行政違法行為監督的法治化分析

王勇　高鵬志

黨的二十大報告明確指出，全面依法治國總體格局基本形成。行政權、檢察權、司法權、監察權如何在全面依法治國格局中發揮好各自作用，是當下法治研究的重要課題。在檢察機關行政違法行為監督、行政非訴執行監督的履職過程中，涉及了行政權、審判權、檢察權、監察權的關系問題、監督問題、權力運行問題等，對相關問題分析探討，很有必要。

摘 要：開展行政違法行為監督，是檢察機關發揮法律監督職能，督促行政機關依法行政和協同推進法治政府建設的內在要求，同時也是落實中央決策部署和助推國家法治進程的重大舉措。實踐中，各地檢察機關已經按照中央決策部署和有關法律規定探索開展行政違法行為監督，但因缺乏法律直接規定，法治化程度仍有待提高。目前應主要從有限范圍內監督、實行案件化辦理、完成基本制度構造等方面，為行政違法行為監督提供基本法治化保障，以便深入推進實踐，積累豐富經驗，為后續立法提供有力支撐。

關鍵詞：行政違法行為 檢察監督 法治化

一、引論：問題與視角

行政違法行為監督是指檢察機關在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正。黨的十八屆四中全會通過的《中央中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次在中央文件中明確提出開展行政違法行為監督。習近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》的說明中指出：“而實際情況是，行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為、不作為。”［1］有觀點對此作了解讀，如果對這類違法行為置之不理、任其發展，一方面不可能根本扭轉一些地方和部門的行政亂象，另一方面，可能使一些苗頭性問題演變為刑事犯罪。2015年，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，重申了《決定》關于開展行政違法行為監督，并要求行政機關應當積極配合。最高檢在《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》中也對檢察機關開展行政違法行為監督提出了要求和規劃，并陸續頒布了《關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》《人民檢察院檢察建議工作規定》等，據此各地檢察機關在實踐中陸續辦理了一批行政違法行為監督案件。2014年至2015年，全國檢察機關共辦理督促行政機關履行職責案件40838件。［2］但是，2019年以來，因相關法律規定遲遲未出臺和監察體制改革等因素，缺乏必要的法治化保障，行政違法行為監督案件辦案量急劇減少，監督力度明顯減弱。［3］

2021年黨中央專門印發的《中央中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），再次強調和要求檢察機關開展行政違法行為監督。從《意見》的表述看，延續了《決定》以及《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》中關于行政違法行為監督的內容，表明黨中央對檢察機關開展此項監督的態度非常堅決。同時有觀點認為，如何監督行政權，的確是一項系統工程，亟須行政檢察監督的介入，在促進全面依法行政中形成有效合力。［4］

但是，檢察機關在探索過程中仍面臨法律供給不足的問題。《立法法》第8條明確規定，涉及人民檢察院的職權事項，需要有法律明確授權。因此根據現行法律，對行政違法行為監督多是通過監督法院行政審判的同時，督促糾正案涉行政違法行為，實行“穿透式”監督。而沒有法律對檢察機關直接開展監督作出明確規定，并提供支撐、保障和規范。如何落實落細黨中央決策部署，實現行政違法行為監督的法治化，是理論和實踐亟須回答的問題。

二、有限范圍內開展行政違法行為監督

《意見》明確要求，檢察機關具有在履行法律監督職責中發現和督促糾正行政機關違法行使職權或者不行使職權的職責。換言之，對檢察機關開展行政違法行為監督的范圍有明確的限定，即在履職中監督。

（一）行政違法行為監督不是監督一切，應僅限于對行政違法行為的監督

檢察機關成立之初，特別是1954年憲法和《人民檢察院組織法》頒布后，將檢察監督定位為一般監督。但隨之引起巨大爭議和受到嚴厲批判，因而逐漸沉寂。1979年頒布的《人民檢察院組織法》明確取消了原有的一般監督。通常認為，一般監督是全領域、各方面的直接監督，監督范圍包括政府機關的行政行為、公務人員的違法犯罪行為、對企業的經營行為以及公民的違法違規行為。［5］因此，有觀點認為一般監督就是監督一切。［6］對此，我們認為行政違法行為監督不是一般監督。首先，不能監督一切，監督對象僅包括行政機關及其工作人員的違法行政行為。其次，監督的方式不是“一般監督”時期所采用的建議書、提請書、抗議書、報告書等形式了，而是通常情況下依照《人民檢察院檢察建議工作規定》制發檢察建議。最后，監督不能參與和影響行政行為決策和作出的過程，僅是事后對行政行為是否違法的判斷以及糾偏。

（二）行政違法行為監督不是直接監督，是結合履職的延伸監督

1981年開始，黨中央提出司法機關應當參與社會治理、綜合治理，同年最高檢工作報告專門提出通過辦案，對一些機關、企事業單位在制度機制等方面存在漏洞的，及時提出建議，幫助其加強管理。該方式一直延續至今，特別是2011年中共中央、國務院印發了《關于加強和創新社會管理的意見》，專門要求檢察機關更加積極參與加強和創新社會治理各項工作，促進提升社會管理法治化水平。后續一系列文件如《決定》《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》等均提出該方面要求。由此，檢察機關法律監督作用不再局限于訴訟領域，通過監督辦案工作延伸監督行政機關行政行為成為常態并具有歷史發展的必然性。所以，此次《意見》要求開展行政違法行為監督，也是延續上述之意，即在履職中進行延伸監督。一方面在法律沒有明確授權的情況下，不能對行政違法行為開展直接監督，另一方面應當堅持履職這一監督的前提條件，不能脫離履職隨意對行政違法行為開展監督。換言之，延伸監督應是在檢察機關監督辦案工作基礎之上的延伸，目的是糾正行政違法行為和提升社會治理法治化水平。

（三）行政違法行為監督不能超越職權獲取監督線索

《人民檢察院組織法》對檢察機關職能作了明確規定，在履行這些職能中獲取行政違法行為線索并予以監督，應當是落實《意見》的應有之義。除了法定職能之外，群眾舉報、人大代表、政委委員反映、有關機關轉交、媒體報道、上級機關交辦等線索能否納入履職范圍之內，的確有爭議。本文認為，人大代表和政協委員反映、有關機關和上級檢察院交辦等方式是檢察機關完整意義上的履職所必然包含的內容，應當納入獲取線索范圍，但對于媒體報道和群眾舉報能否作為監督線索來源，目前在探索階段仍應謹慎。一方面，如果將媒體報道納入線索獲取范圍，“履職過程中發現”這一前提很可能被虛置。另一方面，人民群眾單純對行政違法行為的舉報也不宜直接納入線索獲取范圍。根據中央政法委《關于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》、最高檢《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序實施辦法》等文件要求，已經把涉法涉訴和普通信訪剝離開來，檢察機關只受理涉法涉訴信訪，而對于一般意義上包括單純對行政違法行為的信訪則排除在外，所以，即使檢察機關的控告申訴職能也不應包括單純對行政違法行為的信訪。

所以，探索開展行政違法行為監督應在有限范圍內進行，不能陷入一般監督而監督一切，不可脫離履職而直接監督，也不能超越職責而隨意采取獲得監督線索的方式，要牢牢把握“履職中發現”這一前提和原則。

三、實行行政違法行為監督案件化辦理

目前檢察機關對行政違法行為的監督主要借助于“穿透式”監督，即基于訴訟監督這一基石和本權，“穿透式”監督案涉行政行為，督促行政機關糾正違法行為，從而促進社會治理。［7］所以通常是隨案式監督，沒有單獨流程、案號和案卷，本質仍是一種辦事模式。但是，行政違法行為監督不僅是基于訴訟監督的“穿透式”監督，還存在大量其他履職過程中發現后予以監督的情形。如果說前者是借助訴訟監督案件的監督，受辦案規范化約束和保障，那么后者就是完全脫離辦案程序，必然受到法治化規范化的質疑。所以，行政違法行為監督事項納入重大監督事項實行案件化辦理，不僅是規范監督程序的需要，還是保障監督質效的前提。 實行行政違法行為監督案件化辦理主要有三個方面：

（一）導入辦案流程

將監督線索導入檢察辦案系統，進行立案、受理和審查，建立相應的案號、案卡和案卷，確保行政違法行為監督從線索發現到最終辦結都全程留痕，循跡可查。

（二）遵守辦案程序

行政違法行為監督案件化辦理的核心內容是遵守辦案程序。不僅有利于辦案人員在辦案過程中充分利用相應的辦案方式，還有利于規范其中的辦案行為。主要體現在兩個方面：一方面根據《人民檢察院行政訴訟監督規則》規定，規范運用調查核實手段，查清案件事實，以確認是否存在行政違法行為。另一方面借助公開聽證，邀請人大代表、政協委員、人民監督員、專家學者等擔任聽證員，形成聽證員意見，為案件依法處理提供重要參考，讓監督的公平公正可感可觸。

（三）實現精準監督

行政違法行為監督案件化辦理的目的是實現監督意見精準化，以自身監督的精準提高監督的質效和剛性。對不符合監督條件的，不存在違法行為、違法行為情節輕微不需要予以監督糾正的，或者行政機關已經自行糾正解決的，按照規定終結審查；對符合監督條件，存在違法行為且需要監督糾正的，及時制發檢察建議等督促糾正。

四、完成行政違法行為監督基本制度構造

完成基本制度構造是行政違法行為監督法治化的核心內容，也是該項工作行穩致遠的基本保障。《決定》公布以后，在地方立法和具體政策的支持下，部分地區探索構建了行政違法行為監督的基本制度。比如，江蘇省《常州市違法行政行為檢察監督工作實施辦法（試行）》（2017年），明確了監督的原則和重點、管轄和調查方式、監督方式以及效力和保障等內容。再如，吉林省《通化市行政執法檢察監督暫行規定》，列舉了監督內容包括行政行為是否具備合法要件，是否存在職務犯罪行為，是否損害公民、法人、其他組織的合法權益等。此外，還有山東省德州市出臺了《德城區人大常委會關于進一步加強行政執法檢察監督工作的決議》《齊河縣人大常委會關于加強行政執法檢察監督工作的決議》，等等。上述探索構建基本制度后，該項監督工作更有章法，監督質效更有保障，并且能夠按照制度規定常態化開展監督。但是，構建行政違法行為監督基本制度規范仍是極少數，特別是國家層面并未就此出臺任何制度文件。總的來看，行政違法行為監督制度化尚未取得實質性進展。

為避免行政違法行為監督再次陷入停滯，使得黨中央決策部署無法落地落實，必須借助相關基本制度的建立和完善，主要有兩個方面：

（一）由最高檢制定專門行政違法行為監督工作指導意見

首先，明確監督基本規范，保障監督工作有章可循，規范運行，有力開展。比如，明確行政違法行為監督職能定位和立場，明確行政違法行為監督案件的管轄范圍以及辦理流程，等等。其次，明確與監察監督的區別和銜接。比如，檢察監督側重對行政機關“單位”所做的“事”所遵循的規章制度的監督，目的是督促行政機關糾正違法行為，促進行政機關建立或完善相關規章制度；監察機關主要對所有行使公權力的公職人員履職過程中是否存在職務違法和職務犯罪行為進行監察監督，開展廉政建設和反腐敗工作。同時做好銜接，對于行政違法行為的監督可以移送檢察機關，檢察機關發現國家公職人員違法行政行為構成犯罪的應轉交監察機關等。最后，明確職權界限及不宜開展監督的情形。不介入行政權運行過程，不代行行政權力。對于當事人已經啟動行政復議或行政訴訟程序的，檢察機關不再進行監督或已監督的應決定中止或終結審查。

（二）各地結合本地區實際制定關于行政違法行為監督具體實施制度規范

在最高檢制定的行政違法行為監督工作指導意見的基礎上，制定適合本地區實際的具體實施辦法。首先，爭取地方黨委和人大支持，出臺具體實施制度規范，如《常州市違法行政行為檢察監督工作實施辦法（試行）》是以常州市全面深化改革領導小組通過并實施的，并要求全市各地各部門，支持和理解行政違法行為監督工作，主動對接、積極作為，共同推動法治。《通化市行政執法檢察監督暫行規定》是通化市委、市政府共同制定出臺的，并且把違法行政行為檢察監督工作納入黨委和政府直接部署的全局性重要工作。其次，加強與地方政府的銜接，建立健全信息共享、案情通報、卷宗調取、聯合督辦等溝通聯動機制，確保監督工作運行順暢，并積極爭取將行政違法行為監督納入地方法治政府建設考核目標，［8］同時將檢察建議的采納與反饋納入考核指標。最后，暢通監督線索來源渠道，加強檢察機關內部線索移送，同時強化檢察履職中大數據應用和發現監督線索的能力水平，實現大數據賦能制度化常態化。

在形成行政違法行為監督基本制度規范的同時，應加大實踐力度，通過實踐發現問題，完善制度，對不適合的規定及時修正，對需要制定的規定及時補充制定，從而為下一步立法提供基本依據。

*中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部教授、博士生導師，法學博士［100091］

**最高人民檢察院第七檢察廳檢察官助理［100726］

［1］ 習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，中國政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2014-10/28/content_2771717.htm，最后訪問日期 ：2022 年 10月 15 日。

［2］ 參見解文軼：《行政檢察工作的現狀與發展》，《國家檢察官學院學報》2015年第5期。

［3］ 參見馮孝科、黃琛：《行政違法行為檢察監督的探索與展望》，《中國檢察官》2022年第1期。

［4］ 參見常鋒：《行政檢察創新監督理念回應人民群眾更高要求——專訪中國政法大學終身教授應松年》，《人民檢察》2021年第21-22期合刊。

［5］ 參見李勇：《檢察監督權的變遷與重構》，《華東政法大學學報》2009年第5期。

［6］ 參見王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第190—191頁。

［7］ 參見張相軍、何艷敏、梁新意：《論“穿透式”行政檢察監督》，《人民檢察》2021年第10期。

［8］ 參見楊春雷：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監督新要求 探索推進行政違法行為監督》，《人民檢察》2021年第21-22期合刊。