北方農村地區清潔取暖面臨的問題與建議

張薇　公丕芹

一、持續推進北方農村地區清潔取暖具有重大意義

農村地區清潔取暖，一端連接綠色低碳發展和構建人類命運共同體，一端緊系數億農村居民民生福祉。推進北方地區冬季清潔取暖也是落實“四個革命、一個合作”能源安全戰略、打贏藍天保衛戰、實現碳達峰碳中和的重要舉措。

2017年，中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作正式開展。同年，中國共產黨第十九次全國代表大會提出鄉村振興國家戰略總體要求——“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?。生態宜居是鄉村振興戰略的重要要求，是實施鄉村振興戰略的關鍵環節之一，是增進農村居民生態福祉的重要內容。長期以來，農村地區冬季取暖主要依靠散煤、草木等，極易造成季節性安全事故和環境污染等問題。近年來，在農村地區清潔取暖探索中存在農村居民傳統取暖觀念轉變困難、清潔取暖產品供給單一、清潔取暖成本高負擔重、清潔取暖設施“裝而不用”等問題，使農村地區清潔取暖工作推廣舉步維艱，成為制約農村居民打造宜居生活環境和生態環境治理的痛點。因此，深入研究農村地區清潔取暖問題，統籌推進農村地區清潔取暖推廣普及勢在必行。

二、北方農村地區清潔取暖探索進展

（一）頂層設計政策體系不斷完善

中國共產黨第十八次全國代表大會以來，北方農村地區清潔取暖相關政策措施不斷完善。2013年，國務院印發《大氣污染防治行動計劃》首次提出在天然氣、供熱管網不能覆蓋的地區，改用電、新能源或潔凈煤。2017年，國家發展改革委等十部委聯合發布《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017—2021年）》對清潔取暖內涵進行明確界定，提出建立農村取暖管理機制、選擇適宜推進策略、保障重點地區農村清潔取暖補貼資金、發展可再生能源、光伏建筑一體化開發等措施，加大農村清潔取暖力度，并對2021年京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”個重點城市（含雄安新區）以及其他農村地區清潔取暖率分別設定了60%與40%的目標。2018年，國務院發布《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》重點強調了農村地區清潔取暖工作要突出“從實際出發”和“有效性”，并將煤炭清潔利用從五年規劃中的“潔凈型煤”變成“潔凈煤”。2019年，國家能源局下發征求《關于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔取暖推進過程中有關問題的通知》意見的函，對協調議事機制、“煤改氣”推進方法、清潔取暖持續性、燃氣壁掛爐、電暖器等產品質量、安全、渠道拓寬、保障措施等進行安排部署。2021年，國家能源局發布《關于因地制宜做好可再生能源供暖相關工作的通知》，要求因地制宜推廣各類可再生能源供暖技術，推動試點示范工作和重大項目建設。2022年，中國構建了碳達峰碳中和“1+N”政策體系，進一步促進農村地區供暖從傳統燃煤供熱方式向清潔能源供熱方式轉變。

（二）清潔取暖試點示范效應顯現

清潔取暖試點取得積極進展，示范效應逐步顯現。北方地區農村供熱面積約為總供熱面積的32%。2017年以來，全國共有五批88個城市入選中央財政支持北方冬季清潔取暖試點城市，范圍從“2+26”城市逐步擴展到汾渭平原、西北和東北非重點地區城市。2017—2021年，中央財政向五批清潔取暖試點城市累計安排資金676億元，年均增長28%，支持北方地區散煤治理和清潔能源替代項目；累計安排工作獎補資金1083億元，支持北方地區城市和農村清潔取暖試點示范建設，引導帶動地方財政、社會資本投資超過3000億元。截至2021年底，北方地區清潔取暖面積約156億平方米，較2016年增長86億平方米，實現了《規劃》提出的清潔取暖率達到70%的目標。清潔取暖率達到73.6%，較2016年提高近40個百分點，其中重點地區的農村清潔取暖率已超過70%。

（三）清潔取暖探索產生溢出效應

清潔取暖政策和試點推進，有力地帶動了清潔取暖相關產業和市場的發展壯大，空氣源熱泵、燃氣壁掛爐、直/蓄熱式電暖器、電鍋爐等一些新興取暖設備正逐步被研發推廣投入使用。農村地區清潔取暖工作的開展在各個地方得到高度重視，節能減污降碳效果顯著。2020年，山東省提出推進農村清潔取暖，加大生態保護力度，加快城鄉融合發展，推進鄉村生態振興。隨著清潔取暖相關政策措施不斷完善，農村清潔取暖試點示范取得積極進展。以京津冀及周邊地區、汾渭平原推進清潔取暖溢出效應為例。據初步統計，自清潔供暖實施以來，京津冀及周邊地區、汾渭平原完成農村散煤治理2700萬戶以上，農村地區散煤使用量已累計減少了3000多萬噸，相當于減排6750萬噸二氧化碳。京津冀及周邊地區、汾渭平原PM2.5平均濃度較2017年分別下降了34.8%、32.3%，清潔取暖對PM2.5平均濃度改善貢獻率超過三分之一。

三、北方農村地區清潔取暖存在的問題

（一）清潔取暖產品供應機制不完善

清潔取暖市場發育不充分，缺乏必要的產品技術質量標準，清潔取暖產品供給單一，無法滿足因地制宜推廣清潔取暖的現實需求。同時，清潔取暖項目招投標體制機制建設不完善，招標采購采用“低價中標”法，造成“罔顧質量比價格”，使企業陷入“中標難、中了標更難”的窘境。招標采購之“難”導致企業出現兩種路徑走向：一是積極性不足，參與度低。低價中標導致企業利潤率很低。一定程度上，企業技術產品成本是確定的，為了中標拉低報價進一步攤薄企業利潤，甚至在“賠本賺吆喝”，不利于吸引優質有實力的企業參與清潔取暖項目。二是壓縮生產成本，質量差。最終都導致清潔取暖難以為繼，持續性差。調研發現，低價中標導致部分企業生產產品時，存在偷工減料、以次充好等問題，造成質量瑕疵甚至安全隱患。比如，有的鍋爐企業為節約成本，用塑料替代金屬，用鋁合金替代銅管，使產品使用壽命縮短一半。

（二）高價格敏感和低售后體驗抑制消費

第一，成本高負擔重導致清潔取暖設施“裝而不用”。從試點推廣經驗看，農村清潔取暖單純依靠政府補貼的模式難以為繼，農村清潔取暖問題歸根結底是經濟問題。然而，受農村居民收入水平和消費觀念因素影響，農村清潔取暖與城市清潔取暖相比具有更高的價格敏感度。清潔取暖用電、用氣價格貴，清潔取暖運行成本高，農村居民取暖負擔重等現象較為突出，導致清潔取暖設施“改而不用”“裝而不用”等問題，政府補貼安裝的設備成“擺設”。調研發現，一般農村家庭可承受的采暖成本為每個采暖季不超過1200元。與散煤相比，空氣源熱泵運行成本是散煤的1—2倍，燃氣壁掛爐是散煤的2—3倍，直/蓄熱式電暖器是散煤的3—4倍。由于使用費用較高，在經濟基礎薄弱的農村很難真正做到物盡其用。在清潔取暖運行補貼發放的情況下，一些地區已經出現了“返煤”或者群眾挨冷受凍現象。本質上，未能切實改進農村地區取暖方式，增進農村居民的民生福祉。

第二，清潔取暖設備安裝及運行售后機制不健全，消費保障不足。由于經費、協調等因素影響，推行清潔取暖的鎮村組織、企業單位、農村居民之間沒有建立起有效的“購買—更換—維修”機制。特別是由于招投標體制機制不健全導致中標企業利潤稀薄，積極性差，售后服務更加難以保證。最終導致清潔取暖推進市場反響差，持續性不足，對農村清潔取暖的可持續性造成現實障礙，不利于清潔取暖的進一步拓展和深化。

第三，關注度過分偏重于能源端，忽視用戶端取暖設施配套建設和改造，導致清潔取暖設備熱負荷大大增加，清潔取暖效率受限。一項針對北京、天津、河北、山東和河南５個省市的農村地區清潔取暖對農村住宅領域碳排放影響的研究顯示，2017—2018年度農村住宅節能改造規模不及清潔取暖改造規模的1.8%。在這5個省市中，僅北京市農村住宅保溫性能較好，其他4省市農村住宅熱負荷均處于高位運行。

（三）市場模式與能源保障面臨適配難題

第一，清潔取暖創新滯后，產品單一，能源保障前瞻性不足。整體看，中國天然氣對外依存度不斷提升，2021年已達到45%，存在供需不平衡現象。具體到農村清潔取暖，一些地區對取暖模式轉變造成的相關能源需求缺乏必要的預判和充分的論證，導致“煤改氣”“煤改電”受到“氣荒”“電荒”的制約。多地面臨用電、用氣高峰期能源供應不足問題。

第二，清潔取暖過度依賴政府財政補貼，持續推進后勁不足。為推進清潔取暖工作，中央和地方政府出臺了天然氣管網建設、電力基礎設施建設、減免初裝費、用氣用電價格補貼等補貼政策，中央財政和地方財政已經安排近4000億元獎補資金。但從政策實施現狀看，清潔取暖較大程度上依賴政府補貼，但補貼依賴造成了中央和地方財政的巨大壓力，使政府“不堪重負”。未來，清潔取暖過度依賴財政補貼的模式將難以為繼。

四、北方農村地區清潔取暖系統化運行框架

一項針對河北省東光縣的調查研究顯示市場前景、國家政策以及增供電量是在農村地區推行清潔取暖首當其沖的影響因素。政府補貼被視為一項激勵機制，有力地強化了農村居民的清潔取暖利益感知，緩解了農村居民的清潔取暖成本與風險壓力感知。

實際上，推進農村地區清潔取暖，不僅受到國家政策、市場發展、能源保障等方面的影響，還受到傳統觀念轉變、消費模式創新、配套基礎設施建設等一系列因素的影響。具體可以歸結為觀念端、消費端、生產端和支撐端四個方面的系統化運行結果。

第一，觀念端是要解決“知道、接受、愿意”的問題。觀念端主要針對各級政府組織、企業單位、農村居民對傳統取暖方式的路徑依賴，對采用清潔取暖方式的遲疑等，通過通俗易懂的宣傳教育、針對性的獎補激勵、參與動員平臺建設等實現清潔取暖在觀念上的破冰和接納。觀念端本質上是要實現相關主體從“知道”清潔取暖、到“接受”清潔取暖，再到主動“支持”清潔取暖的觀念轉變。

第二，生產端是要解決“能用、適用、好用”的問題。生產端主要針對清潔取暖產品供應單一、運行成本高昂、質量安全及售后服務不到位等問題，建立健全產品技術質量標準體系，改進清潔取暖項目招投標體制機制，吸引更多優質企業參與清潔取暖事業，創建公正寬松、鼓勵創新的市場環境，為因地制宜推進農村地區清潔取暖提供產品數量和質量保障，以穩定可靠的售后運營支持免除消費端的后顧之憂，增強清潔取暖消費端信心，推動清潔取暖持續深入發展。生產端本質上就是要讓農村居民不僅“裝上設備”而且“持續運行”，實現清潔取暖設施從“能用”到“適用”再到“好用”的進階。

第三，消費端是要解決“消費、反饋、互動”的問題。消費端主要針對當前清潔取暖過度依賴補貼機制、市場模式滯后等問題，強調消費端對清潔取暖的主動參與和積極互動，以實現清潔取暖產品研發、市場發展與實際取暖需求之間的充分良性互動。這就需要清潔取暖消費端要實現從清潔取暖產品的消費者，到清潔取暖市場的反饋者，再到清潔取暖事業的主動互動者、參與者的轉變。消費端通過愿意選購設備安裝使用，發展為積極反饋推進技術提升、更深層次地互動參與推動農村地區清潔取暖不斷完善等轉變，使消費端成為推動清潔取暖的原動力，更快、更優地實現研發成果轉化。

第四，支撐端是要解決“接納、安裝、運行”的問題。支撐端主要針對當前存在的清潔取暖設備“改而不用”“裝而不用”等情況，通過清潔取暖運行激勵機制、清潔取暖能源前瞻配置、清潔取暖運行監管保障等配套政策體系建設和基礎設施建設，使農村居民接納使用清潔取暖之后，獲得政策支持、獎補激勵、運行能源保障等，確保清潔取暖愿意用、用得起、用得久。支撐端本質上是實現農村居民從“接納”清潔取暖新方式，到接受“安裝”清潔取暖設備，再到持續“運行”的不斷深入的過程。

五、推進北方農村地區清潔取暖的建議

（一）推進農村清潔取暖觀念轉型

梳理總結各地區實施清潔取暖改造先進經驗和典型案例。系統總結農村清潔取暖試點任務完成情況，綜合考慮財政投入、改造成本、取暖效果、售后服務等，形成可復制可推廣的經驗和模式。加大宣傳力度，廣泛采取圖片展示、視頻播放等方式生動展示清潔取暖典型案例情況，輔以實物展示方式增強農村居民對清潔取暖的直觀認識，并詳細講解相關補貼和支持政策，增加對清潔取暖的全面認識，引導農村居民積極配合和主動參與清潔取暖建設工作。在落實清潔取暖相關補貼政策基礎上，對主動配合和參與清潔取暖建設的農村居民給予一定的精神獎勵，增加其獲得感、榮譽感，調動廣大農村居民支持清潔取暖建設工作的積極性。

（二）加大技術研發和市場化轉化

大力推廣清潔取暖市場化、規?；?，探索研發低成本、高效率的清潔取暖設施和產品，有效減輕農村地區清潔取暖的政府財政壓力和農戶經濟負擔，保障農村清潔取暖設備真正用得上、用得起。要健全政府引導服務、企業自主投資、農民參與分配的可再生能源取暖機制。以縣為基本政策支持單元，進行全縣可再生能源資源調查和規劃；推動村集體積極以荒山、水面、屋頂、地熱等資源作價，以出資入股或者效益分享合同等模式參與可再生能源開發項目，降費增收；對于企業自主投資開發可再生能源和建設配套的微電網和儲能設施，政府給予支持保障政策。在此基礎上，鼓勵農村取暖由散煤、天然氣向電力取暖轉變。政府協調金融機構提供取暖費清結算服務，使可再生能源資源費用可以直接用于抵扣取暖費用。建立招標專家組評價指標體系，從產品的質量、價格以及售后服務等方面開展綜合評價，避免低價惡性競爭。

（三）健全補貼機制改革消費模式

制定多能互補的清潔取暖模式選擇和推廣方案，因地制宜推廣秸稈打捆直燃供暖、生物質成型燃料、沼氣供氣供熱、光伏發電、風電等技術。在有條件的北方農村實施“一縣一策”“一鎮一策”，對臨近城區、經濟條件較好且居住集中的村莊，可以考慮延伸市政供暖管網或采取局部集中式供暖。加大低能耗、輕簡化、系列化清潔供暖成套裝備研發力度，探索適宜偏遠地區村、居住分散村的清潔供暖技術模式。對地熱、太陽能、生物質等資源豐富地區，可采用熱泵、太陽能熱水和成型燃料等供暖技術，構建多元化供暖體系，打造一批多能互補的農村清潔取暖試點示范。加強對用戶住宅配套基礎設施建設和改造提升的補貼激勵力度，要求農村地區增量住宅采用75%節能標準設計建造，存量住宅進行因地制宜、因房制宜的改造提升，對主動采用的實行“早用早補、多用多補”的政策。

（四）完善清潔取暖支撐體系建設

進一步貫徹落實《鄉村建設行動實施方案》有關要求，制定農村地區清潔取暖專項規劃，堅持先立后破、因地制宜、清潔便利，突出“宜柴則柴”，將“生物質成型燃料”“潔凈煤”與節能環保爐具納入清潔取暖支持范圍，形成明確、穩定、連續的政策導向，減少“兜底性”“過渡性”界定給市場帶來的不安全感。抓好鼓勵農村地區可再生能源發展相關制度政策的落實工作，實施農村電網鞏固提升工程，大力推進分布式風電、屋頂光伏、分布式光伏復合項目建設。完善清潔取暖配套基礎設施建設，做好電、氣等清潔能源冬季取暖用電資源需求預判和能源供應保障。統籌解決好土地利用、開發模式、電網改造和審批程序等方面問題，為北方農村地區清潔取暖模式創新創造良好政策環境。科學推進清潔取暖領域相關工作，實施清潔取暖目標任務達成、產品質量安全、取暖運行保障和用戶滿意度等方面的考核評價。

（張薇，中國社會科學院大學政府管理學院。公丕芹，國家節能中心）