推進城市精細化治理：實踐、風險與方向

李強

摘要：精細化治理目前已經成為城市治理的重要頂層設計理念，并且衍生出大量具體的操作化措施。結合典型實踐，立足中觀層面，可梳理出推進城市精細化治理的四大基本導向，即：強化“技術治理”的支撐作用，發揮“再組織化”的體制優勢，突出“賦權增能”的基層效應，引導“多元主體”的能動參與。同時，相關實踐也產生了一些治理風險，主要包括過度追求基礎信息的清晰化、制定與城市發展實際脫節的標準規范、行政鏈條向下延伸而基層責任落實不到位、過于聚焦細節而延誤長效機制建立等。應對這些風險，需要把握好突出問題意識、樹立成本思維、強化流程思維、堅持人本理念等重點方向。

關鍵詞：城市治理；精細化；實踐導向；現實風險

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.03.001

自黨的十八屆五中全會提出推進社會治理精細化的戰略要求以來，“精細化”日益成為引領社會建設、行政改革、城市治理等不同領域政策導向的熱門關鍵詞。在城市治理方面，精細化治理已經成為重要的頂層設計理念。2015年12月，中央城市工作會議提出政府要創新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理；[1]2017年2月，習近平總書記在視察北京時強調，城市管理要像繡花一樣精細，越是超大城市管理越要精細；[2]2018年11月，習近平總書記在視察上海時再次強調，既要善于運用現代科技手段實現智能化，又要通過繡花般的細心、耐心、巧心提高精細化水平，繡出城市的品質品牌。[3]當前，在各類“城市病”問題日益突出的形勢下，一些城市尤其是超大城市已經制定了以精細化為導向的政策措施并付諸實施，在取得一定成效的同時，也面臨著不少現實挑戰。

一、精細化理念的應用實踐與理論探討

作為一種發端于生產領域、具有鮮明實踐指向的管理理念，精細化理念的應用范圍隨著現代經濟社會發展而不斷擴展，相關實踐引發了深入的理論思考。

（一）精細化理念的應用實踐

精細化是伴隨著現代工業生產體系發展而逐步被接受的一種管理理念，最早可追溯至泰勒的科學管理理論，某種程度上是對工程技術領域精細嚴密的理念和方法的拓展性應用。[4]精細化理念真正意義上的系統化實踐始于20世紀50年代的日本豐田公司，當時被稱為“精益生產”或者“豐田生產方式”，[5]注重對生產過程不同環節的把控和具體步驟的優化，盡可能通過微觀層面的改進措施來降低不必要的成本，最終達到提高生產效率的目的。此后，越來越多規模化經營的企業開始對精細化理念進行創造性運用，二者之間展現出越來越高的契合度，各類企業因而成為探索精細化管理實踐的先行者。

20世紀70年代后期以來，隨著新公共管理運動的蓬勃興起，行政系統被認為應該廣泛引入市場競爭機制，推動更多私營部門參與公共服務的供給，以實現提高服務質量、節省行政成本的目標。在這一趨勢下，私營部門廣泛運用的精細化管理理念及技術也被引入政府系統內部運行過程。由此，精細化思想開始從企業生產領域向行政管理領域延伸，這有助于減少傳統科層制弊端，提高政府行政效能。但是，如果精細化思想僅僅局限于政府行政系統內部，就只是觸及了政府管理的工具層面，在實踐上是不全面、不充分的。從“政府—社會”關系維度看，精細化實踐必須在政府職能轉變和社會治理轉型兩個層面實現統一，既要在行政管理的程序與機制上多努力，又要在增強社會訴求回應性方面下功夫，[6]這意味著精細化理念必須與社會治理相結合。

精細化理念在應用于規模化企業生產、科層制行政系統和復雜社會治理等不同領域時，具有不同的目標追求、價值取向以及具體表現形式。現代城市作為一個內部要素關聯度極強的復雜系統，資源高度聚集和人口頻繁流動使得城市運行面臨更加突出的挑戰，對精細化治理的需求更加迫切，要求也更高，人口規模龐大的超大城市更是如此。因此，在實際工作中，無論是城市發展的政策安排，還是城市管理的具體實踐，精細化理念都應成為貫穿其中的重要原則。

（二）精細化實踐的理論探討

精細化管理理念的應用實踐從單一型主體（企業、政府）向復合型領域（社會治理、城市管理）的延伸過程，意味著這一理念本身具有開放的理論特質和可塑的實踐內涵。近年來，學界對于社會治理和城市管理兩大領域的精細化實踐進行了深入探討，相關研究聚焦不同的主題，呈現出不同的理論傾向。

在社會治理領域，精細化治理被普遍認為是對傳統粗放式、經驗化治理模式的一種超越，是一個實踐命題、一種增量治理方式，[7]主要采取的是非顛覆性、非變革性的推進措施，因而需要嵌入現行治理體制才能實現既定目標。[8]基于這一邏輯前提，研究者的相關討論或是立足“學理性闡釋”層面，將精細化治理劃分為細致、精準、高效、可控四個維度，[9]將其基本特征歸納為治理主體多元化、治理流程精密化、治理手段專業化、治理效果最優化；[10]或是關注精細化治理的實現方式，既包括精巧的制度設計、細致的過程推進和精微的治理技術等基本要素，[11]也包括需求的精準識別與匹配、精細化網絡治理結構的建構以及多主體協作格局的形塑等必要條件；[12]或是落腳到具體的實際問題，比如高密度城市人口服務管理的精細化解決方案，[13]社區治理結構的精細化轉型，[14]精準扶貧政策落地中的精細化理念運用等。[15]然而，有學者認為，上述研究普遍存在以微觀視野為主的方法論傾向，具有明顯的局限性，當務之急是以規范化、科學化、人性化為基本目標整體推進宏觀領域的社會治理精細化實踐。[16]

在城市管理領域，精細化理念的應用不僅關注具體的“人”，而且更多的是指向實體的“物”，也就是城市管理的各類“部件”或“事件”。[17]這是與社會治理相比需要更加著力的地方，也是不少學者常常使用“精細化管理”作為替代性概念的重要原因。從這一思路出發，圍繞提高城市管理精細化水平這一主題，尤其聚焦超大城市，學界已經形成了相對一致的觀點，普遍主張從法規體系、管理體制、政策體系、運行機制、執行方式等方面加以推進，[18][19]特別是要運用新一代信息技術和大數據來提供便捷高效的支撐。[20]可以發現，盡管相關研究有時側重于對“物”的管理，但是始終難以從根本上將關于“人”和“物”的討論截然分開。從學術概念界定的角度看，無論是“精細化管理”還是“精細化治理”，都需要涉及多種類型的行動主體，需要面對多個維度的實踐客體，所以這兩個概念有時會被混用。我們認為，“城市治理”涵蓋了“社會治理”和“城市管理”兩方面內容，是一個更具綜合性的概念，在學界的認可度高、使用范圍廣，因此本文傾向于使用“城市精細化治理”這一表述。

二、推進城市精細化治理的典型實踐及其導向

在中國快速邁向“城市時代”的進程中，居于城市治理主題之下的創新實踐層出不窮，其中一個相當普遍的趨勢就是走向精細化。本部分基于近年來城市精細化治理的典型實踐，立足中觀層面梳理出四大基本導向。

（一）強化“技術治理”的支撐作用

以互聯網為代表的新一代信息技術所催生的“技術治理”，推動基層信息數字化讀取和可視化管理，[21]有效契合了城市精細化治理的精分析、細操作和高效率的要求。一是依托科技手段提高對城市人口、建筑、設施等關鍵信息的認知程度，最大限度地減少模糊性和不確定性；二是通過便捷的信息傳導提升服務管理流程的效率，盡可能節約人力溝通成本、減少資源供給偏差。反映在實際工作中，一個典型舉措就是針對城市不同地理區位、行政區域、管理領域等，建設基于大數據的信息化管理平臺，將諸如公共安全保障、市政設施維護、交通運輸管理等事務納入平臺中。此類平臺以快速響應為要求，集信息收集、數據分析、指揮處置等多種功能于一體，以確保各類資源精準及時投入城市“神經末梢”。

系統化、高效率的“技術治理”對于推動城市精細化治理具有不可替代的支撐作用，并且已經得到政策層面的重視。2017年以來，北京和上海率先在市級層面出臺了關于加強城市精細化管理工作的意見，都把推進“智能化”和“專業化”作為關鍵目標，其實現基礎必然是促進云計算、互聯網、大數據、人工智能等信息技術手段進一步向城市各個領域滲透，并形成系統性、閉環式的應用體系。一線超大城市綱領性文件的發布及其對“技術治理”的強調，釋放了強烈的頂層設計信號，對于今后城市精細化治理的路徑選擇具有重要的示范效應。

（二）發揮“再組織化”的體制優勢

城市精細化治理的終極目標是滿足市民需求、彰顯以人為本的價值理念。“單位制”解體后由于缺乏強有力的替代性機制及相應的實體支撐，基層社會動員力量日漸式微，城市居民的組織化程度持續走低，這給精細化治理本身所要求的細致了解需求、精準提供服務帶來了很大困難。近年來，很多城市試圖在不改變社會治理基本格局的情況下，采取相對靈活和柔性的辦法，盡可能引導基層社區群眾實現“再組織化”，以提高基層群眾對城市精細化治理的參與度和支持度。在這方面，比較典型的方式是在社區之下細化更加微觀的治理單元并設置相應的“負責人”，比如街長、巷長、樓長、網格長等，以加強對分散化基層群眾的整合力度。

從行政體制改革角度看，網格化、街長制、巷長制、路長制等因為具有責任清晰、內容明確、靈活實用等特點而被廣泛應用，有助于延長行政鏈條，更好地對接和回應一線群眾訴求，符合精細化治理的基本原則。有學者認為，此類實踐遵循的是“熟悉式治理”的邏輯導向，是為應對陌生社會所產生的一種集成化反應。[22]這一導向著眼于通過發揮“關鍵人物”引領作用實現社會成員的“再組織化”。但是這種單向的、自上而下的動員只是“再組織化”的初級階段或準備階段，更加重要的是推動社區居民之間實現橫向的“相互熟悉”乃至自我服務、自我管理。

（三）突出“賦權增能”的基層效應

作為城市基層政府派出機構的街道辦事處，在落實精密制度設計、提供精準服務等方面發揮著不可替代的作用，但是卻長期面臨“權責失衡”“條塊分割”等問題，缺乏有效推進精細化實踐走向深入的支撐力量。因此，以更大力度向基層政府“賦權增能”成為提高精細化治理效能的重要條件。2018年以來北京市“街鄉吹哨、部門報到”的改革創新舉措得到推廣，其關鍵環節就是向基層政府賦權，強化“條專塊統”的職能分工，讓街道辦事處有底氣發揮統籌功能和協調作用，推動城市治理重心真正下移至基層。[23]在這一框架下，從問題意識出發，建立一套及時把握訴求、有效服務群眾的響應機制，有利于更好地應對以往粗放式治理框架下無暇顧及的“盲點”。

向基層政府“賦權增能”帶來部門協同、資源整合等優勢，有助于增強回應群眾訴求能力，本質上屬于國家權力向社會“趨近”的一種嘗試。[24]與此同時，在基層群眾性自治組織普遍處于“懸浮”狀態的情況下，以自治性共同體為運行基礎的“微治理”得到了快速成長空間，并通過微結構、微機制、微項目、微參與等方式，自下而上地推進基層社會的個性化治理。[25]這種“自組織”形式不但符合尊重差異、因地制宜的公共需求，而且能夠有效改變自上而下的社會治理模式產生的“一元中心”傾向，被認為不僅是社會治理精細化的客觀需求，更是其有效實現形式。[26]

（四）引導“多元主體”的能動參與

吸納多元主體參與城市治理過程是營造共建共治共享格局的基本前提，也是實現精細化治理的題中應有之義，對于把握差異性需求、協調相關方利益具有重要意義。近年來，立足城市基層，在黨委領導、政府主導下促進多元主體廣泛參與，已經在政策上達成共識，很多地方還搭建起平臺、形成了制度。但是，公共部門和非公共部門之間的界線劃分和角色調適還未完全清晰，參與協同治理的多元主體能動性始終難以被充分激發，各個主體之間精密配合、細致謀劃的狀態更是遠遠沒有達成，特別是涉及各自利益分歧時很難形成合力，甚至導致“本位主義”蔓延。究其原因，關鍵在于在基層事務上缺乏連帶性的共同利益和強有力的激勵機制。在這種情況下，通過更具約束力甚至強制性的方式調動相關主體的積極性成為一種現實性選擇。近年來大規模開展的“政府購買服務”客觀上就是符合這一激勵原則的重要舉措。從治理主體多元化的角度看，這種服務外包模式通過市場原則和契約形式，厘清了政府和其他治理主體特別是社會組織之間的關系，有效保證了各類主體穩定長期地參與到城市基層治理當中，這反映出市場邏輯的發展和應用是基層活力的重要來源之一。[27]同時，貫穿其中的“問題意識”“群眾訴求”“項目運作”“結果評估”等理念或舉措精準契合了精細化治理的要求。

三、推進城市精細化治理面臨的現實風險

基于對精細化治理在回應市民訴求、提升城市品質、緩解“城市病”等方面的積極預期，國內許多城市已經在制定正式政策、出臺管理標準、實施具體措施等方面逐步推進。但是，在具體實踐過程中可能存在一些風險，歸納起來有如下四點。

（一）過度追求基礎信息清晰化的風險

為達到精準細致地提供公共服務的要求，城市精細化治理有賴于對基礎性社會事實進行清晰化度量、信息化運用和即時性更新，包括土地、人口、建筑物、道路、工商業等，這種“摸清底數”必然需要付出比傳統粗放式治理更多的成本。盡管新一代信息技術可以更加精細節約地完成部分工作，但相當規模的人力物力投入仍然是必不可少的前提。社會事實的清晰化有助于為城市治理提供更科學的依據，但是通過耗費大量成本而獲取的城市各類基礎性信息，能否真正充分有效地應用到精細化治理過程，并得到相應的預期回報，是必須要認真考慮的。

過度追求信息的絕對清晰，可能會造成適得其反的效果。例如，2014年11月，廣州市政府發布了《關于進一步加強來穗人員居住登記工作的通告》，要求外來人員到達廣州三個工作日內須做好相關登記，這引起了巨大爭議。[28]事實上，由于社會事實的多樣性、社會過程的復雜性以及社會結果的不確定性，加之信息收集、處理、利用等方面存在成本和能力限制，模糊性從根本上講是不可避免的。[29]所以，必須以精細化治理的實際需求為指針，審慎把握城市不同領域對基礎信息清晰度的不同要求，在進入信息收集整理的實施階段之前，科學評估成本投入和后續應用效果，避免不切實際的“貪大求全”。

（二）制定標準規范與發展實際脫節的風險

建立和完善針對城市管理各領域的標準規范，特別是道路交通、河道管理、市容環衛、園林綠化、城管執法等領域，是各大城市推進精細化治理重要的策略選擇。標準體系的建立能夠為治理實踐提供標尺和依據，壓縮模糊或不當的操作空間，最大限度地減少政策執行的人為偏差。有學者就提出要強化“標準治市”理念，通過構筑“人口、產業、產品和服務”四張“標準大網”綜合治理“城市病”，包括人口服務管理標準、產業準入標準、產品質量監管標準和服務型政府的服務質量監管標準，更加強有力地引導和把握城市發展方向。[30]

在標準規范的建設和應用過程中，需要注意三個方面的問題。首先，追求覆蓋廣泛、面面俱到、內容精細的文本性制度規范，需要建立在掌握大量信息的基礎上，必然會耗費很高的成本。而且文本規定越精細，基層執行者對于標準規范的理解和應用就越困難，在具體落實中產生遺漏、誤差的可能性也就越大。其次，城市地域擴張、人口流動等各種不確定因素持續增加，外部環境的變化對標準規范的時效性提出了較高的要求，必須進行周期性的更新或修訂才能避免與現實情況脫節。最后，標準規范并非正式的法律法規，在約束力上相對較弱。如何監督和處置不符合乃至有意違反標準的情況，保證標準規范的效力和嚴肅性，是一項需要深入思考的系統工程。

（三）行政鏈條延伸與責任落實架空的矛盾

當前，推動行政力量向基層社會不斷延伸，同時明晰相應層級的責任，被視為落實精細化治理要求的重要途徑。比較典型的方式就是以地理空間或行政區域為依據，層層細分治理單元，并在不同層次設定具體崗位和相應責任人，力求實現對各類治理對象和治理事件的全覆蓋。網格化管理就符合這樣的邏輯，已經迅速在全國普及。如前文所述，這種延長行政管理鏈條的做法對于重新建立黨政系統與基層社會的緊密聯系、促進社會成員的“再組織化”具有積極意義，可以充當資源服務管理向基層下沉的輔助條件。

需要注意的是，在行政系統中，盡管自上而下的壓力傳導機制容易形成層層加碼的現象，但是越到行政管理鏈條的底部，官員的理想主義色彩愈加薄弱，使命感降低，責任落實可能會打折扣。[31]更為不利的因素是，承擔基層微觀治理單元崗位職責的工作人員，很多并不具備行政系統內的正式身份，而是以雇員、合同制人員、臨聘人員等“編外身份”履職。在這種情況下，即使“責任落實到人”，相應的監管和激勵也很難形成強有力的約束，而且這一群體本身的人員流動性很大，無法穩定地支撐起行政力量下沉所需的人力資源。所以，在增強上級行政系統對基層的輻射力和影響力的同時，還必須不斷挖掘并激發基層社會的內生力量，促進自治力量的生成和壯大，最終達到二者的“合流”。

（四）過于聚焦細節而延誤長效機制的建立

聚焦重點細節和關鍵環節是推進城市精細化治理的突出特征，集中體現出與過去粗放式、籠統式管理方式的差異性。但是精細化治理不僅需要聚焦細節，更要關注保證細節可控的體制機制因素。不能把精細化治理片面地理解為僅僅是對“城市末梢”的治理，不然容易陷入本末倒置、舍本逐末的困境。更為嚴重的影響是，一旦陷入過度追求細節量化的窠臼，在執行中可能會導致以增加資源、人員投入的方式提升基層工作強度，并以此來推進精細化，結果就會形成一種悖論：精細化治理導向反而強化了粗放式的工作方式。事實上，只要建立起保障細節平穩運行的系統性長效機制，那么“城市末梢”的服務管理就是自然而然的“常規動作”，不需要付諸專門的治理手段。

過度聚焦細節會分散對深層次體制機制問題的關注度，最終可能導致以治標替代治本、以短期行為替代長效機制的消極后果。比如，近年來城市環衛保潔得到了普遍重視，但是這種重視很多時候體現在末端管理的持續強化，特別是對路面垃圾清掃的極端強調。比如，2017年重慶市出臺的城市精細化管理標準，對于垃圾處置制定了極為詳盡的標準，包括“主干道和次干道每平方米廢棄物殘留量分別不超過3克和5克”“背街小巷及開放式居民小區每一千平方米果皮等垃圾不超過4片”等指標。[32]指標精細并不等于落實精細，上述要求很難進行真正的操作，能否不折不扣地長期執行下去是值得懷疑的。

四、推進城市精細化治理需要把握的方向

進一步優化城市精細化治理，既要深刻地理解精細化理念本身的內涵，同時也要將其與城市發展實際更好地結合起來。具體來說，需要把握好以下重點方向。

（一）突出問題意識

精細化理念在城市治理諸多領域獲得了廣泛的應用，包括市容景觀、市政設施、環衛保潔、交通運輸等，但是目前在核心或重點應用領域上并沒有形成共識。我們認為，加強精細化治理更應該從“問題”而不是“領域”出發，首要任務是回應城市發展過程中需要重點關注和優先處置的微觀“短板”問題。與立足已有基礎之上提升城市品質的“錦上添花”相比，目前精細化治理更應該著眼于解決城市管理面臨的棘手難題，以達到“雪中送炭”的效果。比如，可以率先從社區環境、垃圾分類、停車問題、違章搭建、“群租房”等與市民日常生活需求密切相關的公共事務入手，以解決群眾身邊最關心最直接最現實的利益問題為首要任務。

基于上述原則，推進精細化治理需要以發現城市治理的具體問題為起點，以探尋問題背后的產生邏輯為要求，以構建化解城市發展突出矛盾的系統性工作機制為目標。城市中各類具體矛盾集中或疊加的特定區域，比如老舊社區、城鄉接合部、“城中村”等，應該成為集中力量探索和落實精細化治理舉措的“代表性區域”。可推動各類服務管理資源向此類區域適當傾斜，有條件的甚至應該將其打造成為城市精細化治理的示范性樣本。正如有研究者所主張的：選擇城市發展的關鍵區域、關鍵問題作為確定城市管理重心和資源配置的依據，形成“關鍵問題管理模式”，[33]這也應該成為優化城市精細化治理的重要方向。

（二）樹立成本思維

提高城市精細化治理水平必然會因為細致、精準、嚴格等高要求而不可避免地需要付出更多人力、物力、財力等各類成本，如何維持投入與產出之間的平衡，保證增加投入能夠獲得相應的實際應用效果，是必須要考慮的內容。首先，要把握資源投入的尺度，以實事求是的原則看待城市治理的精細化要求，包括基礎信息的清晰化，標準體系的完整性等，在承認其內在限度的前提下理性增加資源投入，同時注重運用科技力量實現成本節約。其次，要注重產出的實際效果，更全面、更系統、更客觀地評估精細化實踐成效，尤其是對市民滿意度反饋的吸收。

樹立成本思維要特別注意降低政府行政成本。前文所述行政鏈條延伸與責任落實架空的矛盾，本質上是城市基層治理資源投入的成本問題。在行政管理資源相對緊張的大背景下，如何更好地調動社會力量參與精細化治理成為解決問題的關鍵，這也是打造共建共治共享社會治理格局的意義所在。黨的十九屆四中全會提出建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，進一步強化了共建共治共享的理念和方向。目前，需要進一步明確政府、群團組織、企事業單位、社會組織等多元主體的責權利關系，在此基礎上注重發揮公有制單位的軸心作用，不斷完善“空間單位化”的治理機制，[34]這是提高城市精細化治理水平應該強化的體制優勢。

（三）強化流程思維

由于“結果呈現”是最能直觀體現治理績效的方式，同時也為行政部門自上而下開展考核工作提供了便利性，因而城市精細化治理相關實踐可能產生的一種傾向，就是過于聚焦“現象”的最終呈現而忽略對“本質”的深入探索，突出結果導向而弱化對過程的關注度，在極端情況下甚至演變為“唯結果論”，前文所述過度追求細節量化的實踐偏差就是這一傾向導致的后果。事實上，優化城市精細化治理不僅要重視可觀察的外在結果，如環衛保潔質量、市容市貌秩序、市政設施標準等，更重要的是不斷增強城市各類“事件”處置流程的系統性和科學性，建立各個環節有序配合、不同程序精準協作的長效機制。

企業生產中的精細化管理理念尤其注重流程管控，無論是“科學管理之父”泰勒對車間工人操作工序的研究，還是日本“豐田生產方式”對流水作業順序的強調，都是堅持流程思維的體現。就城市治理而言，強化流程思維是全面實現精細化目標必須堅持的方向，也是保障精細化治理績效更具持續性和穩定性的重要前提，不但有助于更系統地調動不同治理主體參與精細化實踐，而且有助于更深入地理解城市精細化治理的實質。以國內許多城市正在快速推進的生活垃圾分類工作為例，目前普遍強調的是社區居民的“初次分類”，這實際上是一種“前端分類”。以流程思維來看，前端分類之后的垃圾存放、裝載、運輸、填埋等一系列程序是否嚴格遵守分類要求，可能更加重要。如果不能有效解決前端分類與后臺混合之間的矛盾，那么垃圾分類工作必定很難取得預期成效。

（四）堅持人本理念

可量化、可預測、可控制是精細化思想的內在要求，在信息技術不斷革新的條件下被普遍認為是提高城市精細化治理水平的方向性原則。這些原則在某種意義上是將城市視為一臺高速運轉的復雜“機器”，試圖通過最大限度地應用精細嚴密的微觀技術，在城市治理某些領域形成局部性的理想化治理模式并加以推廣。但是，城市精細化治理所需要的精分析、細操作、準預測、高投入等嚴苛條件，在很多領域的具體實踐中有時很難完全具備。[20]更為重要的是，這種“技術主義”可能將城市中的“人”更多地視為被治理者的角色而走向極端的“工具理性”。所以，未來需要凸顯“人”作為治理者的角色，守住人本治理的底線，警惕數據驅動的城市主義的肆意擴張。[35]

量化、可控的理念可能引發的另外一種實踐傾向是高度重視秩序。在城市精細化治理中堅持人本理念，需要正確認識和處理秩序與活力之間的關系。良好的秩序是城市精細化治理的外在表現形式，但其本身并不完全等同于精細化治理。一些城市以結果導向為指引，把精細化治理等同于整齊劃一的秩序生產，比如對道路兩旁建筑外立面做統一規劃，對街邊廣告招牌作統一設計，等等。這種片面理解一定程度上影響了城市發展的多樣性。正如簡·雅各布斯所強調的，城市的本質在于其多樣性，城市的活力來源于多樣性。精細化治理應該為促進城市發展的多樣性提供更加開放包容的物理環境和制度環境，尊重城市運行中人的多元需求，彰顯以人為本的治理理念。

五、結語

精細化思想以其豐富的理論內涵和廣闊的實踐外延，為優化城市治理體系、增強城市治理效能提供了富有價值的指導原則，并且催生了大量具體的精細化治理舉措。本文結合典型實踐探索，從中觀層次梳理出當前城市精細化治理的基本導向，即強化“技術治理”的支撐作用、發揮“再組織化”的體制優勢、突出“賦權增能”的基層效應、引導“多元主體”的能動參與。同時，相關實踐也衍生了一系列現實風險，主要包括過度追求基礎信息的清晰化、制定與城市發展實際脫節的標準規范、行政鏈條向下延伸而基層責任落實不到位、過于聚焦細節而延誤長效機制建立等。應對這些風險，需要更好地把握突出問題意識、樹立成本思維、強化流程思維、堅持人本理念等關鍵方向。

目前，精細化作為一種治理理念和政策導向，已經獲得城市政府的普遍認可和接受。但是，在實踐中還需要防止兩種傾向：一是將精細化治理作為一個“筐”或者一張“標簽”，用以包裝日常化例行工作，可能會將原本不屬于精細化實踐的內容吸納進來，這會造成概念的泛化和濫用。二是將精細化治理異化為維護城市剛性秩序的手段，對作為治理對象之一的“人”的因素考慮不足，造成重管理輕服務的結果。實踐偏差的糾正有賴于學術上盡快形成相對統一的認知，至少應該達成某些共識，在這方面還有不少工作要做。

說明：本文系中共廣州市委黨校（廣州行政學院）2023年度新型智庫課題“黨建引領廣州市城中村綜合整治研究”（課題編號XKXF202301）部分成果。

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Abstract： The refinement concept has become an important top-level design principle in the urban governance at present， which forces a lot of concrete practices. By combing typical practice， four basic orientations of refined urban governance can be summarized on the medium level， including reinforcing the fundamental role of technical governance， giving full play of re-organization of grass-root society， empowering basic-level governments and guiding multiple subjects participation. Meanwhile these practices trigger governance risks， which include excessive pursuit of clarity of basic information， standard specifications far from reality， improper implementation of grass-roots responsibility and excessive attention to details without long-term mechanism. In order to deal with those actual risks， some principles should be strengthened in practice in the future， including the question consciousness， the cost thinking， the process thinking and the people-oriented conception.

Key words： urban governance; refinement concept; practical orientations; actual risk

責任編輯：王? 縉