策大大提高了社會(huì)資本在鐵路投融資項(xiàng)目中的融資門(mén)檻。本項(xiàng)目中項(xiàng)目公司通過(guò)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和政府積極介入，為項(xiàng)目融資審批開(kāi)通綠色通道提早完成銀團(tuán)組建工作，給予項(xiàng)目公司短期資金支持，督促追蹤銀團(tuán)融資審批，最終保證項(xiàng)目建設(shè)資金及時(shí)到位。二是協(xié)調(diào)鐵路部門(mén)大力支持，解決項(xiàng)目接軌并線(xiàn)問(wèn)題。本項(xiàng)目與杭甬客專(zhuān)紹興北站實(shí)施接軌直接影響紹興北站旅客接發(fā)能力，且施工需突破現(xiàn)行設(shè)計(jì)規(guī)范。經(jīng)過(guò)投資人多方溝通協(xié)調(diào)，得到國(guó)鐵集團(tuán)和中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)公司的明確支持和配合，對(duì)紹興北站接軌引起的損失進(jìn)行測(cè)算和補(bǔ)償，最終批復(fù)接軌手續(xù)并實(shí)施站改施工。

（三）建設(shè)管理和安全質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，提高投資者回報(bào)

一是“非控股非代建”模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本進(jìn)入鐵路建設(shè)市場(chǎng)的突破。本項(xiàng)目在社會(huì)資本方控股的前提下采用“非控股非代建”模式，突破鐵路部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)建設(shè)管理這一限制，允許社會(huì)資本方旗下的施工單位以聯(lián)合體成員身份進(jìn)入鐵路施工市場(chǎng)，將項(xiàng)目建設(shè)利潤(rùn)合理分配給社會(huì)資本方，充分調(diào)動(dòng)其積極性。二是“雙檢查”機(jī)制的突破確保工程質(zhì)量安全監(jiān)管工作全覆蓋。本項(xiàng)目為了保證建設(shè)質(zhì)量，與中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)達(dá)成合作，將項(xiàng)目納入到上海局內(nèi)部監(jiān)督管理范圍內(nèi)，從而形成了國(guó)家鐵路局上海鐵路監(jiān)督管理局和國(guó)鐵集團(tuán)上海局監(jiān)督站“雙檢查”機(jī)制，確保了監(jiān)督工作全覆蓋。

杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目的成功落地和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)充分發(fā)揮了鐵路PPP示范項(xiàng)目的帶動(dòng)作用，2022年9月廣西首條鐵路PPP項(xiàng)目沙河至鐵山港東岸鐵路支線(xiàn)項(xiàng)目簽約，11月新建寧波至舟山鐵路PPP項(xiàng)目中標(biāo)，以上項(xiàng)目都采用了“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)機(jī)制，政府對(duì)社會(huì)資本年均補(bǔ)貼分別為1.6億元和12億元。

三、鐵路PPP項(xiàng)目仍存三大風(fēng)險(xiǎn)阻礙

（一）集中統(tǒng)一調(diào)度指揮和成本清算機(jī)制透明度不足帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)

一方面，雖然杭紹臺(tái)鐵路實(shí)現(xiàn)了與整體路網(wǎng)的聯(lián)通，但不論是列車(chē)開(kāi)行對(duì)數(shù)的多少，或是否真正發(fā)生其他列車(chē)的過(guò)軌運(yùn)輸，都受制于鐵路部門(mén)的“排圖”和“調(diào)圖”，其經(jīng)營(yíng)效益完全取決于鐵路部門(mén)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，自身沒(méi)有相關(guān)話(huà)語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，只能被動(dòng)接受。另一方面，鐵路傳統(tǒng)收支兩條線(xiàn)的清算體制復(fù)雜而不透明，清算辦法、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)由國(guó)鐵決定，運(yùn)輸收入全部進(jìn)入國(guó)鐵收入結(jié)算中心，中心分賬后再給地方鐵路局和合資公司撥款，各公司再給股東分賬。社會(huì)投資者難以清楚收入成本具體如何發(fā)生，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）運(yùn)價(jià)調(diào)整機(jī)制難以落實(shí)導(dǎo)致項(xiàng)目收益無(wú)法最大化

原則上杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目符合高鐵客運(yùn)票價(jià)調(diào)整這一政策要求，可以對(duì)客運(yùn)票價(jià)進(jìn)行市場(chǎng)動(dòng)態(tài)調(diào)整，相應(yīng)地在與國(guó)鐵協(xié)商基礎(chǔ)上，可以把票價(jià)調(diào)整帶來(lái)的收益?zhèn)鲗?dǎo)到線(xiàn)路使用費(fèi)中，從而提高項(xiàng)目的總體運(yùn)營(yíng)收益。但由于運(yùn)價(jià)調(diào)整機(jī)制尚不明確，實(shí)施起來(lái)還有困難，使得這一傳導(dǎo)機(jī)制難以真正落實(shí)。

（三）土地綜合開(kāi)發(fā)仍面臨諸多困難

鐵路PPP項(xiàng)目在土地綜合開(kāi)發(fā)方面雖有一定政策導(dǎo)向上的支持，杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目早期研究中也論證了土地綜合開(kāi)發(fā)反哺鐵路建設(shè)的可行性并形成了具體方案，但在項(xiàng)目最終簽訂合同時(shí)，項(xiàng)目各主體卻沒(méi)有對(duì)土地綜合開(kāi)發(fā)相關(guān)事宜進(jìn)行約定，導(dǎo)致土地綜合開(kāi)發(fā)在本項(xiàng)目最終難以落實(shí)。總體來(lái)看，過(guò)去鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題和障礙，在本項(xiàng)目中也依然存在，并未取得突破。

四、政策措施建議

（一）加強(qiáng)監(jiān)管職能，提高網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行和清算機(jī)制透明度

建議由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家鐵路局牽頭，國(guó)鐵集團(tuán)等相關(guān)單位參加研究制定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的鐵路運(yùn)力分配、調(diào)度指揮、成本計(jì)算、財(cái)務(wù)清算和運(yùn)輸收入分配的規(guī)則與制度，研究制定合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、切實(shí)保護(hù)社會(huì)資本方利益的操作性方案，由國(guó)家鐵路局依據(jù)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和操作方案實(shí)施監(jiān)管，并探索建立第三方清算平臺(tái)，提高清算的獨(dú)立性，保障收入分配公平合理；由國(guó)家鐵路局和國(guó)鐵集團(tuán)進(jìn)一步明確其他鐵路與國(guó)鐵接軌的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并由國(guó)家鐵路局或成立專(zhuān)家委員會(huì)等第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)接軌產(chǎn)生的問(wèn)題等進(jìn)行仲裁。

（二）堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，不斷完善運(yùn)價(jià)形成機(jī)制

以“準(zhǔn)許成本+合理收益”的定價(jià)制度框架，堅(jiān)持市場(chǎng)為導(dǎo)向和合理確定鐵路運(yùn)輸成本，完善鐵路運(yùn)價(jià)形成機(jī)制。在鐵路PPP項(xiàng)目中，按照市場(chǎng)決定價(jià)格原則，對(duì)社會(huì)資本控股鐵路客運(yùn)票價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，利用價(jià)格杠桿實(shí)現(xiàn)從鐵路客運(yùn)票價(jià)價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整到線(xiàn)路使用費(fèi)調(diào)整的運(yùn)價(jià)調(diào)整傳導(dǎo)機(jī)制閉環(huán)，形成有利于吸引社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的票價(jià)形成機(jī)制。

（三）調(diào)整組織架構(gòu)加強(qiáng)能力建設(shè)，開(kāi)展鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)

對(duì)鐵路系統(tǒng)內(nèi)組建負(fù)責(zé)對(duì)土地進(jìn)行持續(xù)綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的不動(dòng)產(chǎn)公司開(kāi)展研究，在界定該公司與國(guó)鐵集團(tuán)、各鐵路局及其子公司間責(zé)權(quán)利關(guān)系的基礎(chǔ)上，由該公司直接與地方政府的規(guī)劃、國(guó)土管理、財(cái)政稅收、交通管理等多個(gè)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，直接與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商競(jìng)爭(zhēng)及協(xié)商合作方式，與銀行等各類(lèi)企業(yè)開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)。

（作者為國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所助理研究員）