住房和城鄉建設領域綜合執法的問題和對策建議

文余池明全國市長研修學院城市發展研究所研究員

黨的二十大報告提出：“深化行政執法體制改革，全面推進嚴格規范公正文明執法，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度。”住房和城鄉建設領域無疑是關系群眾切身利益的重點領域之一。2023年1月召開的全國住房和城鄉建設工作會議提出強化住房和城鄉建設領域綜合執法，依法查處房地產市場、建筑工地、市政基礎設施、歷史文化保護等領域的違法違規問題，整合統一住房和城鄉建設領域綜合執法隨即提上議事日程。住房和城鄉建設領域的行政執法工作由于曲折的歷史發展過程和多種因素的影響，存在建設執法與城市管理執法相對分離、各細分業務領域執法比較分散、執法體系不健全等問題，迫切需要理順執法體制、明確執法職責、整合執法力量、完善執法體系和協調機制，為住房和城鄉建設事業高質量發展保駕護航，為保障城市運行服務提供法律保障。

一、住房和城鄉建設領域綜合執法沿革

改革開放以來，住房和城鄉建設領域行政執法工作經歷了比較曲折的發展歷程，大體上可以分為三個階段：

1.城建監察探索階段（1978—2000年）

改革開放初期，各級城市人民政府相繼組建城市建設監察隊伍，從事城市建設管理行政執法工作，以應對快速城鎮化帶來的流動人口增加、城市市容環境臟亂差等問題。全國形成了較為完整的城建監察制度和城建監察執法隊伍組織體系，但同時也出現了執法隊伍過多過亂、分散執法、多頭執法、野蠻執法等不規范問題。

1989年至1995年，建設部相繼下發《建設部關于加強城建管理（市容）監察工作的通知》（建城字〔1989〕第34號）、《建設部關于進一步加強城建管理監察工作的通知》（建城字〔1990〕第372號）《城建監察規定》（建設部令第20號）、《關于印發〈城建監察隊伍標志和裝備規定〉的通知》（建城字第543號）等文件規章，明確了全國的城建監察執法主體及其職責范圍等，實現了全國城建監察行政執法隊伍名稱、執法主體、執法內容、執法體制、服裝標志、歸口管理“六統一”。

1997年和2000年之后兩輪相對集中行政處罰權改革試點，都以城市管理行政執法為主要試點領域，部分地方城建監察中的規劃、市容環衛等執法職能進入新成立的城管執法部門，與城建監察并行發展。主要承擔7+X行政處罰職能，即城市市容環衛、綠化、市政、規劃、環境保護、工商行政、交通管理等方面相關的行政處罰權。

2.住房和城鄉建設稽查階段（2001—2015年）

住房城鄉建設稽查工作經歷了“從無到有，從業務領域向全方位覆蓋”的過程。2001年5月9日，國務院第100次總理辦公會議決定，由建設部選調建筑市場稽查特派員，并明確全國建筑市場稽查特派員由建設部管理。2001年7月31日，建設部印發《建筑市場稽查暫行辦法》，2001年底成立了全國建筑市場稽查特派員辦公室，選聘建筑市場稽查特派員(以下簡稱“稽查特派員”），對建筑市場、工程質量和安全管理有關法律、法規的執行情況進行稽查。2004年8月23日，中編辦批準建設部成立稽查辦公室。成立之初，稽查職能范圍為城鄉規劃、建筑市場、房地產市場和風景名勝區四個領域和城鄉規劃督察。隨著住房城鄉建設工作范圍的拓展，建設部稽查辦公室逐步增加了住房保障、住房公積金、標準定額、工程質量安全、建筑節能、城市建設、歷史文化名城、村鎮建設等稽查職能。稽查任務和對象覆蓋了住房城鄉建設部的全部業務范圍，初步形成了部、省、市三級稽查執法工作體系。在住房城鄉建設部稽查辦指導下，各地加強對重點稽查執法工作的組織領導，積極推動稽查執法機構建設，落實稽查執法工作責任，完善層級監督指導，形成了部、省、市三級屬地管理、分工負責、分類處理、層級監督的工作體系。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，在城鄉建設等10個領域推進綜合執法。

這一時期，地方實行相對集中行政處罰權的城管執法部門繼續承擔7+X為代表的執法職能，并且在2008年的黨政機構改革中明確城管執法工作交由地方政府主管。

3.城市管理執法體制改革階段（2016年至今）

2015年，《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發〔2015〕37號）（以下簡稱《指導意見》），明確住房和城鄉建設部作為全國城市管理工作的主管部門，指導地方整合歸并省級執法隊伍，實現執法機構綜合設置，并要求到2017年年底，實現住房城鄉建設領域行政處罰權的集中行使，推進綜合執法。住房和城鄉建設部稽查辦撤銷，成立城市管理監督局。

根據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于調整住房和城鄉建設部職責機構編制的通知》要求：2018年以后，城鄉規劃管理職責，劃入自然資源部，風景名勝區、自然遺產管理職責劃入國家林業和草原局，指導建設工程消防設計審查職責劃入住房和城鄉建設部。

2021年7月15日起施行新修訂的《行政處罰法》規定：國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。

絕大部分省級建設主管部門按照中發〔2015〕37號文要求設立了省級城市管理監督機構，原建設稽查機構撤并轉型，工作重心轉向城市管理執法監督，少數省市如上海、江蘇、安徽等省市稽查處室的保留與延續，與城市管理執法機構并存。

二、住房和城鄉建設領域綜合執法現狀和問題

自2016年實現城市管理執法體制改革以來，住房和城鄉建設領域行政執法工作存在以下幾個方面的問題：

一是宏觀指導弱化。部、省兩級主管部門成立城市管理執法機構，建設稽查機構大部分撤銷或轉型，建設稽查執法工作的宏觀指導有所弱化。市和縣的住房建設系統機構設置就五花八門，住房建設領域存在多個部門，在落實住房和城鄉建設部以及省級住房和城鄉建設部門的相關工作時，容易造成多頭管理、職責不清、溝通不暢等問題。

二是住房和城鄉建設領域的執法職責、力量和機構沒有完成整合。中發〔2015〕37號文原則上規定城市管理執法隊伍行使住房和城鄉建設領域全部行政處罰權，但由于中央部門沒有出臺具體的實施方案，地方在機構改革中有的按照中發〔2015〕37號文進行了劃轉，有的仍然保留多支執法隊伍，住房和城鄉建設執法和城管執法沒有完成融合。

三是執法主體多樣，執法職能分散。在地方，除了城市管理執法局、住房和城鄉建設局兩個執法主體之外，有些地方園林綠化局、房地產局、公積金管理中心獨立設置。行政處罰權也相應分散在各個部門。此外住房和城鄉建設局系統的招投標辦、工程質量監督站、工程安全監督站、工程造價站作為事業單位也可能通過委托成為行政執法主體。總體上來看，城市建設領域執法隊伍數量多，力量分散，未形成合力，不利于行政執法效能的提高。

執法管理體制多樣，執法職能分散。大體有以下幾種情況：（1）無執法隊伍，由住房和城鄉建設部門負責執法；（2）有執法隊伍，委托城建監察執法支隊執法；（3）行政處罰權連同執法支隊劃轉到城市管理執法局或綜合行政執法局；（4）城市管理執法局合并到住房和城鄉建設局加掛牌子；（5）由住房和城鄉建設局統一行使住房和城鄉建設領域和城市管理執法權。

四是住房和城鄉建設領域專業執法力量偏弱。雖然部分省市保留有單獨的住房和城鄉建設執法隊伍，但大部分地區住房和城鄉建設部門缺乏專業執法隊伍，日常巡查執法力量不足，難以做到違法違規問題早發現早查處，導致重大安全事故和違法事件時有發生。

三、加強住房和城鄉建設領域綜合執法的必要性

1.有了城市管理行政執法，還有必要搞住房和城鄉建設行政執法嗎？

城市管理行政執法來自相對集中行政處罰權改革，以典型的“7+X”模式來看，城市管理行政執法主要是規劃執法和市容環境執法，以及環境保護、工商行政、交通管理等部分跨部門行政處罰事項。而住房建設領域房地產市場、建筑市場、住房保障、住房公積金、標準定額、工程質量安全、建筑節能、歷史文化名城、村鎮建設等諸多細分業務領域的行政處罰事項并不包括在城市管理行政處罰范圍之內。中發〔2015〕37號文雖然提出城市管理部門行使住房城鄉建設領域全部行政處罰權，但實際上只有部分城市進行了劃轉。大多數地區仍然是各自獨立。同時，住建領域的執法事項專業技術性強，往往是現有的城管執法人員能力和水平難以承擔的，也不是目前街鎮能夠承接的。因此，有必要保留和加強住房城市建設領域的專業執法隊伍。

2.住房和城鄉建設領域行政執法是否適合納入“大綜合執法”模式？

有些地區在大綜合執法模式改革試點中明確不保留住建領域專業執法隊伍，作為部分地區的探索是可以觀察的。從住建領域行政執法的專業性、綜合性、難易程度和涉及生命財產安全來看，有必要保留和加強該領域內的專業執法隊伍建設。根據《住房城鄉建設稽查執法實務全書》（《住房城鄉建設稽查執法工作手冊》修訂版）統計，目前住建領域全部行政事項達800余項，如果全部交給綜合行政執法部門，恐怕也是難以承接的。從部分綜合執法試點地區的做法來看，即使把住建領域行政處罰事項劃到綜合執法部門，仍然在綜合執法部門下設立住房建設相關的專業執法隊伍，這種與住建主管部門分離的做法，增加業務部門日常監管與執法協作協調的難度。大綜合執法是未來的發展方向，但它的實現需要一個過程，需要相當多的條件，比如行政處罰事項大大減少，法治文明建設高度發達，守法為常態，違法為例外，執法數字化水平大大提高等。

四、加強住房和城鄉建設領域綜合執法的建議

深化住房和城鄉建設領域綜合執法改革的目標是：完善住房和城鄉建設領域的綜合行政執法，規范機構設置，規范執法范圍，強化專業執法力量，做好住房和城鄉建設領域綜合執法主責主業，實現住房和城鄉建設領域一支隊伍管執法。住房和城鄉建設領域綜合執法的基本思路是在城管執法基礎上做加減法和下沉：一是做減法，劃出已實行綜合執法并組建自己執法隊伍的部門職責；二是做加法，整合合并住房和城鄉建設與城管執法，建立健全城建專業執法力量，統一歸屬城管執法局，派駐住房和城鄉建設局，雙重領導，條件成熟后徹底由住房和城鄉建設部門領導，并更名為城建執法；三是下沉，按照基層綜合執法改革精神，將那些與居民生活密切相關、專業技術性不強的簡易程序事項下沉于街道、鄉鎮。

（一）整合執法職責

根據中央改革精神和現行法律法規，整合房地產、住房保障、建筑業、工程建設、城市建設、村鎮建設、名城保護等業務相關住房和城鄉建設執法職責。整合后，城市管理綜合執法隊伍以本級城市管理執法部門的名義，依法統一行使住房和城鄉建設領域的行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權等執法職能。除法律法規另有規定外，相關部門不再行使上述行政處罰權和行政強制權。城管執法隊伍轉向住房和城鄉建設領域專業執法為主之后，原則上歸口住房和城鄉建設部門，城管執法機構與住房城鄉建設機構綜合設置，一個機構，兩塊牌子。城管執法機構已更名為綜合執法機構并實行更大范圍跨領域跨部門綜合執法的地區，應依托住房和城鄉建設部門組建住房和城鄉建設綜合執法隊伍，負責住房和城鄉建設領域專業執法，以住房和城鄉建設部門名義行使行政處罰權。

（二）整合執法力量

在明確執法機構和人員劃轉認定標準和程序基礎上，按照編隨事走、人隨編走的原則，在現有城市管理執法隊伍的基礎上有序整合住房和城鄉建設、房地產、公積金、市容、綠化等相關業務部門執法力量，組建住房和城鄉建設綜合執法隊伍（城市管理綜合執法隊伍）。改革中應當做到職責整合與編制劃轉同步實施，隊伍組建與人員劃轉同步操作，加強充實住房和城鄉建設綜合執法力量。改革后，其他部門不再保留執法隊伍。整合范圍具體包括：住房和城鄉建設部門承擔工程質量安全、住房保障、村鎮建設、名城保護執法職責的人員，房地產部門承擔的房地產執法職責的人員，住房公積金管理部門承擔公積金執法職責的人員，市容、綠化部門承擔的市容和園林綠化執法職責和人員。

（三）規范機構設置

省級建設部門整合住房和城鄉建設稽查機構和城市管理執法監督機構，統一負責住房和城鄉建設、城市管理執法監督職責。設區的市采取住房和城鄉建設與綜合執法機構統一設置（可以一個機構兩塊牌子）模式，并以住房和城鄉建設領域綜合執法為主責主業，兼顧地方政府依照法定程序授予的行政處罰事項。縣級執法機構與住房和城鄉建設局合并設置，采取局隊合一模式，加強住房和城鄉建設領域綜合執法。城鎮化水平較低經濟欠發達地區，住房和城鄉建設部門、城市管理部門和綜合執法部門可以綜合設置。

（四）健全執法體系

縣（市、區）要在完善綜合執法隊伍的基礎上，根據實際情況明確由城市管理部門或者住房城鄉建設部門主管綜合執法隊伍。設區的市要妥善處理好市級和市轄區綜合執法隊伍設置問題，原則上保留一個執法層級，實行以區為主的執法體制。省、自治區住房和城鄉建設部門原則上不設執法隊伍，但也要實行綜合執法，在部門內部設立綜合執法處室，集中行使法律法規賦予省級部門及所屬單位的行政執法職能，同時強化重大案件查處、跨區域執法的監督指導和組織協調。在建立健全省市縣三級住房和城鄉建設執法體系的基礎上，按照職權法定、屬地管理、重心下移的原則，將與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、專業技術要求較低的執法事項通過法定程序移交街道、鄉鎮行駛。

（五）建立協調機制

加強頂層設計和組織領導。出臺深化住房和城鄉建設領域和城管領域綜合行政執法改革指導意見和實施方案，頒布住房和城鄉建設領域綜合行政執法指導目錄。加強省級住房和城鄉建設綜合執法機構建設。根據市縣兩級存在多個住房和城鄉建設業務主管部門的實際，建設綜合執法機構與住房和城鄉建設領域各業務主管部門之間“一對多”的監管與執法協調機制，明確監管與執法職責邊界，建立聯合檢查、案件線索移交、技術檢驗支撐等執法協作機制。同時建立住房和城鄉建設綜合執法機構與公安交通、市場監管、生態環境、水利等相關部門的執法協作機制和聯合執法機制。

（六）增強專業力量

鑒于原城市管理執法隊伍主要側重在市容環衛、違法建設、市政公用、園林綠化等業務領域的執法工作，在全部行使住房和城鄉建設領域全部行政處罰權之后，需要充實專業執法力量，在市、區兩級建立專業執法力量。同時，住房和城鄉建設系統的執法依賴于較高的行業內專業性知識和技術性手段，需要加強住房和城鄉建設領域專業執法法律法規和相關業務知識的培訓。