鄉鎮政府在公益監督管理領域的法定職責探討

林仙芝　李偉

摘 要：行政公益訴訟試點并正式推行至今，鄉鎮政府在公共利益管理領域是否是行政訴訟法規定的負有監督管理職責的行政機關，是否應當成為行政公益訴訟的適格被告，一直是實務中頗具爭議的話題。屬地管理模式下鄉鎮政府的職能定位與公益管理職責相契合，其在公益管理領域具有法律法規及規章確定的法定職責、上級機關及規范性文件指令產生的職責、先行行為引起的附隨義務、行政協議約定的義務等四方面內容，可以作為行政公益訴訟的適格被告。在與行政主管部門職責競合的情況下，應結合具體職責情形，準確判斷適用單一被告或共同被告。

關鍵詞：行政公益訴訟 鄉鎮政府 適格被告

在行政公益訴訟中只有明確適格被告，才有望真正有效督促其及時行使職權，進而推動行政公益訴訟維護公共利益目的之實現。故凡是具有相應法定職責又未充分履職的行政機關，都應當作為適格被告。鄉鎮政府在人力、財力和行政職權配置上相較于有關主管部門都存在明顯不足，對于法律、法規、規章和地方規范性文件要求鄉鎮政府承擔的行政職責，必須結合條文性質、職責分配等具體規定進行考量，充分考慮維護公共利益的現實需要，既要避免司法權對行政權的制衡不足，也要防止過度干預。

一、基本案情及辦理過程

浙江省瑞安市人民檢察院在履行職責過程中發現，部分鄉鎮存在農田露天焚燒秸稈情況，由此產生煙塵污染影響大氣環境，鄉鎮政府亦未履行監管職責。經查明，《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）《浙江省大氣污染防治條例》（以下簡稱《浙江省大氣條例》）總則部分規定鄉鎮政府對轄區內大氣環境質量負責制；《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》（以下簡稱《省政府意見》）及瑞安市人民政府的有關實施方案規定了鄉鎮政府是秸稈焚燒治理的責任主體，有組織領導和統籌協調責任。

在前期磋商過程中，鄉鎮政府抗辯自身沒有處罰權及強制執行權，沒有法律法規或相關文件規定鄉鎮政府在秸稈焚燒、大氣防治方面的具體監督管理措施與執法權。辦案機關經審查，向瑞安市人民政府發函征詢該查處職責的責任機關，最終向6個鄉鎮政府發送檢察建議，并收到積極回復，相應露天秸稈焚燒亂象亦得到有效治理。

二、案件辦理中的爭議焦點

經過近5年的實務探索，在自然資源、食品藥品、國有財產等領域，行政主管部門的被告主體資格一般沒有爭議，有關部門權責較為清晰，法律規范也較為明確。頗有爭議的是，鄉鎮政府（含街道辦事處，下同）在上述領域中，如何認定其被告主體資格。一種觀點認為，法定職責的前提是“法定”，法律制度的明確規定是行政機關保證行使職權、履行職能的核心，案件適格主體的選擇上，應選擇法律明確授權的具有監督管理職責且享有行政處罰權的主管部門，不應當把鄉鎮的廣義“政治責任”混淆于“法律責任”中。［1］本案中，《大氣污染防治法》及《浙江省大氣條例》僅在總則部分規定鄉鎮政府對轄區內大氣環境質量負責制，但罰責部分并沒有規定鄉鎮政府的處罰權或具體處理職權。另一種觀點認為，鄉鎮政府作為屬地管理的基層人民政府，是社會綜合治理的“直面者”與“發起人”，［2］ 若社會公益領域單純依靠主管部門監管，不能與鄉鎮政府形成治理合力，難以取得長久治理的效果，也難以達到公益訴訟的立法目的。故應依據案件類型查詢相關法律法規中的明確規定，并結合地方權力清單、“三定方案”，從本案所在縣市的兩級政府及部門的職權分配出發，由屬地鄉鎮處理秸稈焚燒更有利于解決實際問題。

筆者在中國裁判文書網中檢索發現，鄉鎮政府為被告的案件多以單一被告形式被提起訴訟，案由普遍集中在生態環境整治中，且法院對鄉鎮政府的被告資格有不同認識。如吉林省德惠市人民檢察院訴朝陽鄉政府不履行法定職責案，一審、二審法院均認為朝陽鄉政府不是履行“對破壞生態環境的違法行為進行制止和處罰的監督管理職責”的責任主體。［3］雖然該案最終被再審裁定撤銷并重新審理，但足見不同法院、法檢之間存在不同認識。而安徽省臨泉縣人民檢察院訴廟岔鎮政府不履行環境保護法定職責案，法院直接認可了被告的主體資格。［4］由此可見，司法實務中，各地的做法不盡相同，體現在對法律法規的理解不同，起訴受到的阻力不同、訴訟效果存在差異，有直接訴行政主管部門的，也有單一訴鄉鎮政府的，有認可鄉鎮政府被告資格的，也有不認可的，這也是本文研究之緣起。

三、司法實務中的認定標準探討

（一）行政機關的公益監督管理職責

行政機關的職責是法律授權的給予其履行提供公共服務的職權，職責是本位的、應然的，其附屬而派生出行政權力。所以，政府部門自然不能因為沒有行政處罰權力來抗辯自身履責困難或不具備職責。新華詞典中，“監督”意指對現場或某一特定環節、過程進行監視、督促和管理；“管理”意指通過實施計劃、組織、指揮、協調、控制等職能，以達目標。監督管理職責包含了監督職責與管理職責兩層含義，而管理可以涵蓋監督。行政訴訟法第25條第4款規定的“監督管理職責”，不僅包括行政機關對違法行為的行政處罰職責，也包括行政機關為避免公益損害持續或擴大，依據法律規范相關授權，運用公共權力對受損公益進行修復等綜合性治理職責。具體而言，行政機關的職責分布存在三種類型：（1）通過法律法規及規章的總則部分賦予較為原則性的監督職責，行政機關只能作出巡查、督促、制止、上報等行為；（2）通過分則及罰則部分規定明確具體的監管職責，如作出行政處罰、行政強制決定等職權；（3）地方政府根據法律法規精神及原則性規定，制定適合自身的權責清單，明確有關職權。所以在判斷行政機關是否具備法定職責時，需要綜合考量法律、法規、規章規定，并參考權力清單和權責配置等有關規范性文件予以確定。

（二）鄉鎮政府的職能定位與公益監督管理之契合

我國基層政府治理遵循屬地管理原則，地方政府實行“條塊結合、以塊為主、分級管理”的行政體制，其對本級轄區內的行政事務全權負責。在這種管理模式下，鄉鎮政府必須擔任好社會綜合治理的管理者角色，不僅要領導和管理經濟、財政等行政工作，而且要提供教育、文化、衛生、社保等公共服務，還需要積極去解決環境污染、安全生產等社會問題，既要維護基層社會秩序安定，也要為政治、經濟、文化等各方面發展服務。尤其是近年來，基層治理面臨著巨大轉型，逐漸從過去的計劃生育、財政收入等“硬任務”轉型到共同富裕托底、意識形態提升、生態環境保護、鄉村振興發展、縣域現代化建設等“攻堅戰”上來。把權力下放到鄉鎮一級，是為了發揮鄉鎮政府的屬地優勢，根據鄉鎮的具體情況開展基層管理與綜合治理工作，使行政管理資源得到高效利用。按照屬地管理原則，環境保護、安全生產、土地保護、村鎮建設、民生事業等公共利益管理工作都需要鄉鎮政府去負責并落實［5］，而鄉鎮政府在個別領域并沒有法規范賦予的執法主體資格與執法權限，導致現實管理中捉襟見肘，容易陷入“有責無權”的屬地管理悖論中。但可以確定的是鄉鎮政府至少具備監督或協助管理的職責，如協助主管部門進行日常監督巡查；對行政相對人進行勸說、疏導，及時制止、糾正違法行為；上報違法線索；協助執法實施，聯合執法等。故本案中，即使鄉鎮政府在大氣防治等相關法律法規框架下的“負責制”是否具備法定職責在司法實務中存有爭議，但其監督或協助管理的職責是肯定的。

（三）鄉鎮政府在公益監督管理領域的法定職責分析

基于當前基層綜合治理模式，結合行政公益訴訟的立法目的，鄉鎮政府在公益監督管理領域的法定職責應適當地作擴大解釋，主要包含以下四個方面：

1.法律、法規、規章確定的法定職責。法規范是行政機關作為義務的主要依據，除了法律法規直接設定的具備對行政相對人支配權力的管理型作為義務外，也有法律法規以及規章間接體現的原則性監督義務。鄉鎮政府在相關領域的職責，大部分法律法規及規章都是較為原則性的規定，如《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國漁業法》以及各省的條例等，都是規定了鄉鎮政府的諸如“加強管理”“監督”“檢查”“宣傳教育”“報告”“督促”“協助”義務，或者原則性描述為“綜合治理”“采取措施”，作為法律規定的監督性責任主體，鄉鎮政府雖然無實質執法權，但仍然應當具備“發現、制止、報告”的法定職責。也有相關法規范設定了鄉鎮政府更為具體的職責，如《中華人民共和國城鄉規劃法》，鄉村規劃區內存在違法占地、違法建設情況的，鄉鎮政府可以責令限期改正、強制拆除；又如《中華人民共和國森林法》第33條規定“地方各級人民政府應當組織有關部門建立護林組織，負責護林工作。縣級或者鄉鎮人民政府可以聘用護林員，其主要職責是巡護森林，發現火情、林業有害生物以及破壞森林資源的行為，應當及時處理并向當地林業等有關部門報告”，雖然法律使用了“可以聘用護林員”，但鄉鎮政府既負責護林工作，也作為護林員監管部門，其巡護森林、發現問題及時處理并上報火情等職責是毋庸置疑的。

2.上級機關及規范性文件指令產生的職責。地方政府的規范性文件通常都是根據上位法律的總則精神或相關規定所擬定的適合地方管理與治理的實施辦法與操作規范，具有涉及面廣、約束力強等特點，施行與執行過程中必然直接關系到公共利益、社會秩序和公民的切身利益。法律層面無法全面對鄉鎮政府的有關職能職責、法定權限、工作機制、失責追究等方面加以細化。對于鄉鎮政府在涉環境資源保護、國有財產保護、食藥安全、國有土地使用權出讓四大公益領域中的職責，不僅應當分析有關法律法規，還應當結合上級機關以及地方政府的規范性文件加以厘清，并借助三層級法律規范對權力清單予以明確。本案中，《省政府意見》及瑞安市人民政府的實施方案規定了鄉鎮政府是秸稈焚燒治理的責任主體，有組織領導和統籌協調責任，應認為規范性文件“賦予”了鄉鎮政府秸稈焚燒治理的法定職責。

3.先行行為引起的附隨義務。在公益監督管理領域中，鄉鎮政府先行實施的行為違法或者雖然合法但直接或間接侵害了國家利益、社會公共利益，或者導致國家利益、社會公共利益陷入危險的狀態，檢察機關可以依法啟動行政公益訴訟訴前程序。比較常見的，如鄉鎮政府具有宅基地審批權，對行政相對人存在少批多建、違法占用基本農田或公用道路的情形，鄉鎮政府應當履行監督管理職責，以防止國有土地及基本農田的流失；再如，鄉村林業種植相關的林權審批雖然由林業主管部門負責，但實踐中都是經基層村民組織、鄉鎮政府、林業部門逐級審核上報，故鄉鎮政府發現山村林地存在違法使用情況的，有權予以制止。

4.行政協議約定的義務。行政協議是行政管理的重要手段，在集體土地及房屋征收、農村保障性住房租賃、鄉村環境整治等工作中，鄉鎮政府往往需要以行政管理單位的名義與相對人簽訂行政協議，若鄉鎮政府違法行使職權簽訂協議或不監管協議履行，也應當成為行政公益訴訟的被告。根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第24條規定，行政機關享有監督協議履行的職權，行政相對人未按約履行協議的，可以責令履行并作出處理決定，處理決定生效后仍未履行的應當申請法院強制執行。可見，監管行政協議的履行，行政機關也可行使“作出處理決定”“申請法院強制執行”職責。

值得注意的是，職責和職權是一體兩面的關系，法律授予行政機關多少權力，也會同時賦予其相應的職責。［6］所以，法律、法規、規章或規范性文件等授予鄉鎮政府多少職權，他們就應當在相應的職權范圍內承擔多少責任。若法規范僅賦予鄉鎮政府“檢查、發現、制止、報告”等原則性的監督職責，檢察機關制發的訴前檢察建議，應當嚴格載明鄉鎮政府所應負有的職責與應當履行的監督職責內容，而不應籠統地列明“應履行監督管理職責”，否則，會因鄉鎮政府不具有強制性的管理職責而導致被告主體不適格。

四、案件辦理的延伸思考

（一）地方政府文件存在沖突，但均符合上位法規定

本案中，關于農村秸稈焚燒責任主體，法規范依據分別有：《大氣污染防治法》第119條規定，露天焚燒秸稈等產生煙塵污染的物質的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正并可處罰款；《浙江省大氣條例》第4條規定，鄉鎮政府應加強轄區內大氣污染防治工作，發現大氣環境違法行為應當予以制止，及時報告負有大氣污染防治監督管理職責的部門，配合做好監督管理工作；溫州市政府文件《關于明確秸稈露天焚燒有關職責的函》，確定瑞安環保分局負責秸稈露天焚燒的監督管理工作，瑞安綜合執法局負責秸稈露天焚燒的行政檢查、行政處罰、行政強制等工作；而瑞安市實施方案卻確定鄉鎮政府是秸稈禁燒管控的責任主體。秸稈焚燒的監管主體到底是鄉鎮政府還是生態環境局抑或綜合執法局？《大氣污染防治法》規定了監管部門為縣級以上人民政府確定的部門，而溫州市與瑞安市文件對責任部門的規定存在沖突，故檢察機關應當在啟動訴前程序之前，依照《大氣污染防治法》第119條之規定，函致瑞安市人民政府以確定秸稈焚燒的主管部門。

（二）鄉鎮政府與行政主管部門共同具有法定職責的情形

按照現有法律框架，行政公益訴訟訴前程序一旦錯列或遺漏被告，人民法院司法審查中是無法變更或追加被告的，其結果只能是駁回起訴，勢必將導致司法程序空轉。前文已經單就鄉鎮政府討論了其在公益領域監管職責及被告資格認定問題，而行政主管部門在上述領域往往也是具備監管職責的，但從近幾年的司法裁判實務來看，鮮有共同被告的案例。而在生態環境等特定的領域，行政主管部門與鄉鎮政府必然存在監管競合情況。單一被告的模式客觀上難以回應我國行政管理中條塊管理的現實，檢察機關僅針對鄉鎮政府要求履行職責并發送訴前檢察建議，若鄉鎮政府能夠組織協調部門聯動并取得實效，自無問題；但若部門間存在推諉導致訴前程序難以有效開展，應當及時將主管部門追加為檢察建議制發對象。訴前程序中，檢察機關要結合治理的合法性、有效性考量［7］，準確判斷履行法定職責的行政機關有哪些，有必要將所有具有相應職責的行政機關均列為檢察建議對象，并結合具體職責情況分別予以判斷，在后續起訴的訴訟請求中分別予以明確要求履行的具體職責。

*浙江省瑞安市人民檢察院公益訴訟部一級檢察官、行政檢察辦公室主任［325200］

**浙江省瑞安市人民法院行政審判庭三級法官［325200］

［1］ 參見梅艷：《行政公益訴訟的裁判規則——以行政機關“不依法履行職責”為視角》，《三峽大學學報（人文社會科學版）》2020年第1期。

［2］ 參見高迪：《轉型期鄉鎮政府權責匹配問題研究》，《機構與行政》2019年第1期。

［3］ 參見吉林省德惠市人民法院行政裁定書，（2017）吉0183行初42號；吉林省長春市中級人民法院行政裁定書，（2018）吉01行終49號。

［4］ 參見安徽省臨泉縣人民法院行政判決書，（2016）皖1221行初95號。

［5］ 參見梁春立：《現行法律框架下鄉鎮行政執法方式探索》，《機構與行政》2017年第7期。

［6］ 參見李步云：《人權與憲法精神》，中國法學網http：//iolaw.cssn.cn/zxzp/201007/t20100719_4607208.shtml，最后訪問日期：2022年6月3日。

［7］ 參見關保英：《行政公益訴訟中的公益拓展研究》，《法治與法律》2019年第8期。