更好發揮檢察公益訴訟制度效能貢獻跨區劃生態環境司法保護的“中國方案”

胡衛列　呂洪濤　劉家璞

2022年11月2日最高檢黨組研究討論貫徹落實黨的二十大“完善公益訴訟制度”要求，會議指出要加強公益訴訟專門立法研究。最高人民檢察院直接辦理的“萬峰湖專案”是中國特色社會主義的體制優勢轉化為國家治理和社會治理效能的真實寫照，提出“以事立案”新方式、深化一體化辦案模式、拓展檢察聽證功能的方案。同時，各地也在開展文物保護檢察公益訴訟工作，思考如何在此領域建立起與行政執法的銜接機制。這些做法既豐富了辦案實踐，又極具規則意義，提供了公益訴訟專門立法研究的“檢察方案”。

摘 要：“萬峰湖專案”的成功辦理，是中國特色社會主義的體制優勢轉化為國家治理和社會治理效能的又一個真實寫照，為破解“公地悲劇”貢獻公益司法保護“中國方案”。通過對該專案辦案背景、辦案重點難點和辦案影響進行深入解讀，深刻闡釋檢察公益訴訟的制度價值，以期對檢察機關今后辦理相關跨區域生態環境案提供有益借鑒。

關鍵詞：檢察公益訴訟 以事立案 一體化辦案 檢察聽證

近期，最高檢發布了第四十一批指導性案例——最高人民檢察院督促整治萬峰湖流域生態環境受損公益訴訟案（以下簡稱“萬峰湖專案”）。該案作為最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件，在辦案過程中，最高檢堅持以習近平生態文明思想和習近平法治思想為指引，探索提出“以事立案”新方式、深化一體化辦案模式、拓展檢察聽證功能、持續做好辦案“后半篇文章”從而實現訴源治理，既豐富了辦案實踐，為今后辦理同類案件提供借鑒，又極具規則意義，多項成果被《人民檢察院公益訴訟辦案規則》吸收。為更好地理解和適用本案例，我們擬從辦案背景、辦案重點難點和辦案影響等方面重點加以解讀。

一、專案辦理的背景和形勢

（一）貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想的實踐要求

以習近平同志為核心的黨中央高度重視檢察公益訴訟制度。黨的十八屆四中全會正式提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，黨的十九屆四中全會強調拓展公益訴訟案件范圍，黨的二十大再次強調完善公益訴訟制度。檢察公益訴訟制度是黨中央和習近平總書記親自決策、部署和推進的重大改革舉措，是習近平生態文明思想和習近平法治思想的重要組成部分。2019年10月，十三屆全國人大常委會第十四次會議專項聽取最高檢關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告，明確要求最高檢和省級檢察院要依法直接辦理一些涉及面廣、危害大的典型公益訴訟案件，彰顯司法權威，發揮法治威力。最高檢直接立案辦理“萬峰湖專案”，這種“頂格”管轄，本質上是以實際行動貫徹落實習近平生態文明思想和習近平法治思想，將黨中央的決策部署實實在在地落實到公益訴訟檢察實踐。

（二）新形勢下公益訴訟檢察高質量發展的工作需要

公益訴訟檢察工作全面推行五年來，檢察機關已辦理公益訴訟案件70多萬件，工作理念不斷更新，辦案數量穩步上升，案件范圍逐步拓展，辦案質效不斷提升。同時也要看到，與新時代黨中央對全面依法治國的新要求相比，與人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的更高要求相比，公益訴訟檢察還有一定差距。新形勢要求公益訴訟檢察向縱深發展、向追求更高質效轉型，不斷彰顯公益訴訟更好的促進國家治理、服務人民群眾的制度價值，充分體現其有用、有效、不添亂的功能特點，這就要用更多地案例呈現，更好的效果證明。最高檢直接辦理“萬峰湖專案”，并將其獨立作為一批指導性案例發布，為今后最高檢和各省級檢察院直接辦理涉及面廣、危害的公益訴訟案件樹立了標桿，也為檢察一體化辦案模式的運用及檢察機關通過辦案推進訴源治理等積累了有益經驗，進一步夯實了檢察公益訴訟制度發展的實踐基礎。

（三）跨省級行政區劃流域污染治理的檢察作為

萬峰湖生態環境受損問題由來已久，雖經中央生態環境保護督察，黔、桂、滇三省（區）所轄湖區陸續開展了治理行動，但由于地跨三省（區）五縣（市），上下游、左右岸的治理主張和執行標準不統一，流域污染問題拖延多年、無法根治。通過豐富的辦案實踐，檢察公益訴訟獨具特色的“公益之訴、督促之訴、協同之訴”的職能定位愈加清晰，激活現有體制機制失靈、僵化、缺漏的功能作用更加明顯，最高檢直接立案辦理“萬峰湖專案”，有效破解了僅靠一省（區）難以完成的跨省級行政區劃流域污染治理的問題。“萬峰湖專案”的成功辦理，再一次印證了檢察機關通過履行公益訴訟檢察職能，可讓現有體制機制更加完整、完善、有效，從而實現系統治理、協同治理，對解決跨行政區劃生態環境受損問題具有獨特的價值作用。

二、專案辦理的重點難點

（一）探索以事立案方式，解決責任主體眾多立案難題

萬峰湖流域生態環境受損問題客觀存在，相關責任主體既涉及不同行政區劃和層級，又涉及不同行政部門，還涉及不同民事主體，若按傳統的以監督對象立案模式，就需要確定具體的侵權人或負有監督管理職責的行政機關，這樣勢必需要大量時間進行調查核實，在短時間內國家利益和社會公共利益就不能得到及時有效的保護。為此，最高檢探索創制“以事立案”方式，將國家利益和社會公共利益擺在首位，提出基于萬峰湖流域跨省（區）生態環境受損的事實立案調查。“以事立案”有利于檢察機關依法及時有效行使調查取證權，提高辦案效率，有利于檢察機關化解不必要的辦案阻力，爭取各方的支持和配合，有利于檢察機關更好發揮督促協同作用，更好實現公益保護。

（二）運用一體化辦案機制，增強辦案合力

“萬峰湖專案”問題交織，涉及面寬，工作量很大，這就需要充分發揮檢察機關上下級領導關系的體制優勢，抽調四級檢察機關的精干力量，形成分工明確的辦案“兵團”。一是人員不足，化零為整，在案件辦理中，最高檢組建由張雪樵副檢察長擔任主辦檢察官的辦案組，從本院及相關省（區）檢察機關抽調辦案骨干作為辦案組成員，最高檢第八檢察廳統一負責案件線索管理、關鍵環節把關、辦案人員調度、對外協調宣傳以及技術后勤保障，相關省（區）分別組建辦案分組，負責摸排案件線索，辦理最高檢交辦和指定管轄的案件，從而形成了以最高檢為“龍頭”、省級檢察院與市州檢察院為“樞紐”、基層檢察院為“支點”的一體化辦案模式。二是工作量大，化整為零，探索自辦與交辦相結合的“1＋N”模式，“1”是指最高檢“以事立案”的1個總案，“N”是指針對侵害具體公益問題所立的全部子案件。對于“N”個子案件，在對專案具體線索統一研判的基礎上，最高檢認為符合立案條件的，原則上以交辦方式交由屬地檢察院辦理，接到線索的檢察院再開展進一步調查，應立盡立。通過化零為整，有機整合了四級檢察院的辦案力量，充分發揮不同層級的職能優勢，大大提升了辦案能力。通過化整為零，既有效分解了專案辦案任務，也有助于屬地檢察機關破解辦案困難阻力，提升辦案積極性。

（三）堅持雙贏多贏共贏理念，推動跨區劃協同綜合治理

由于沿萬峰湖五縣（市）的經濟發展水平不同，管轄的水域面積不同，對萬峰湖水資源稟賦利益的需求也不同，從而導致對保護萬峰湖生態環境的重要性認識不一，治理投入的資金和力量不一，執法整治的節奏和力度不一，直接影響萬峰湖生態環境的非法網箱養殖等問題久治不絕，甚至越治越亂。為凝聚公益保護合力，破解跨行政區劃造成的“各自為政”、保護力量分散問題，“萬峰湖專案”立案后，最高檢在立即要求三省（區）檢察院分別向所在的黨委和政法委報告情況，三省（區）黨委主要領導均做出支持性批示， 凝聚起萬峰湖協同綜合治理共識，為專案的順利推進營造了良好的辦案環境。為破解跨行政區劃造成的萬峰湖流域治理制度機制不足等問題，最高檢推動沿湖五縣（市）政府成立聯合執法指揮部，對湖區實行統一聯合執法監管。為強化公益訴訟檢察職能對萬峰湖的生態保護作用，最高檢推動沿湖三市（州）檢察院共同簽署了《關于萬峰湖流域生態環境和資源保護協作機制（試行）》，并促成建立了跨省級行政區劃的萬峰湖聯合檢察室。在保護受損公益的同時，推動加強流域檢察機關之間、檢察機關與行政機關之間、行政機關之間的協作，建立跨區劃執法、司法協作機制，甚至推動完善流域立法，深化流域生態環境治理。

（四）推進訴前程序司法化，拓展檢察聽證功能

“萬峰湖專案”沒有一件行政公益訴訟案件進入訴訟程序，實現了訴前維護公益的最佳司法狀態，但訴前程序的單向性、封閉式運行模式，導致存在公開性不夠、程序性不強等問題。為客觀評價辦案成效，提高公信力、說服力，2020年12月24日，專案組在貴州省興義市舉行公開聽證會。邀請3名全國人大代表、4名專家學者擔任聽證員，邀請水利部、生態環境部、農業農村部相關代表，以及百色、曲靖、黔西南三地市級政府領導參加，邀請沿湖五縣（市）政府領導和群眾代表旁聽。檢察機關通過組織公開聽證，實現了實體公正與程序公開并舉的辦案目的，推動了公益訴訟訴前程序司法化，進一步鞏固了辦案成效，調動各方積極探討萬峰湖流域漁業生態養殖和生態開發的可行性，推動從整治生態環境到實現生態產品價值的縱深發展，力爭以一個案件的辦理推動一類問題有效解決。以檢察公益訴訟助推當地綠色發展，萬峰湖流域正在成為“綠水青山就是金山銀山”的生動實踐。“萬峰湖專案”是最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件，此次聽證會也是最高檢召開的首次公益訴訟案件聽證會。

（五）統籌生態環境保護與經濟社會高質量發展，推進“兩山”理念的落實

一般而言，檢察聽證的功能是對辦案中遇到的疑難復雜事實認定或者法律適用等方面問題進行厘清，但是“萬峰湖專案”拓展了檢察聽證的功能，該聽證會是對辦案成效進行客觀評價，問計于民，并凝聚多部門、多層級等相關方面對流域生態環境保護和修復的共識，明確案件延伸的全流域綜合治理、生態開發等后續工作，促進制度建設的完善，鞏固辦案效果，防止問題反彈。

“萬峰湖專案”第一階段工作，徹底解決了湖面非法網箱養殖污染等問題，實現了“綠水青山”的階段性工作目標。但沿湖五縣（市）都曾是國家級貧困地區，當地群眾大多靠湖吃湖，如果生計問題得不到解決，網箱養殖等問題很可能再次反彈。為此，最高檢主動延伸監督觸角，著力解決公益受損背后的深層次、隱藏性矛盾。在與沿湖五縣（市）充分溝通達成共識的基礎上，專案第二階段工作主要聚焦“綠水青山”與“金山銀山”的銜接轉化，進一步發揮公益訴訟檢察職能作用，統籌萬峰湖流域生態環境保護與經濟社會高質量發展，推動沿湖五縣（市）統一監管執法，統一開發生態漁業，助力實現萬峰湖長效治理和綠色發展。在最高檢的推動下，沿湖五縣（市）黨委政府就萬峰湖大水面生態養殖項目達成共識，會簽《黔桂滇三省（區）五縣（市）萬峰湖產業發展框架協議》，組織政府分管縣長到千島湖參加生態漁業專項培訓，合作成立“黔桂滇萬峰湖漁業開發有限公司”。在開展訴源治理時，充分尊重行政機關作為公共利益保護第一順位代表的地位，嚴格把握職能界限，堅持“不越位、不缺位、不混同”原則，督促行政機關“治未病”，同步實現“生態美百姓富”的目標。

三、專案辦理的影響和意義

（一）推動省級以上檢察機關直接立案全覆蓋，在服務中心和大局中彰顯檢察擔當

“萬峰湖專案”成功辦理后，最高檢又直接立案辦理公益訴訟案件7件，帶動各省級檢察院直接立案辦理案件160件，并實現省級檢察院自辦案件立案全覆蓋，推動解決了一大批重大公益受損問題。2021年，對涉及山東、江蘇、河南、安徽4省8市的“南四湖”流域生態環境受損問題，最高檢直接立案辦理，用時一年，督促全流域協力扭轉治污困局，重現一湖碧水。2022年，最高檢還立案辦理了長江流域船舶污染治理公益訴訟專案，從長江上游云南開始，到貴州、上海等11個省（市）同步推進解決長江流域船舶造成的生活污染、含油污水、固廢等污染問題治理，將黨中央“共抓大保護、不搞大開發”決策部署落到實處。

（二）引領規則創新，推動公益訴訟制度機制完善

“萬峰湖專案”既豐富了辦案實踐，又極具規則意義，在法治軌道上實現立案模式、辦案模式和結案追求的創新。最高檢通過探索以事立案，破解涉案主體眾多等難題。運用一體化辦案機制，突破辦案阻力。統一調用檢察人員成立專案組，解決辦理重大疑難案件力量不足問題，以上成果均被《人民檢察院公益訴訟辦案規則》吸收，推動檢察公益訴訟制度進一步完善。此外，探索總結形成了一系列跨行政區劃重大疑難復雜公益訴訟案件辦理的工作經驗；聚焦訴源治理，充分發揮檢察公益訴訟制度優勢，推動形成了萬峰湖治理開發齊抓共管大格局。創新開展“一個案件兩次聽證”，主動運用互聯網直播，更大范圍展示專案第二階段工作成效，讓廣大網民見證、監督萬峰湖流域的綠色發展，進一步提升檢察公益訴訟制度的影響力。探索完善“培訓+辦案+研究”立體化精準培訓新模式，以“辦案”為核心，調訓下級檢察院業務骨干參與辦案，跟案學習，以“調查研究”促進深入思考，推動成果轉化運用，實現學、用、研有機結合，為全國公益訴訟檢察業務能力建設提供了新路徑。

（三）擴大制度影響，為破解“公地悲劇”貢獻公益司法保護“中國方案”

流域治理是世界性難題，大江大湖上下游不同行、左右岸不同步的頑癥痼疾同樣是擺在我們面前的難題。“萬峰湖專案”以最低的司法成本、在最短的時間解決橫跨三省（區）的湖泊流域問題，辦成了多年想辦而沒辦成的難事。萬峰湖重現一湖碧水，流域生態環境更加優美，人民群眾更加安居樂業，對公益訴訟制度有了更多贊許，對中國特色社會主義道路更加自信。貴州、廣西、云南三省黨委政府主要領導對專案辦理給予大力支持，要求行政機關主動支持配合檢察機關開展公益訴訟，案件辦理成效受到中央領導批示肯定。中央電視臺系列專題片《為了公眾的利益》中以上、下兩集《萬峰湖專案紀實》對專案進行全景展現，各大媒體爭相報道萬峰湖專案指導性案例發布情況，公益訴訟制度影響力持續擴大。“萬峰湖專案”發揮公益訴訟檢察促進國家治理獨特制度效能，高效破解“公地悲劇”難題，也引起了國際法律界人士的高度關注。巴西聯邦總檢察署高等委員會副主席，前巴西聯邦總檢察長拉克爾·道奇（Raquel Dodge）指出，“中國正在積極拓展檢察官的職能，為切實的挑戰提供真正的解決方案，也就是（真正采取行動）應對環境損害。”［1］萬峰湖專案是檢察公益訴訟助力推進國家治理體系和治理能力現代化的生動樣本，展現了鮮明的中國特色，為世界他國解決跨區劃生態環境治理問題提供了“中國方案”。

*最高人民檢察院檢察委員會委員、第八檢察廳廳長、一級高級檢察官［100726］

**最高人民檢察院第八檢察廳二級巡視員［100726］

***最高人民檢察院第八檢察廳主辦檢察官、二級高級檢察官［100726］