國有企業資產評估常見實務問題探究

劉小進 楊威

一、問題的提出

國有資產評估是保障資產公允定價，防止國有資產流失的重要手段，歷來是國資監管的重點。其中，針對國有企業的資產評估，國務院國資委于2005年出臺《企業國有資產評估管理暫行辦法》（以下簡稱“12號令”）規范，而對于國有金融企業和國有文化企業的資產評估，財政部出臺《金融企業國有資產評估監督管理暫行辦法》《中央文化企業國有資產評估管理暫行辦法》進行規范，本文將以常用的12號令作為主要討論對象。

雖然企業國有資產評估制度體系早已建立且相對完善，但由于國有企業實踐情況的多樣性，仍然存在一些存在爭議或有待明確規定的問題，這些問題對國有企業資產評估實操較為重要，需要進行梳理與厘清。下面，筆者結合服務經驗，就國有企業資產評估常見實務問題進行分析，以供參考。

二、常見實務問題

（一）關于需資產評估的適用范圍

12號令對資產評估適用的主體、行為范圍均作出了規定，而在國有資產交易、租賃等國資監管規定也會提到資產評估的一些適用范圍，基本是有據可依，但在實踐中也存在一些特殊情況或問題有待厘清。

1.關于資產評估適用主體范圍的問題

12號令第二條規定：“各級國有資產監督管理機構履行出資人職責的企業（以下統稱“所出資企業”）及其各級子企業（以下統稱“企業”）涉及的資產評估，適用本辦法。”其中，國有獨資、全資和國有控股企業需適用一般并無爭議，但對于國有參股企業是否適用，存在一定爭議。對此問題，國務院國資委在其官網“互動交流”—“問答選登”回復稱：“國有股東應按照企業國有資產監督管理有關規定在上述經濟行為的決策會議上，就其需要進行資產評估和履行國有資產評估備案程序表達意見，最終以股東會決議為準。”因此，雖然國有股東對國有參股企業不具有實際控制力，但仍應參照12號令的要求在國有參股企業的相關決策會議表達意見和行權，只是最終的結果并不受國有股東控制。但是，這并不代表國有股東完全無可奈何，如不對資產進行評估造成交易嚴重不公允進而損害國有股東權益的，其可依據《公司法》第二十條“公司股東濫用股東權利給公司或者其他股東造成損失的，應當依法承擔賠償責任”的規定進行追責。

2.關于資產評估適用行為范圍的問題

（1）應進行資產評估的行為

12號令第六條列舉了十三項應當對相關資產進行評估的行為，其中值得注意的有二。

第一，關于“非上市公司國有股東股權比例變動”包括哪些行為。引起國有股東股權比例變動主要是通過增資、減資、股權轉讓或受讓，其中“產權轉讓”和“收購非國有單位的資產”已在前述“十三項”之列，《企業國有資產交易監督管理辦法》第三十八條規定國有企業增資應開展評估，則未被明確列舉的減資可歸為“非上市公司國有股東股權比例變動”之列，在實踐中也有一定共識，但如國有企業系多個國有獨資或全資企業共同設立，則其減資從國有股性質上并不會導致國有股東股權比例變動，是否需要進行評估？筆者認為，從國資監管精神看并不必要，但從《公司法》保護債權人的精神與避免糾紛角度看，進行評估更為合理。

第二，“收購非國有單位的資產”中關于“國有單位”的理解。筆者認為，國有資產評估管理制度的核心目的是確保資產定價公允進而防止國有資產流失，故實操過程中宜將對“國有單位”的理解限縮為國有獨資、全資單位，方可確保國有資產總體上不發生流失，而收購國有控股、參股單位的資產仍需進行評估。

（2）可豁免資產評估的經濟行為

12號令第七條規定：“企業有下列行為之一的，可以不對相關國有資產進行評估：（一）經各級人民政府或其國有資產監督管理機構批準，對企業整體或者部分資產實施無償劃轉；（二）國有獨資企業與其下屬獨資企業（事業單位）之間或其下屬獨資企業（事業單位）之間的合并、資產（產權）置換和無償劃轉。”此外，符合《企業國有資產交易監督管理辦法》第三十二條、第三十八條和《上市公司國有股權監督管理辦法》第三十三條規定條件的，也可不進行評估而采用其他定價方式。雖然按12號令規定整體改建為有限責任公司應進行評估，但《四川省人民政府辦公廳關于印發省屬企業公司制改制工作實施方案的通知》規定：“全民所有制企業改制為國有獨資公司或國有及國有控股企業全資子公司，可以上一年度經審計的凈資產值作為工商變更登記時確定注冊資本的依據，待公司章程規定的出資認繳期限屆滿前進行資產評估。”由此可見，可豁免評估的經濟行為除12號令有規定外，在其他國資監管規定也可能涉及，故實操中需予以注意。

（二）關于資產評估結果有效期屆滿的認定

12號令第二十一條規定：“經核準或備案的資產評估結果使用有效期為自評估基準日起1年。”由于與資產評估有關的投資、交易等經濟行為，可能會經歷較為復雜的流程，在評估基準日起1年內不能全面完成經濟行為的情況并不鮮見。實踐中，主要的爭議問題在于，如未能在1年內全面完成經濟行為，是否必須重新評估？舉例而言，如國有企業擬對標的企業進行股權投資，自評估基準日起1年內，國有企業僅完成了投資審批手續但并未簽約，或者已簽約但未完成股權過戶登記，是否可認定超過資產評估結果有效期而應重新評估？對此，國有企業增資、產權轉讓等經濟行為也可能面臨類似問題，但未見有明確的國資規定。

值得注意的是，國務院國資委在其官網“互動交流”—“問答選登”針對產權轉讓與資產評估結果有效期關系時回復稱：“根據《企業國有資產交易監督管理辦法》（國資委、財政部令第32號），國資監管機構、國家出資企業批準企業國有產權非公開協議轉讓時，相應資產評估報告應在使用有效期之內。企業國有產權進場轉讓的，首次正式信息披露時資產評估報告應在有效期之內，首次正式披露信息之日起超過12個月未征集到合格受讓方的，應當按規定重新履行相關工作程序。”

綜合來看，以常見的國企投資和產權交易為例，認定是否超過資產評估結果有效期有多個節點可選擇：（1）國企完成經濟行為審批手續之日；（2）就經濟行為進行簽約之日；（3）完成經濟行為所涉資產交割之日；（4）如涉及國有資產進場交易的，還可考慮首次正式信息披露之日。綜合從可操作性、合理性和維護交易穩定性看。

首先，由于合同簽約后涉及交割條件的實現與其他履行中不可控的情況，故不宜將資產交割之日作為認定節點，否則，不僅可能極大的增加二次商務談判成本和其他程序成本，還可能造成國企與交易對手形成糾紛，最終無謂的導致交易失敗。

其次，如以經濟行為進行簽約之日和首次正式信息披露之日作為認定節點，可能造成完成經濟行為審批手續的項目最終不能順利落地，顯然與國資審批單位的意志不相符合，也會造成前期投入成本的浪費。

綜上，筆者認為，結合實踐中的類似做法，以國企完成經濟行為審批手續之日作為認定超過資產評估結果有效期的節點更為合理。對此，有人可能會提出，這樣是否會進一步造成資產評估結果較大偏離于實施時點的資產價值？筆者認為，由于資產在評估基準日至交割日的過渡期出現損益變化一般是客觀就要發生的，這種偏離在一定限度內只能接受，故評估結果會設置有1年有效期，實踐中還可通過對經濟行為決策合理性監督、過渡期損益承擔安排來盡量降低偏離風險。

（三）關于資產評估結果的運用

12號令第二十二條規定：“企業進行與資產評估相應的經濟行為時，應當以經核準或備案的資產評估結果為作價參考依據；當交易價格低于評估結果的90%時，應當暫停交易，在獲得原經濟行為批準機構同意后方可繼續交易。”對此，筆者認為還有如下問題值得討論。

首先，從防范國有資產流失角度，“當交易價格低于評估結果的90%時，應當暫停交易，在獲得原經濟行為批準機構同意后方可繼續交易”的適用范圍應做限縮解釋，即僅包括出讓資產而不包括收購資產。

其次，對于部分經濟行為，其資產評估結果的運用不僅要遵守12號令，還要遵守其他專門的規定，如國有資產交易行為。其中，實踐中經常讓人較為疑惑的是《企業國有資產交易監督管理辦法》第三十八條關于國有企業增資“可以依據評估報告或最近一期審計報告確定企業資本及股權比例”如何理解，因為該條并未如《企業國有資產交易監督管理辦法》第三十二條規定不得低于經核準或備案的評估結果。對此，筆者在國務院國資委官網“互動交流”板塊咨詢的結果如下，可資參考：“企業公開掛牌增資時，企業增資價格應由企業董事會或股東會以資產評估結果為基礎，結合意向投資方的條件和報價等因素審議選定投資方。符合非公開協議增資條件的，按照32號令第三十八條，企業增資價格應依據評估報告或最近一期審計報告確定。”

最后，國有企業在股權投資過程中，對資產評估結果的運用注意有二。第一，經核準或備案的評估結果是定價參考依據，但要溢價收購也未見明確禁止性規定，不過需要充分的合理性論證，且幅度一般不宜過大。比如，《四川省屬國有企業投資監督管理試行辦法》規定，有特殊目的的，可考慮資源優勢、協同效應、發展前景、市盈率等因素在評估結果基礎上適當溢價。第二，如對標的企業的評估結果采用市場收益法的，一般相對其凈資產的溢價較大，商譽風險也就較大。因此，為促進標的企業未來盡可能地按業績/盈利預測進行發展并最大程度保障國有企業投資權益，實踐中一般需采取業績承諾、股權回購、核心團隊鎖定、競業限制等投資風控措施。對此，《關于加強中央企業商譽管理的通知》就明確提出，中央企業要合理規范運用業績承諾、對價分期遞延支付等手段對并購項目建立業績保險、懲罰和激勵機制，保障并購項目長期盈利能力。

（四）關于未按規定進行資產評估的后果

如國有企業出現應評估而未進行評估的行為，既可能造成國有資產流失（主要表現為低價出讓和高價收購），但也可能未實質造成國有資產流失，而只是一種程序違規，但無論如何，未按規定評估都是一種不合規的行為，其主要后果可從如下兩個方面分析。

首先，就國有企業相關人員責任而言，其行為構成經營投資違規將受到國資監管追責，由此給國有企業造成損失的，還應承擔賠償責任。此外，情節嚴重的，還可能構成徇私舞弊低價折股、出售國有資產罪并承擔刑事責任。

其次，對與評估相關的經濟行為效力而言，12號令第二十七條規定，應當進行資產評估而未進行評估，由國有資產監督管理機構通報批評并責令改正，必要時可依法向人民法院提起訴訟，確認其相應的經濟行為無效。而1992年出臺的《國有資產評估管理辦法施行細則》第十條則直接規定，對于應當進行資產評估的情形沒有進行評估，該經濟行為無效。但是，對常見資產交易合同而言，無論是原《合同法》還是現《民法典》，認定交易合同行為無效都需要符合嚴格的條件，而前述兩個國資監管機構出臺的規定均層級較低且并非法律、行政法規，故難以直接作為認定經濟行為效力的依據。

對此，司法實踐存在爭議，最高人民法院的觀點前后也不一致，一部分裁判觀點認為，未按規定評估的資產交易合同有效，理由主要是其未違反法律、行政法規級別的效力性強制性規定，如“最高人民法院（2013）民申字第2119號”“最高人民法院（2014）民申字第304號”“（2017）粵民終2966號”等案件。另一部分裁判觀點認為，未按規定評估的資產交易合同無效，如“最高人民法院（2013）民申字第1301號”“最高人民法院（2008）民申字第461號”等案。

其中，“（2013）民申字第2119號”一案中法院認為：國有資產未經評估，不一定就賤賣，也可能實際轉讓價格高于實際價值。由于無效的合同自始沒有法律效力，無法追認，在某些情形下，反倒對國有資產保護不利，還可能導致受讓人在資產貶值后據此惡意抗辯，違背誠實信用原則，就會危及交易安全和交易秩序。如果出現國有資產占有單位與他人惡意串通，故意壓低資產轉讓價格的情形，則可按照合同法第五十二條的規定，以惡意串通，損害國家利益為由認定合同無效，同樣能達到保護國有資產的目的。

對上述觀點，筆者認為，在商事活動中，國有資產交易原則上應進行評估是眾所周知的常識，故國有企業的交易對手理應負有注意義務，因為一旦雙方繞過評估而進行交易，往往背后存在著利益輸送甚至惡意串通，基本不存在什么善意地將“實際轉讓價格高于實際價值”的情況，也就是說，不評估的行為導致國有資產流失風險的概率要大得多，何況資產的價值隨著基準日的變化而變化，所謂“實際轉讓價格高于實際價值”的證明難度會隨著時間推移不斷增大，進而要在后續訴訟中證明交易雙方存在“惡意串通”更為困難，并不利于國有資產的有效保護。

綜上，在進行資產評估也可能存在虛假、作弊的嚴峻現實情況下，除有明確豁免規定外，資產評估應做盡做就是國有資產管理必須守住的底線，故從維護交易安全、秩序與防范國有資產流失的平衡角度，可參考公司對外擔保效力的認定規則，未來宜在法律、行政法規層面直接明確未按規定評估的資產交易合同無效，但受讓方證明其盡到一般注意義務或屬于善意的除外，如受讓人已要求國有企業提供國有企業同級國資監管部門的批復，明確可不進行評估的。

三、結語

綜上，首先，從規范適用角度，國有資產評估既有專門的12號令規范，也散見于其他經營投資行為的國資監管規定，實踐中在適用上應做到全面而不遺漏。其次，國有資產評估有利于做到公允定價，對防范國有資產流失乃至規避國企從業人員責任均具有積極意義，故實踐中如發生規則缺失或存在疑義的情況，宜從嚴掌握，選擇做資產評估。

［作者分別為國浩律師（成都）事務所管理合伙人， 國浩律師（成都）事務所律師］