構建高質量廢舊物資循環利用體系的對策研究

翟大偉　黃進

廢舊物資循環利用體系建設是城市生活垃圾處理體系建設的重要組成部分，是實現垃圾減量化、資源化的重要手段，對促進綠色低碳發展、助力實現“雙碳”目標具有重要意義。隨著再生資源回收量大幅上升，行業發展備受關注。近年來，黨中央、國務院及有關部門陸續出臺一系列政策措施，推動廢舊物資循環利用體系建設并取得積極成效。然而，行業目前依然呈現“小、散、弱”狀態，存在行業屬性和定位不明確、各環節發展不平衡、生產發展水平低及配套政策不完善等問題，不利于綠色低碳發展和“雙碳”目標的實現，亟待完善有關體制機制，構建高質量廢舊物資循環利用體系。

一、行業發展現狀及業務流程

（一）再生資源回收量和回收價值逐年攀升，價格持續上漲

近年來，全國主要再生資源（廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢紙、廢輪胎、廢棄電器電子產品、報廢機動車、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池等十個品種）的回收量、回收價值都在逐年攀升。根據中國物資再生協會報告顯示，截至2021年底，我國十個品種再生資源回收總量約為3.81億噸，同比增長2.4%；回收總額約為1.37萬億元，同比大幅增長35.1%，可見再生資源回收價格顯著上漲。根據中國再生資源回收利用協會不完全統計和預測，2022年上半年再生資源十個主要品種國內回收量約為15200萬噸，受新冠疫情影響，再生資源回收總量比2021年同期下降了15%。但是，受地緣沖突、國內外產業鏈供應鏈不穩定等因素影響，廢鋼、廢銅、廢鋁、廢紙等再生資源的均價普遍上漲了10%左右。

（二）頂層設計政策陸續出臺，助推行業快速發展

在綠色發展理念引領下，再生資源、循環經濟逐步受到重視。2021年，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》，明確將“循環經濟助力降碳行動”作為十大行動之一；國家發展改革委發布《“十四五”循環經濟發展規劃》，提出到2025年，中國將基本建立資源循環型產業體系，資源循環利用產業產值將達5萬億元人民幣。2022年，國家發展改革委發布《關于加快廢舊物資循環利用體系建設的指導意見》，提出要加快完善廢舊物資回收網絡，提升再生資源分揀加工利用水平。

（三）廢舊物資回收業務流程仍以傳統型生產方式為主

根據調研了解，目前廢舊物資回收業務流程可分為前端和后端，均以傳統型生產方式為主。

前端是指將廢舊物資從用戶端運送到分揀中心的環節，分為傳統型和“互聯網+”兩種模式。傳統型可分為流動式和固定式。流動式是指單人單車走街串巷式回收廢舊物資，以三四線城市為主，從業人員相對較少，部分社區或者偏僻地區居民產生的廢舊物資無法及時有效回收和精細化分揀；固定式是指個體承包社區以廂式貨車為載體回收廢舊物資，以一二線城市為主，是大中型社區的主流方式，可實現對廢舊物資的初步分揀，但是一般具有壟斷性和排他性?！盎ヂ摼W+”模式是利用互聯網技術搭建廢舊物資網絡回收平臺，運用手機APP、微信小程序等移動互聯網媒介，實現網上預約、上門回收。但是由于上門回收成本較高，企業僅靠前端業務很難保持健康持久運行。

后端是指分揀中心處理環節，對廢舊物資進行分選、拆解、粉碎、壓縮、打包操作。目前主要以小微企業臨時租賃閑置庫房廠房、村鎮集體土地等作為運營場地，一般租賃期為5—10年。大多數分揀中心操作流程仍以人力分揀為主，機械化、智能化和信息化的分揀中心相對較少。

二、行業發展面臨的主要問題

（一）廢舊物資回收的行業屬性和功能定位不明確

一方面對廢舊物資回收的行業屬性認識不清。廢舊物資回收行業具備較強的正外部性，其社會效益大于經濟效益。目前各方面對行業屬性的認識更注重經濟效益，主要依賴市場機制運行，但由于市場主體的逐利性，難以建立高效有序的廢舊物資循環體系。另一方面對廢舊物資回收行業的功能定位重視不足，將廢舊物資僅作為資源要素的補充備選項。由于行業發展相對粗放、從業人員整體素質不高、經營場地簡陋等原因，廢舊物資回收行業往往受到歧視，沒有認識到該行業在綠色發展和循環經濟中的重要性。

（二）廢舊物資回收各環節發展不平衡，存在缺環、斷環等問題

主要受行業各環節成本效益不同影響，企業對各環節的重視程度不同。一是大多數企業主要發展后端分揀環節，前端環節受盈利性不高等因素影響，企業技術研發和資金投入較少，數字化信息化建設滯后。二是受回收、加工和運費等成本因素影響，廢玻璃、廢塑料等部分低值廢舊物資回收體系難以依賴市場化機制建立。三是市場上的投資者和經營者都以壟斷回收物資為重點，不注重維持廢舊物資回收環節上下游關系，阻礙其良性發展。

（三）行業生產發展水平低，呈現“小、散、弱”狀態

我國廢舊物資回收行業進入門檻較低，企業規模以中小型企業為主，采取勞動密集型生產方式，對技術研發投入有限，生產工藝技術落后、生產設備簡陋、環保設施投入不足，甚至存在大量采取人工拆解方法的作坊式企業，具有較強市場競爭力的龍頭企業數量較少，行業整體技術水平偏低。而且，廢舊物資回收拆解附加值較低，易造成資源浪費，也存在不規范經營等行為，擾亂市場秩序。此外，在加工、拆解過程中可能產生大量廢液、廢渣等，對環境造成二次污染。

（四）配套政策及部署落實亟待加強

目前我國已出臺國家層面的廢舊物資回收利用體系頂層規劃設計，有關配套政策和具體措施亟待完善。比如，中轉站及中大型分揀中心相關建設用地選址困難、租賃困難；經營或備案手續涉及城管委、公安、消防、土地、市場監管、稅務、環保、鄉鎮政府和村委會等多個部門，審批流程繁瑣；廢舊物資回收車輛在進城通行區域、上路時段等方面還缺乏針對性管理措施，制約廢舊物資回收利用體系運轉；大中型現代化分揀中心資金投入大，運行周期受政策、土地、手續等不確定因素影響，社會資本投資存在風險較大問題，有待給予資金等政策支持。

三、構建高質量廢舊物資循環利用體系的幾點建議

（一）更好發揮政府的引導作用，增加廢舊物資回收行業中基礎設施建設等方面的投入

一方面應進一步明確各方面對廢舊物資具備公共服務品屬性、資源屬性的認識，突出強調行業在城市生活垃圾處置、資源化利用、保護生態環境和增進民生福祉等方面承擔的重要作用，避免各地將廢舊物資回收行業作為限制發展對象，甚至“一刀切”關停。另一方面應堅持有效市場和有為政府更好結合，進一步增加政府在重點環節的財政投入，保障基本公共服務供給，并引導社會資本投資，通過市場化機制進一步優化資源配置。

（二）不斷強化各環節高效銜接和聯動，實現回收利用良性循環

一是著力降低前端回收和低值品種回收等環節的運營成本，進一步提高行業的整體盈利空間。二是推動下游市場對可再生產品的需求，拉動各方對廢舊物資回收的積極性。三是合理安排廢舊物資回收利用產業空間布局，強化對回收站點的規范化管理。四是打破資源壟斷，加快建立公平、公開的再生資源的交易中心，做到價格公開、信息透明，維護市場公平競爭秩序。五是推動行業向上下游環節延伸，促使上游廢舊物資生產和下游回收物資利用等環節形成良性互動。

（三）著力提升專業技術水平，實現廢舊物資回收高效利用

一是著力加強關鍵技術研發投入，實現自動化、信息化、智能化的生產流程。一方面政府相關部門積極打造高水平產業創新平臺，搭建科技人才集聚和培育的重要載體；另一方面，鼓勵互聯網企業通過數字賦能廢舊物資回收體系建設。二是積極打造綠色低碳高質量發展的廢舊物資回收示范項目，發展廢舊物資回收產業園區，著力培育龍頭企業，發揮產業集聚效應。三是著力提升回收網點和分揀中心規范性經營，加強再生資源加工利用能力，實現精細化分揀，盡最大程度回收利用有價值資源，提升回收利用率。

（四）完善各項配套政策，推動行業高質量發展

一是將廢舊物資回收分揀等環節用地納入城市綜合發展規劃，推動完善將閑置土地、廠房和村集體土地等可作為產業用地政策，保障合理用地需求，解決用地難、用地貴等問題。二是出臺廢舊物資回收車輛針對性管理措施，保障車輛合理路權。三是為培育壯大廢舊物資回收體系建設發展，積極出臺各類金融支持政策，降低有關企業融資成本，提高社會資本參與投資的積極性。四是明確廢舊物資回收管理部門監督管理權責，建立由一個部門牽頭主導，各部門之間協調配合的監管機制，著力簡化行政審批流程，降低制度性交易成本。

（作者單位：國家發展改革委價格成本調查中心）