事業單位國有資產管理及有效規范

雷芳

摘 要：國有資產是社會主義建設的物質基礎，是國家治理現代化的基本依托，在公共經濟運行中占據重要地位。長期以來，國有資產為我國經濟增長、民生改善、國防建設等做出了巨大貢獻。然而，隨著全面深化改革的逐步推進，事業單位國有資產管理體制機制暴露出諸多問題。本文對國有資產管理要素構成及國有資產配置、運營原則進行了簡單說明，重點從管理機構建設、基礎工作落實、資產權屬確認、信息化建設等四個方面討論了現階段事業單位國有資產管理中的問題，具體有：管理機構不健全，管理意識薄弱；基礎工作落實不足，管理職能難以發揮；部分資產權屬不清晰，并未實現應登盡登；信息化建設有待加強，資產分配缺少合理性。基于此提出了幾點有效規范策略：一是健全管理體系，強化資產管理意識。二是積極落實基礎工作，充分發揮管理職能。三是摸清家底，確定權屬，提高國有資產使用率。四是加強信息化建設，深入推進資產管理信息化系統應用。

關鍵詞：事業單位；國有資產管理；問題；規范策略

國有資產管理是國家財政管理的重要組成部分，事業單位做好國有資產管理，對完善國家公共服務體系、推進治理體系與能力現代化有積極作用。黨的十九大報告對國有資產管理有明確要求，要完善各類管理體制，促進國有資產保值增值，有效防止國有資產流失。從當前事業單位管理情況來看，國有資產管理工作取得顯著成效，相關管理制度框架初步形成，資產配置、使用以及處置等關鍵環節管理的規范性有明顯提升。但是，在全面深化改革的發展背景下，事業單位國有資產管理的短板問題較為突出。對于事業單位而言，有必要深入挖掘當前國有資產管理體制機制中的漏洞，找出突出問題，并進行針對性地規范處理，以保證國有資產安全完整。

一、國有資產管理基礎理論概述

（一）國有資產管理要素構成

國有資產管理由管理主體、對象、目標、手段及機制五個要素構成，站在公共經濟的視角下審視這些要素，才能夠對國有資產管理內涵有系統的認知。根據現代公共經濟理論，學者們普遍認為國有資產管理的最終所有權在人民群眾手中，國家政府受人民委托代為持有，并將管理權責委托給財政、國資等政府相關部門。事業單位只具備占有、使用國有資產的權利，是國有資產管理的代理主體。國有資產管理的基礎對象為固定資產、流動資產、無形資產等各類國有資產，衍生對象涵蓋產權確立、資產配置與運營等。不同主體對于國有資產管理所設定的目標有明顯差異，人民群眾期望通過國有資產管理獲得現階段及長遠的公共利益，事業單位目標在于完成國家政府委托的管理責任，實現資產的最佳配置，以滿足國家治理現代化需要。國有資產管理手段分為有形與無形，有形手段包括多種管理工具、管理網絡等，無形手段有國家政策、法律法規、單位規章條例等。國有資產管理機制主要圍繞國家政策、法律法規及單位規章條例，通過管理工具及網絡的有效運用，合理分配責權利，并對各層級管理主體進行戰略性安排。

（二）國有資產配置、運營原則

國有資產配置、運營遵循公共性、效率性、規范性、透明性以及法治性原則。無論何種類型的國有資產，都歸屬于人民群眾，其配置與運營應以公共利益為導向，而不是滿足少數群體的需要。國有資產處于經濟領域，應當以經濟活動一般準則為參照，講求投入產出效果，用有限的資產成本獲得更多的經濟效益與社會效益。規范性指的是對國家政策、單位規章制度的貫徹執行，這是國有資產管理的基礎條件，以免出現行為隨意或失序的狀態。對于國有資產管理的過程與結果信息，必須保持公開透明，這由公共經濟屬性決定，需要滿足民主決策與監督的需要。法律法規在國有資產管理中起約束作用，依據國家法律法規對國有資產進行配置、運營，能夠有效防止公權私用、資產浪費等行為的發生，有利于國有資產規范化、精細化管理。

二、事業單位國有資產管理問題探析

（一）管理機構不健全，管理意識薄弱

對部分已有文獻資料進行匯總分析，發現在國有資產管理方面，目前有一些事業單位并未設立專門的管理機構與管理崗位負責國有資產管理工作，對于一些固定資產的配置與運營，基本由后勤、財務等部門監管，權責利的界限較為模糊，這是管理機構不健全的重要體現。事業單位資產來源于國家財政撥款采購，資產本身具有公共屬性，根據上文的闡述，事業單位只具備國有資產的占有與使用權，受此影響，部分事業單位的國有資產管理意識較為薄弱。一方面，單位管理者對國有資產管理的價值取向沒有明確認知，依然存有“重財務輕資產”、“重數量輕效率”等滯后思想，沒有采取規范化措施進行資產管理，導致相關責任落實不足，出現資產閑置、流失問題；另一方面，單位工作人員缺乏國有資產管理認知，沒有深入研究國有資產管理的方法與手段，對相關制度學習并不透徹，影響了規范化管理工作的有序推進。截至目前，仍然有單位人員將資產管理認為是資產管理部門或財務部門的責任，資產管理人員或財務人員只需將固定資產卡片提交至相應軟件系統中走完報銷流程即可，至于之后的資產調撥與報廢就是資產使用者的事情。實則不然，國有資產的整個生命流程與單位各部門、各崗位人員息息相關，每個人都是國有資產的使用人，都有責任保衛國有資產。

（二）基礎工作落實不足，管理職能難以發揮

盡管國家相關政策文件對事業單位加強國有資產管理給出了明確指示，但是目前有很多學者在國有資產管理研究中都反映了事業單位的國有資產管理基礎工作落實不足，導致管理職能難以真正發揮的問題。學者表示，長期以來事業單位在國有資產管理方面的成本投入極少，科學配比資產觀點形如虛設。單位內部管理人員對資產清點、核對等工作并不重視，業務素養難以滿足當前的管理需要。部分單位并沒有設置資產賬，也有一些單位雖然有資產賬，但是賬目內容與實際資產并不匹配，歷史遺留的產權問題仍然存在，而且對資產管理的認知依舊停留在有形資產管理上。比如，為加強管理信息化建設購入電腦，將其計入單位固定資產，但電腦軟件及管理系統運行中產生的數據信息卻沒有計入無形資產。學者表示，有部分事業單位開展了資產管理工作，但賬本記錄的只是資產原始價值，并未提取資產折舊。有單位將業務部門設置為項目歸口部門，但業務部門有的人員并不熟悉資產管理相關制度，難以在項目完成的決算審計后為財務人員提供有用的資產入賬與資產計提折舊信息，導致資產入賬延后。

（三）部分資產權屬不清晰，并未實現應登盡登

資產權屬確定是事業單位開展國有資產管理工作的必要前提，通過產權登記管理了解當前單位國有資產存量分布、價值總量及配置運營情況，對國有資產保值增值有重要保障作用。采取文獻法了解當前事業單位資產管理情況，發現不少事業單位存在部分資產權屬不清晰的問題，并未實現應登盡登。國有資產管理涉及面較廣，在資產購入、出租頻繁的情況下，產權登記難免會出現疏漏。再加上機構改革所帶來的資產合并問題，也給產權登記造成了困難。比如，機構改革前部分資產的產權登記在一個單位，機構改革后這一部分資產的管理工作卻由另一個單位承擔，時間空間的偏差就影響了資產權屬確定。再如，上級分配的部分國有資產在機構改革的過程中已經轉移，但卻沒有將其計入賬面，不在單位資產清單內，這就給資產權屬確定帶來了麻煩。而且，受資產處置流程不規范、權屬意識缺失的影響，有的單位在資產購入時就直接進行配置使用，并未登記造冊，而資產清點工作缺乏全面性，對部分資產的定期清點不到位，導致賬實不符問題嚴重。

（四）信息化建設有待加強，資產分配缺少合理性

國有資產管理信息化建設水平的高低與否，與國有資產保值增值有直接關系。但就目前發展來看，事業單位國有資產信息化建設有待進一步加強。就資產形態而言，國有資產具有多元化的特點，除了房屋、設備儀器、電腦、檔案資料等有形資產外，也有軟件數據信息等無形資產。在此情況下，資產管理更加分散，這就給管理信息化建設提出了重大挑戰。部分事業單位雖然建立了資產管理信息化系統，但不同類型的資產管理需求有明顯差異，難以對所有資產項目進行統一管理，資產出入庫、資產調撥等的人工依賴性較大。而且，各部門應用的管理子系統不盡相同，所形成的數據結構也有明顯差異，數據共享并未真正實現，從而導致資產管理難以涉及事業單位運營管理的各個方面。另外，部分上級部門下撥資產時，由于系統邊界的存在，上下級聯動難以形成，這就造成上級軟件系統還未開始調撥資產或已經完成資產調撥后，下級軟件系統就提前或推遲入賬并計提折舊。再加上資產調撥批復以紙質流程為準，難以通過軟件系統核實準確的資產調撥時間。在此外，目前事業單位國有資產分配主要依靠財政預算，受信息化建設不足的影響，財務預算并不能兼顧資產管理的特殊性，導致資產分配缺少合理性。比如預算編制傾向于對支出的控制，但對現有資產存量的關注并不多，一旦有部門擁有的資產數量超出需求，就會出現資產閑置或浪費現象。

三、事業單位國有資產管理的有效規范策略

（一）健全管理體系，強化資產管理意識

事業單位針對管理機構不健全的問題，從單位實際職能分配出發，整合國有資產管理職能，基于對當前國有資產配置、運營情況的全面把握，確定單位各部門在資產管理方面的權限與職責，保證有明確的責任主體，出現重大管理問題能找到問責對象。考慮到多方管理局面的存在，對目前的組織結構及人員配置進行調整，建立專門的資產管理機構，選拔對國有資產管理價值取向有明確認知、了解單位資產管理程序、責任心強的專業人員承擔相應的管理工作，并根據不同的管理環節需要設置專人轉崗，該管理機構接受內部審計部門及國家政府部門的監督。完善的管理體系，除了有科學合理的組織架構外，也有配套管理制度，為國有資產管理工作的有序開展提供制度保障。事業單位有必要進一步細化國有資產管理制度，確保現行制度能夠覆蓋到產權登記、產權界定、產權交易與糾紛處理、資產配置、資產評估、專項資產與損毀資產處置等各個管理環節。思想層面，從上到下強化全員的資產管理意識。對于關鍵崗位管理人員，貫徹國家相關政策文件精神，普及資產管理方面的法律法規，建立其責任意識，提高其綜合管理素質，并引導其將國有資產管理視作系統性、長期性的工作任務。對于其他部門人員，滲透共同參與理念，構建“事事有人管，責任有人擔”的環境氛圍。同時，促進各部門的溝通交流，及時發現、處理資產管理各環節的違法違規問題。

（二）積極落實基礎工作，充分發揮管理職能

2021年2月，國務院出臺《行政事業性國有資產管理條例》，要求從4月1日起正式執行。事業單位應當以該政策文件為資產管理體制改革的契機，積極落實賬目處理等資產管理基礎工作，充分發揮管理職能，做好資產的配置、使用與處置。對不同類型、不同來源的國有資產，采取分類核算的方式，并計提固定資產折舊，對資產虧損、資金掛賬等問題進行及時處理，確保賬實相符。當資產因出租、轉移等有所變動時，更新當前的資產卡片信息，根據所把握的資產管理情況定期清查盤點已有資產，深入分析是否存在賬目與實際資產配置、使用不相符的問題，保證資產信息的準確性。倘若存在重大賬實不符問題，依據國家政策文件及法律法規要求，對相關責任人予以嚴肅處理。對于一些典型問題，如資產入賬不及時、部分國有資產被計為賬外資產等，呈報有關領導批準進行公開曝光。

（三）摸清家底，確定權屬，提高國有資產使用率

為了給國有資產管理打下堅實基礎，除了健全管理體系、落實基礎工作外，事業單位也需要摸清家底，準確把握當前國有資產的存量分布、價值總量及配置運營情況，明確資產權屬，做好相應的產權登記工作，進一步提高國有資產使用率。首先，從單位基本情況、不同類型國有資產權屬現狀、取得權屬證明的時間、賬面價值、機構改革后資產權屬變更等多個方面入手，全面了解、調查單位的資產權屬問題；其次，借助管理信息化系統平臺采集國家政府部門及內部審計部門、財務部門的國有資產管理數據，進行對比分析，切實掌握國有資產管理狀況；再次，對專項資產、特殊資產等權屬進行重點核查，梳理出權屬不清晰的國有資產，做好資料整理與記錄。若存在私自處理、占用國有財產的問題，嚴肅追究相關責任人法律責任；最后，根據不同資產管理環節的管理需要采取針對性的管理優化措施。資產配置方面，嚴格執行國家相關配置標準及規定，把好資產配置關卡，同時將資產管理和預算管理進行有機結合，發揮預算的預測、控制作用優化資產配置。資產使用方面，按照資產類型特點規范資產的使用。資產收入方面，積極貫徹國家“收支兩條線”規定，將國有資產收入納入財政預算管理范圍，杜絕私設賬外資產等行為。資產處置方面，調整資產處置流程，對于專項資產、臨期資產、損毀資產的處置，要經過層級審批，審批通過后方可處置，禁止暗箱操作、私人低價出售或轉賣。

（四）加強信息化建設，深入推進資產管理信息化系統運用

事業單位應緊抓信息化發展趨勢，加強信息化建設，深入推進資產管理信息化系統運用。在此過程中，構建統一的管理信息化平臺，優化管理方式，規范管理流程。對于固定資產的管理，可以引入二維碼技術，借助特定軟件形成與資產相對應的二維碼，張貼至固定資產明顯位置，以便于集中管理。為增強資產管理的全面性，對接預算管理系統與資產管理系統，將預算管理與資產管理、實物管理與價值管理進行有機結合。一方面把資產管理職能嵌于預算管理流程當中，依托預算預測、控制的優勢作用，防止資產重復配置、閑置浪費等問題；另一方面打破系統邊界，促進數據信息的互通共享。同時，在系統中設置預警功能，當存在資產重復配置或閑置的情況，發出預警信號，通知管理人員進行及時處理。

四、結束語

綜上所述，國有資產管理應遵循公共性、效率性、規范性、透明性以及法治性原則，這是事業單位提升資產管理水平的需要，也是國家治理現代化的要求。現階段，事業單位國有資產管理在管理機構建設、基礎工作落實、資產權屬確認、信息化建設等四個方面均存在問題。對此，事業單位有必要從實際問題出發，加強制度體系建設，建立正確的資產管理認知，積極落實賬目處理等基礎工作，做好資產權屬的確認，同時借助信息技術優化管理方式，規范管理流程，從而提高國有資產利用率。

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