廢棄物相關概念辨析及對下一步工作的建議

謝海燕　聶正標

黨的二十大報告提出，“實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用，加快構建廢棄物循環利用體系”。構建廢棄物循環利用體系，對于提高資源利用水平、提升資源安全保障能力、保護生態環境、助力實現碳達峰碳中和具有重要意義。我國與廢棄物相關的概念眾多，厘清廢棄物的基本內涵及分類是構建廢棄物循環利用體系的基礎與前提條件。

一、廢棄物及相關概念的區別與聯系

（一）廢棄物的基本內涵

廢棄物是指在生產、流通、消費過程中產生的喪失原使用價值的各種物品、物質及能量，以及雖未喪失使用價值，但被其所有者、管理者棄置的各種物品或物質的總稱。

（二）與廢棄物相關的若干概念

一是廢棄物與廢物。“廢物”一詞與廢棄物最相似、最容易混淆。根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》），固體廢物是指在生產、生活和其他活動中產生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態、半固態和置于容器中的氣態的物品、物質以及法律、行政法規規定納入固體廢物管理的物品、物質。從定義上看，廢物似乎與廢棄物并無區別。但從價值取向和工作實踐來看，“廢物”一詞更強調污染物屬性，《固廢法》幾乎將固體廢物等同于固態污染物；而“廢棄物”一詞除了說明其具有污染物屬性以外，更加強調其資源屬性。可以將廢棄物簡單分為廢物和棄物，廢棄物的邊界要大于廢物。

二是廢棄物與垃圾。垃圾是廢棄物的一種，常見的包括生活垃圾和建筑垃圾。其中，生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢棄物。建筑垃圾，是指建設單位、施工單位新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構筑物、管網等，以及居民裝飾裝修房屋過程中產生的棄土、棄料和其他固體廢棄物。有時候“垃圾”與“廢棄物”兩個詞也混用，如建筑垃圾又稱為建筑廢棄物。

三是廢舊物資與再生資源。廢舊物資，是指生產性、非生產性廢舊金屬、紙品、塑料、玻璃和其他可回收再利用的廢舊物品。再生資源，是指在社會生產和生活消費過程中產生的，已經失去原有全部或部分使用價值，經過回收、加工處理，能夠使其重新獲得使用價值的各種廢棄物，包括廢舊金屬、報廢電子產品、報廢機電設備及其零部件、廢造紙原料、廢輕化工原料、廢玻璃等。可見，廢舊物資與再生資源的內涵基本相同。從字面上看，廢舊物資更多強調其廢舊屬性，再生資源更多強調其可用性，但要注意避免將再生資源與從廢棄物中提取出來的可用的“再生原料”混淆。為了避免引起誤解，建議更多使用“廢舊物資”一詞。

綜上所述，廢棄物的內涵最為全面和豐富，包括現行法規政策和實踐中出現的廢物、垃圾、廢舊物資、再生資源等概念。

（三）廢棄物的屬性

廢棄物兼具資源和環境雙重屬性。一方面廢棄物具有資源屬性，可以直接作為原料生產產品，如利用廢棄物生產建材；或者從中提取有用的物質，變成再生原料，如從廢棄電器電子產品中提取稀貴金屬；或者將廢棄物的部分或全部進行再利用，如報廢汽車零部件經再制造后再次投入使用及二手商品交易等。另一方面，廢棄物還具有環境污染屬性，如固體廢棄物未經處置或者處置不當，將占用大量土地，造成水體、空氣和土壤污染，破壞自然景觀。

二、關于廢棄物的分類

（一）按物質形態，可分為廢水（液）、廢氣和固廢

廢水（液）包括工業廢液、工業污水、生活污水。廢氣主要包括化工廠、鋼鐵廠、制藥廠、煉焦廠、煉油廠等生產過程中排出的氣體，二氧化碳就是其中的一種。固廢即固體廢棄物，種類很多，具體種類見下文。

（二）按產生來源，可分為工業源、農業源、城鎮源、生活源廢棄物

工業源廢棄物既包括生產過程產生的礦山廢棄物、工業固廢、工業廢氣、工業廢水、余熱余壓等，還包括退役工業裝備、動力電池、光伏組件、風電機組葉片以及廢鋼、廢銅、廢鋁等廢舊物資。農業源廢棄物主要包括秸稈、畜禽糞污、林業廢棄物及廢舊農用物資。城鎮源廢棄物主要包括建筑垃圾、餐廚垃圾、園林垃圾、污泥等。生活源廢棄物來自居民生活，主要包括城市廢舊物資、二手商品、生活垃圾、生活污水等。

（三）按品種，可分為產業廢棄物、廢舊物資、二手商品、污水垃圾等

產業廢棄物包括工業廢棄物、農業廢棄物、建筑垃圾、交通運輸業廢棄物等。廢舊物資既包括生產源廢舊物資，也包括生活源廢舊物資（如廢紙、廢塑料、廢玻璃、廢舊電器電子產品等）。二手商品主要包括二手的車輛、家電、手機、家具、服裝等。污水垃圾即生活污水（含污泥）和生活垃圾。

（四）按價值，可分為高值廢棄物和低值廢棄物

高值廢棄物價值較高，通過市場機制即可實現回收利用，如廢鋼、廢銅、廢鋁、二手商品等。低值廢棄物價值較低或者在市場中沒有價值，如餐廚垃圾、園林垃圾、糞便、污水、污泥、廢棄包裝物等。低值廢棄物循環利用需要國家更多政策支持。

（五）按危害性，可分為一般廢物和危險廢物

其中，危險廢物，是指列入國家危險廢物名錄或者根據國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物。我國對危險廢物實行特殊管理，其循環利用受到較多限制。

（六）按產生規模，可分為大宗固體廢棄物和其他廢棄物

為解決突出問題，國家發展改革委等部門多年來一直持續推動大宗固體廢棄物（簡稱“大宗固廢”）綜合利用，即單一種類年產生量超過1億噸的固體廢棄物，主要包括尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶金渣、工業副產石膏、建筑垃圾和農作物秸稈等。

三、對循環利用的認識

除“循環利用”以外，“回收利用”“綜合利用”“再利用”“資源化”等名詞也經常出現，本節論述其區別與聯系。

（一）循環利用可分為再利用與資源化

廢棄物循環利用的“循環”二字是相對于經濟系統而言。自然資源開采后進入經濟系統，經加工利用變成產品，同時伴隨著廢棄物產生，產品消費后也會成為廢棄物。這些廢棄物如果直接進入自然環境系統，成為破壞和污染環境的污染物；推動廢棄物循環利用，則意味著廢棄物再次返回經濟系統，變成有用的“再生原料”（或叫“二次資源”）。也就是說，廢棄物再次進入經濟系統，則實現了“循環”；廢棄物直接進入自然環境系統，則未實現經濟活動的“循環”。

循環利用可分為再利用和資源化。再利用，是指將廢物直接作為產品或者經修復、翻新、再制造后繼續作為產品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產品的部件予以使用；資源化，是指將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用。

（二）循環利用與回收利用、綜合利用的關系

回收利用與綜合利用也是兩個常見的詞匯，均是循環利用的表現形式。其中，回收利用更加強調廢棄物的“回收”，表明“回收”這個環節對于實現這類廢棄物的循環利用非常關鍵，如廢舊物資回收、生活垃圾分類回收、秸稈回收等。

資源綜合利用是一個較早的概念，《關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》（國發〔1996〕36號）對資源綜合利用的定義為：在礦產資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發與合理利用，對生產過程中產生的廢渣、廢水（液）、廢氣、余熱、余壓等進行回收和合理利用，以及對社會生產和消費過程中產生的各種廢舊物資進行回收和再生利用。可見，資源綜合利用與廢棄物循環利用的內涵較為接近，略有區別。一是資源綜合利用包含共伴生礦綜合開發與利用，共伴生礦不屬于廢棄物的范疇；二是習慣上，更多將產業廢棄物循環利用稱為“綜合利用”，如工業固廢綜合利用、建筑垃圾綜合利用，但較少使用“廢舊物資綜合利用”這種提法，一般稱為“廢舊物資回收利用”；三是生活垃圾分類回收不屬于資源綜合利用范疇；四是資源綜合利用不能涵蓋二手商品交易、再制造等新的廢棄物循環利用形式。

（三）循環利用與減量化、無害化處置的關系

循環經濟的減量化，是指在生產、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢棄物產生。減量化是廢棄物循環利用的前提，推動廢棄物循環利用必須堅持減量化優先原則。無害化處置是指廢棄物無法循環利用或者僅能部分循環利用后的剩余物，將采取固廢填埋、廢氣凈化處置、污水處理等無害化措施，確保廢棄物達標排放或者安全處置。此外，廢棄物循環利用過程本身也要求安全環保，避免二次污染。

四、對“體系”的認識

加快構建廢棄物循環利用體系，其中一個關鍵詞是“體系”。體系，是指若干有關事物或思想意識互相聯系而構成的一個整體。廢棄物循環利用體系應具有系統性、完整性和科學性。

（一）具有系統性

廢棄物循環利用涉及生產生活的方方面面，必須以系統觀念為指引來構建廢棄物循環利用體系，用發展的而不是靜止的、全面的而不是片面的、系統的而不是零散的、普遍聯系的而不是單一孤立的思維視角來觀察組成廢棄物循環利用體系的諸多因素。

（二）具有完整性

“體系”由若干有關事物構成，相互關聯，是一個有機整體。構建廢棄物循環利用體系要考慮廢棄物產生的不同來源和品種，如工業源、農業源、社會生活源廢棄物，還要兼顧廢棄物產生、回收、利用和最終處置的各個環節，覆蓋廢棄物循環利用的全方位、全環節、全領域。此外，還應包括支撐廢棄物循環利用的技術體系、法律體系、政策體系、人才體系、統計體系、標準體系等。

（三）具有科學性

廢棄物循環利用體系必須具有開放性，不能封閉孤立運行。在經濟社會體系這個大系統中，“廢棄物循環利用體系”只是一個局部，要統籌考慮廢棄物循環利用與空間規劃、經濟建設、生態環境等諸多因素的關系。“構建廢棄物循環利用體系”不能脫離我國基本國情，不能脫離原有工作基礎和實踐進展，要加強與相關政策的銜接，提出的政策舉措應符合實際、具有可操作性。

五、對構建廢棄物循環利用體系的啟示與建議

（一）構建廢棄物循環利用體系既要兼顧“體系”的完整性，也要突出重點

一方面，著眼于長遠，明確發展目標，突出“體系”的完整性，覆蓋廢棄物循環利用的全方位、全環節、全領域，避免遺漏重要環節、重要品種。另一方面，著眼于現實，突出重點，不用面面俱到，兼顧廢棄物的每一個種類、每一個細節。要從問題導向、目標導向出發，研究提出切實可行的政策措施，便于綜合部門統籌協調和相關部門落實有關舉措。

（二）構建廢棄物循環利用體系既要瞄準戰略性礦產資源的安全保障問題，也要關注廢棄物帶來的環境問題

要從保障國家資源安全的戰略高度來看待廢棄物循環利用問題，更加重視戰略性礦產資源的回收利用。除了進一步提高廢鋼、廢鋁、廢銅等再生資源替代原生資源的比重，還應注重從廢棄物中回收鈷、鎳、鋰等稀有金屬，保障新能源汽車等產業可持續發展。同時，要推動廢棄物循環利用擴量提質增效，大幅減少廢棄物末端處置量，減輕環境壓力。

（三）構建廢棄物循環利用體系的前提是減量化，底線是安全環保

廢棄物循環利用不能為了“循環”而“循環”。一是要堅持減量化優先，加強前端和過程管理，減少廢棄物產生量。二是要堅守安全環保底線，廢棄物循環利用必須符合相關標準，不能造成二次污染，不能循環利用的廢棄物要進行無害化處置。三是開展廢棄物循環利用，必須經濟合理、技術可行，實現經濟效益、環境效益、社會效益的最佳平衡。

（四）新時期構建廢棄物循環利用體系要加強統籌整合，提高利用水平，邁上新臺階

新時期廢棄物產生量更大、種類更復雜，利用難度大，堆存量不斷增加，不少地方已面臨或即將面臨廢棄物無地可安全填埋的局面。加快構建廢棄物循環利用體系，一是要加強統籌整合，建立協調機制，改變政出多門、政策不一致、多頭管理的局面；二是要兼顧擴大利用量與提高利用水平，推動廢棄物循環利用邁上新臺階。

〔謝海燕，國家發展改革委體管所副研究員。聶正標，國家發展改革委培訓中心（宣傳中心）高級經濟師〕