多元主體治理視角下的存量用地計劃管理機制

摘要：存量用地與新增用地相比，涉及多元利益主體的復雜關系，需要構建與之適應的用地計劃管理機制。以深圳市為例，通過分析“政府—市場”“市場開發主體—原權利主體”以及“政府內部之間”三對利益主體在計劃管理階段的關系，剖析存量用地開發中計劃管理機制的發展歷程及特點作用，總結“政策+空間”雙引導、尊重產權關系、分級審批提高效率等有益經驗，并提出未來存量用地全流程規劃管理機制尤其是計劃環節管理的建議。

關鍵詞：存量用地開發；空間治理；計劃管理機制；深圳市

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.03.006

增量用地規劃和存量用地規劃是近年來學界討論的熱點問題。部分學者已深刻闡述了存量用地規劃的特點，包括涉及的權利關系更加復雜、土地再開發的收益需要兼顧各方；[1]需要關注指標理性與空間權益的銜接權衡等，[2]也有對于地方實踐案例的具體介紹。[3][4][5]計劃管理作為規劃計劃管理體系的重要環節之一，存量用地開發實施中可能面臨的問題在計劃環節已有所顯現，需要構建與存量用地特征相適應的管理規則。

一、深圳存量用地計劃管理政策發展歷程

（一）深圳存量發展轉型的背景

早在2005年，深圳就已經遭遇人口、土地、資源、環境“四個難以為繼”的嚴峻挑戰。2006年深圳編制的第二輪近期建設規劃和隨后啟動的《深圳市城市總體規劃（2010-2020）》，制定了由增量擴張向存量優化轉型的策略和路徑。[6]近十年來，深圳市為破解高度城市化地區土地資源緊約束的難題，創新存量用地開發機制，逐步完善了城市更新、土地整備兩種存量用地開發的重要手段，加快盤活存量用地，落實城市規劃。

深圳的城市更新始于20世紀90年代初期的舊村改造，但在前期主要以城中村改造和綜合整治為主，整體改造推進速度較為緩慢，政策體系尚不完善。以2009年頒布的《深圳市城市更新辦法》為標志，深圳城市更新逐步進入快速發展階段，有效提升了城市功能品質，加強了公共設施建設。但由于市場運作為主的城市更新存在著空間挖潛力度有限、無法落實重大公共服務設施等問題，2011年，深圳市出臺了《關于推進土地整備工作的若干意見》，提出了由政府主導的土地整備這一存量用地開發模式，結合規劃實施要求進行土地邊界重劃和產權關系調整，實現政府收儲連片空間的目標，為重大產業項目和重大基礎設施落地提供支撐。

（二）存量用地規劃管理體系

圍繞城市更新和土地整備兩種主要的存量用地開發手段，深圳市陸續頒布了一系列政策文件和技術規范，構建了城市更新、土地整備規劃管理政策體系，建立起了涵蓋政策法規體系、編制審批體系、技術標準體系的城市更新和土地整備單元規劃制度，進一步調動市場活力，加快推動存量用地的規劃實施（圖1）。

相比較于新增用地規劃管理，深圳重點圍繞存量用地產權關系復雜、利益主體多元化等特點，在法定圖則制度的基礎上創新了城市更新單元規劃、土地整備單元規劃等存量單元規劃管理制度，一方面作為傳統控制性詳細規劃的有益補充，另一方面也是保障存量用地開發實施的重要支撐。在規劃內容層面，建立了“空間規劃管控+土地權益分配”的存量單元規劃編制體系，將技術規則與政策導向相結合，提高了存量用地規劃的可實施性，實現空間結構與土地產權關系的重新調整。[7]在規劃實施層面，通過建立政府、社區、規劃師、開發主體、原權利人等多方參與的協商式規劃平臺，在項目范圍劃定、土地分配方案、開發指標確定等環節充分尊重各方利益訴求，形成更具實效性的規劃協商機制。

二、深圳存量用地計劃管理模式

計劃管理機制是規劃計劃管理體系中的重要環節，在新增建設用地主要是通過年度土地供應計劃，實現控制城市建設用地增量、平衡城市建設資金等目標。[8]相比較于靜態化的新增建設用地計劃管理模式，深圳結合存量用地特點，創新地建立了城市更新、土地整備等存量用地計劃管理機制，并構建了較為完善的政策體系（見表1），統籌安排存量用地的項目計劃、資金計劃及指標任務等，滿足存量用地的管理工作需求。其中，資金及指標的計劃管理，主要通過市級計劃分解并具體安排各區資金、指標任務等，其實質與新增用地管理方式差異不大。重點在項目計劃方面，深圳結合存量用地的特點創新了城市更新和土地整備項目計劃階段的管理模式，并按照計劃項目編制存量用地單元規劃，銜接了后續的用地規劃管理體系。

（一）城市更新項目計劃管理模式

深圳城市更新模式作為市場運作的存量用地開發模式，從2009年的《深圳市城市更新辦法》開始，就明確提出了城市更新實行規劃計劃管理制度。[9]從項目類型來看，包括拆除重建類項目與綜合整治類項目①。

對于拆除重建類項目，深圳陸續出臺了《深圳市城市更新辦法實施細則》《深圳市城市更新單元規劃制定計劃申報指引（試行）》等實施細則，對于城市更新單元拆除范圍面積、移交城市公共利益用地的面積及比例等方面進行了細化要求，明確了拆除重建城市更新項目由符合規定的申報主體申報更新單元計劃，并對城市更新單元計劃申報主體要求、更新意愿比例、申報條件等做出了具體規定。2019年出臺的《深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規定》在《深圳市城市更新單元規劃制定計劃申報指引（試行）》基礎上，形成覆蓋計劃申報、意愿征集、計劃申報材料要求、計劃公示、區政府審批、市級備案等全流程環節的操作手冊，通過完善的配套政策穩定了市場預期，指導市場主體按照統一規則，開展更新單元計劃的申報工作。值得注意的是，該政策首次提出了城市更新單元計劃有效期管理制度，即自計劃公告之日起，更新單元計劃有效期兩年。[10]2021年正式施行的《深圳經濟特區城市更新條例》，作為國內首個城市更新地方立法，在系統總結城市更新計劃管理實踐基礎上，進一步提升了城市更新計劃管理機制的法律地位。

相比較于市場動力更為充足的拆除重建類項目，深圳綜合整治類城市項目市場申報意愿不高，主要通過個別試點方式進行推動。2019年，深圳出臺《關于推進城中村歷史文化保護和特色風貌塑造綜合整治試點的工作方案》提出了7個綜合整治試點項目，從市級層面引導城中村綜合整治工作。

（二）土地整備計劃項目管理模式

深圳土地整備模式是政府主導推動的存量用地開發模式，2011年出臺的土地整備綱領性文件《深圳市人民政府關于推進土地整備工作的若干意見》中，明確提出土地整備年度計劃管理機制，并確定土地整備年度計劃編制內容包括總量、空間布局、整備項目及資金安排等，由市土地整備機構會同各區政府及相關職能部門編制，經市政府批準后實施。[11]土地整備項目類型主要依據項目實施方式分為一般土地整備項目、土地整備利益統籌項目、房屋征收項目等類型，具體項目范圍劃定及管理流程分別依據不同的政策文件要求。以適用于土地整備利益統籌相關政策的土地整備利益統籌項目為例，該類型項目起始于2015年深圳市出臺的《土地整備利益統籌試點項目管理辦法》，由各區政府申報試點項目報市政府審批的方式作為計劃立項依據。通過試點，利益統籌項目數量逐年增長（圖2），表明政策得到了廣泛認可，2018年在總結試點經驗基礎上，深圳推動出臺了《深圳市土地整備利益統籌項目管理辦法》，全面推廣利益統籌政策，并將其作為一種政策類型的項目納入年度土地整備計劃管理。

三、深圳市存量用地計劃管理模式的特點

存量用地再開發過程中涉及多元主體之間的多重博弈，有學者指出城市土地再開發中的利益博弈焦點包括地方政府與開發商的沖突、開發商與被拆遷人的沖突等，需要基于利益主體分析做出規劃調控策略。[12]因此，面向存量用地的空間治理必須兼顧統籌主體之間的利益訴求，這有助于后續項目實施的順利推動，并減少多元主體之間的沖突矛盾。本文通過分析“政府—市場”“市場開發主體—原權利主體”以及“政府內部之間”三對利益主體在計劃管理階段的關系，對于深圳存量用地計劃管理模式的特點進行解析（見圖3）。

（一）政府與市場之間：從政策引導到“政策+空間”雙引導

城市規劃受傳統理論和計劃思維影響，始終沒有建立一套基于市場機制的分析、預測、方案設計框架，對規劃方案的實施成本考慮不足。[13]深圳城市更新引入市場運作機制這一特點也充分反映在了計劃管理中，即在城市更新計劃申報工作中允許市場作為計劃申報主體。其背后的邏輯就是發揮市場主體在價格發現、市場預測等方面的優勢，以利于推動后續項目實施和規劃落實。在政府與市場主體之間，政府仍始終具有城市更新的決策權，并在不同時期表現出不同的角色變化特征。[14]具體到城市更新計劃管理，政府初期主要通過政策文件進行引導，出臺了一系列計劃管理方面的政策文件，建立明晰的公共利益底線、申報要求等，規范市場行為并穩定市場的預期。但在市場運作過程中，也出現了更新項目空間零散、項目類型單一等問題，導致一定的城市更新行為負外部性。到了“十三五”階段，深圳在計劃立項階段就進一步強化了城市更新的空間統籌，對市場動力相對充沛的拆除重建類城市更新項目的空間范圍予以管控。在深圳城市更新“十三五”專項規劃編制中將更新對象從空間上劃定為優先拆除重建地區、優先綜合整治地區、拆除重建與綜合整治并舉地區，[15]對于城市更新計劃項目空間范圍進行引導。

同時，深圳在存量用地開發實施推進中，針對市場運作為主的城市更新模式的不足，也創新了以政府為主導推進的土地整備模式這一存量用地開發的重要手段。土地整備計劃管理模式，更多強調了政府保障全市重大公共服務設施、基礎設施、產業用地等的重要作用，確保政府能夠通過存量用地開發儲備城市未來發展空間，避免市場開發行為中出現的空間碎片化、項目“挑肥揀瘦”等問題。

（二）市場開發主體與原權利主體之間：尊重原權利主體的開發意愿基礎上由市場主體整合分散的產權關系

存量用地開發涉及復雜的產權關系，權利主體在存量用地再開發過程中具有重大影響。深圳城市更新在計劃階段充分考慮土地產權人意愿，并通過基于權利主體的城市更新單元的設定，整合了原先分散混雜的土地與物業產權關系。[16]《深圳經濟特區城市更新條例》的出臺，更是從法治層面為原權利主體提供了制度保障，包括將更新意愿比例由三分之二提高到四分之三，即拆除重建更新項目計劃立項階段需要獲得占建筑總面積四分之三以上的物業權利人且占總人數四分之三以上的物業權利人同意，并明確提出了建立健全城市更新公眾參與機制，暢通利益相關人及公眾的意見表達渠道。[17]在計劃階段，通過意愿征集、公眾參與平臺等方式，既是對于原權利主體權益的保護和產權的尊重，也是為后續項目實施推動提供保障。

在政府主導的土地整備工作中，也同樣需要原權利主體對于整備政策一定程度的支持與認可。以土地整備利益統籌項目為例，由各區政府作為申報主體，在計劃階段也要求各區需要與原農村社區充分溝通并得到初步的意愿認可，才能申報納入計劃。

（三）政府內部之間：通過分級審批備案、實施彈性等方式提高審批效率

深圳市推進存量用地開發實施實踐中，市、區兩級城市更新和土地整備機構的設立，為全面推進存量用地開發奠定了重要的體制基礎。因此，要處理好區級具體實施層面提高審批效率的需求以及市級層面加強工作統籌之間的關系，充分鼓勵和發揮區級機構的自主權，也要避免各區在存量用地開發上各自為政的問題。2016年以來，結合深圳行政審批改革工作要求，城市更新計劃審批權限已由市級部門下放至各區，這一舉措也為后續深圳城市更新的快速發展提供了工作基礎。同時，市級部門對于區級審批的計劃項目進行實質性的備案審查工作，避免各區政策執行上可能存在的尺度不一等問題。《深圳經濟特區城市更新條例》作為層級較高的地方性法規，也將上述計劃審批流程寫入條例，從法律層面規范政府的行政管理行為。

除了審批權限下放的情形，也可以通過給予基層一定的審批彈性權限推動項目實施，例如土地整備年度計劃項目均由市級進行審批，但在空間范圍上予以各區在實施審批上的彈性空間，允許各區根據實際情況對于項目實施范圍進行調整，調整部分不超過20%的無須報送市級審批。[18]

四、國土空間規劃體系下的存量用地計劃管理機制的展望

2019年5月，中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式發布，標志著國土空間規劃體系的頂層設計的基本形成。

目前，各地都在結合改革總體要求和自身地方特點，構建權責對等、上下傳導的國土空間規劃體系。未來，隨著越來越多城市由增量擴張時代逐漸邁入存量發展階段，存量用地開發在許多城市也將成為新一輪國土空間規劃實施運作的重要手段，因此，需要在系統性的國土空間規劃體系改革下建立相應的存量用地規劃計劃管理機制。同樣地，在國土空間規劃體系構建過程中，多元主體共同參與空間治理，也需要處理好包括中央與地方政府的關系、政府各職能部門間的關系，以及政府與市場、市場中主體與利害關系人之間的關系。[19]隨著國土空間規劃體系下各層級規劃的管控內容進一步明確，如何確保上層次規劃管控要求得以傳導落實，并更加系統、妥善地處理多元主體之間的關系，將成為未來存量用地規劃計劃管理改革的重要命題。

（一）重視法律法規體系的建設

雖然當前國家層面尚未制定出臺相關的國土空間規劃法律文件，但通過各層級法律文件完善從規劃編制到實施監督的國土空間規劃全流程管理，做好法治化保障已是共識。未來，推動深圳市國土空間“兩級三類”規劃體系建立，需要加快深圳市國土空間規劃條例編制工作，并構建以規劃條例為核心、以部門規章或實施細則以及技術標準與規范為支撐的地方空間規劃法規體系。[20]存量用地計劃管理體系這一環節的相關內容也應在國土空間規劃法規體系構建過程中進行統籌考慮，并及時依據整體要求調整完善以往的政策文件。

（二）進一步明晰各主體之間的管制邊界

首先，政府作為管制者，與市場主體等被管制對象之間的博弈主要集中在管制的邊界上，要明晰哪些是可以由市場發揮配置作用的，哪些是屬于公共利益，政府應該管制的。特別在城市更新的存量時代，可更多地發揮社會治理的作用，讓參與的個體、社會組織在微更新中去充分博弈。[21]例如，對于國土空間規劃中提出的亟需落實的重大公共服務設施、基礎設施，存量用地計劃立項階段可考慮提前對空間范圍劃定、實施方式、實施進度、未能按期實施時的退出機制等問題進行更加充分的考慮；而對于社區配套型公共服務設施等，可以在空間布局、建筑規模等方面予以市場彈性空間，在政府管控底線的基礎上，運用市場化的策略適應存量用地的實施需求。

其次，在政府內部之間，國土空間規劃體系改革將進一步厘清各層級規劃之間的關系，明晰各級規劃之間的審批邊界，并按照“誰審批，誰監管”的原則，分級建立國土空間規劃審查備案制度。存量用地計劃管理中也要結合不同傳導管控要素在各級政府之間的審批權限，建立與國土空間規劃體系相適應的分級審查備案制度。

（三）建立規劃評估預警的反饋機制

新的國土空間規劃體系在編制和審批上更為重視“實施和監管”。[22]在存量用地規劃計劃管理中，面對比新增用地管理更加多元化、動態性的利益主體互動過程，更加需要重視規劃監督環節的作用，并加強規劃實施監測評估預警機制。未來國土空間規劃體系實施運作，不僅是“計劃編制—計劃審批—規劃編制—規劃審批—規劃實施”的正向實施過程，還需要結合規劃實施情況開展規劃評估和預警，并及時將規劃預警評估的結果反饋到各階段中，指導包括存量用地計劃編制、計劃審批等環節開展，提前預判分析國土空間規劃重要的管控傳導要素在后續規劃編制及審批階段可能面臨的問題。例如，對于市場拆除重建動力充足的地區，可提前分析預警片區開發容量承載能力有限、配套設施不足、交通市政設施壓力增大等問題，并考慮存量用地項目實施率，將規劃上限值上浮一定比率后設定計劃審批的預警值；對于綜合整治地區或者基礎設施落后地區，結合規劃實施緊迫性等評估結果，可以采用更加合適的存量用地開發手段進行資源再配置，提高資源配置效率（圖4）。

注釋：

①《深圳市城市更新辦法》提出深圳城市更新方式包括拆除重建、綜合整治和功能改變三種方式。鑒于功能改變類城市更新項目實際上屬于綜合整治，且項目數量較少，《深圳經濟特區城市更新條例》將功能改變類項目納入綜合整治類項目。

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Abstract： Compared with increment land， the stock land involves multiple stakeholders and complex relations and needs the corresponding land use plan management mechanism. Taking Shenzhen City as an example， this paper provides the analysis of the relationship between "government - market"， "market development subject - original rights subject" and "internal parts of the? government" three pairs of interest subjects in the planning management stage， analyzes the development process and characteristics of the plan management mechanism in the stock land development， which can be summed up as the beneficial experience of "policy+space" dual guidance， respect for property rights relations， and level by level approval to improve efficiency. Meanwhile this article puts forward suggestions on the future stock land full process planning management mechanism especially on the plan management.

Key words： stock land development; space governance; plan management mechanism; Shenzhen

責任編輯：王? 縉