人民檢察院檢察委員會議題范圍的完善與思考

張杰

檢委會議題范圍是指檢委會討論決定的案件和事項范圍，是關系檢委會議事決策工作質效的基礎性問題?！度嗣駲z察院組織法》第 31 條明確規定了檢委會履行職責范圍，并對檢委會議題作出了議案和議事的區分。

“鏈長+檢察長”工作機制是指在一個區域內確定幾條重點產業鏈，每一條產業鏈由地方主要領導擔任“鏈長”，利用地方主要領導綜合協調的優勢，保障各個產業鏈的穩定和發展。

摘 要：檢委會議題范圍包括議案和議事兩大類。檢委會議案應當準確把握重大、疑難、復雜案件的范圍，把握提出民事再審檢察建議、提請抗訴、作出不起訴決定等幾類特殊案件的涵義。議事則應當準確區分檢委會與黨組會、檢察長辦公會的區別，實現“四大檢察”議題范圍全面協調充分。據實踐調研，檢委會議題范圍把握仍存在重議案輕議事、議案范圍不明、議事效果不彰、議題設計不準等問題，應予重視糾正。

關鍵詞：檢察委員會 議題范圍 議案范圍 議事范圍 重大、疑難、復雜案件

檢委會議題范圍，即檢委會討論決定的案件和事項范圍，是關系檢委會議事決策工作質效的基礎性問題。2022 年，最高檢法律政策研究室圍繞2018 年以來地方檢察院檢委會決策質效展開調研，調研中發現，當前關于檢委會議題范圍還存在一些規定理解上的模糊和實踐中的誤區，直接影響檢委會會議質量。為此，筆者試就準確界定檢委會議題范圍，并厘清相關疑難問題，以求裨益于實踐。

一、關于檢委會議題范圍的相關規定及其理解適用

《人民檢察院組織法》第31條明確規定了檢委會履行職責范圍，并對檢委會議題作出了議案和議事的區分，鑒此，對檢委會議題范圍，可分為議案和議事兩大類別進行探討。

（一）關于檢委會的議案范圍

《人民檢察院組織法》為檢委會議案范圍提供了總體遵循，但實踐中如何具體把握，還有以下問題需要加以分析。

1.對重大、疑難、復雜案件范圍的把握?！度嗣駲z察院檢察委員會工作規則》（以下簡稱《檢委會工作規則》）對檢委會議題范圍做了較為明確具體的規定。具體來說，《檢委會工作規則》第8條對檢委會討論的案件范圍做了具體規定，就具體規定來看，主要是對作為兜底條款的“其他重大、疑難、復雜案件”如何理解把握，易存在爭議。對此，可從以下三方面把握。（1）重大、疑難、復雜屬于選擇性規定，只要具備三種情形之一的案件即屬可提交檢委會討論的案件。其中，重大案件主要指案件具有重大影響、刑事案件犯罪數額巨大、民事案件涉及標的重大、涉及重大民生或者具有其他重大影響。例如，當地廣受關注、有可能或已經引發輿情，犯罪主體身份敏感，案件具有涉外因素，案件結果影響群體廣泛，上級檢察機關或黨委政法委督辦、交辦的案件，人大代表、政協委員轉交、關注的案件等。疑難案件主要指案件在法律適用方面存在疑難或者存在較大爭議。例如，法律規定不明確，屬于新類型、新領域案件，政法各家認識存在較大分歧等。復雜案件則主要指法律關系較為復雜。例如，涉案人員多，涉證券金融等專業性較強領域，涉及復雜電子證據、證據審查難度較大等。（2）案件是否屬于“其他重大、疑難、復雜案件”，各層級檢察院，不同地區檢察院，應當有不同的把握標準，具體如何把握，應當由檢察長結合實際情況判斷。依據《人民檢察院組織法》第33條規定，對重大、疑難、復雜案件是否提交檢委會討論，應當由檢察長決定。該條實際上也是針對實踐中復雜情況，對檢察長的一種授權性規定。檢察長應當根據本地區實際情況，發揮政治智慧、法律智慧、監督智慧，綜合考量各種因素，準確把握重大、疑難、復雜案件的范圍。（3）正因為重大、疑難、復雜案件是一種相對概括、彈性的規定，且需要結合實際情況予以把握，目前，很難由最高檢或省級檢察院列出清單式的規定，上級檢察院只能提供一種引導性的指引。實踐中，既要充分發揮檢委會的議案決策職能，及時、積極召開檢委會，履行檢委會最高辦案組織的職能作用，也要落實司法責任制要求，避免大量簡單案件提交檢委會討論決定，規避檢察官辦案司法責任制的要求。

2.對提出民事再審檢察建議案件的把握。人民檢察院對民事案件提出再審檢察建議，應當經本院檢委會決定。實踐中提出的問題主要是，人民檢察院提請民事抗訴不需要經檢委會討論決定，為什么提出民事再審檢察建議反而要經檢委會決定？對此，《人民檢察院民事訴訟監督規則》對檢察建議用詞為提出，對民事抗訴用詞為提請，提出和提請的區別在于，提出是本級人民檢察院向同級人民法院提出檢察建議，提請則是本級人民檢察院提請上級人民檢察院對下級人民法院的判決、裁定提出抗訴?！度嗣駲z察院民事訴訟監督規則》沒有要求對民事判決、裁定提請抗訴必須經檢委會討論決定，故是否需要經由檢委會討論決定，仍取決于案件是否屬于重大、疑難、復雜案件。與之相對，人民檢察院提出再審檢察建議，則應當經本院檢委會決定。規定的區別，主要是因為，再審檢察建議是以同級監督的方式對人民法院生效裁判提出監督。雖然同級監督是加強檢察工作的重要發展方向，但同級監督畢竟是同級人民檢察院對同級人民法院進行監督，不同于上級人民檢察院對下級人民法院進行監督?？陀^上，人民檢察院提出再審檢察建議也存在建議質量需要更加嚴格加以保障的問題，為此，提出再審建議應當經過檢委會討論決定。

3.對下級檢察院報送上級檢察院提請抗訴的刑事案件的把握?！稒z委會工作規則》第8條規定，擬提請或者提出抗訴的重大、疑難、復雜案件應當提交檢委會討論。實踐中，對于下級檢察院報送上級檢察院提請抗訴的刑事案件，在報送之前，下級檢察院是否需要提請本級檢察院檢委會討論存在不同看法。筆者認為，下級檢察院報送之前是否需要提請檢委會討論，還是取決于案件是否屬于重大、疑難、復雜。其依據是，對于一審判決裁定的抗訴，根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第585條規定，對案件是否提出抗訴，檢察長有完全的決定權，檢察長既可以直接決定提出抗訴，也可以提請檢委會討論決定提出抗訴。對于生效判決、裁定依據審判監督程序提出抗訴的案件是否提交檢委會決定，《人民檢察院刑事訴訟規則》第595條同樣規定報請檢察長決定。由此可見，對申訴復查案件是否需要提請或者提出抗訴，檢察長也有決定權。但是，這種情形的抗訴，顯然比對一審判決、裁定的抗訴更加復雜。一般情況下，檢察長更宜提請檢委會討論做出決定。

同時，筆者認為，實踐中，由省級人民檢察院提請最高檢，擬以最高檢名義向最高法針對下級人民法院生效判決、裁定提出抗訴的案件，屬于重大、疑難、復雜案件，省級人民檢察院提請最高檢抗訴前，應當經省級人民檢察院檢委會討論。

4.對人民檢察院作出不起訴決定案件的把握。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第365條、第367條、第370條的規定，絕對不起訴、存疑不起訴、相對不起訴經檢察長批準后，都可以做出不起訴決定。根據第371條規定，人民檢察院直接受理偵查的案件，以及監察機關移送起訴的案件，擬作不起訴決定的，應當報請上一級人民檢察院批準。換言之，對不起訴案件，應當區分情況，不起訴案件中的重大、疑難、復雜案件，經檢察長決定后，可以提請檢委會討論決定；非重大、疑難、復雜案件，可以由檢察長直接作出不起訴決定。

實踐中，對于不起訴案件，各地往往出于多重因素考慮，一律要求提交檢委會討論決定。但實際上，將一些案情簡單、無意見分歧的不起訴案件大量提交檢委會討論決定，客觀上弱化了檢委會對重大、疑難、復雜案件的審核把關職能，降低了檢委會決策的嚴肅性和權威性，同樣屬于對檢委會上會議題把握不準的情形。

（二）關于檢委會的議事范圍

根據《人民檢察院組織法》規定，檢委會議事范圍包括總結檢察工作經驗，討論決定其他有關檢察工作的重大問題。由此，討論檢委會議事范圍，要立足于檢委會重要業務決策機構的定位加以研究。具體以下三方面問題需要澄清。

1.檢委會與人民檢察院黨組會、檢察長辦公會之間的區別。有關黨內文件規定對人民檢察院黨組會的主要職責任務作出了完全不同于檢委會的規定；檢察長辦公會則是各級人民檢察院討論檢察行政管理事務的一種會議形式。概言之，檢察機關黨組會主要是就貫徹執行黨的方針、政策進行研究決策，檢察長辦公會主要研究解決機關行政事務，檢委會則是重要業務問題的討論決策。三者性質定位、職責功能、會議內容、開會程序均不同。實踐中，“三會”界限不清、互相替代，本應由檢委會決策的事項提交到黨組會、檢察長辦公會上進行研究，甚至發生檢委會做出決定后，又以檢察長辦公會、黨組會的名義作出改變，嚴重違反法律規定。此外，有的地方檢察院將本應提交檢委會討論的擬提交本級人民代表大會及其常務委員會審議的工作報告先期由黨組會討論，也是不妥的。

2.《檢委會工作規則》關于檢委會議事范圍規定理解與適用。檢委會議事，總體以業務決策為特征。實踐中，應當強化檢委會對檢察類案問題進行研究，對檢察經驗的總結，如圍繞刑事、民事、行政、公益訴訟檢察業務工作遇到的重大情況、重要問題，總結辦案經驗教訓，研究對策措施等。此外，檢委會還應當加強對宏觀業務的指導和總結。例如，檢委會應當對本地區類案法律適用問題進行研究指導；應當對重大法律監督事項進行研究后提出決策指導；應當對上級檢察院部署的重大、專項業務活動進行研究推進和總結，等等。

3.檢委會集體學習不屬于檢委會議事議題范圍。檢委會集體學習，是強化檢委會政治建設和業務建設的重要舉措。檢委會集體學習，無論采取何種形式，都不會作出決策，故集體學習不同于檢委會議事決策，不屬于檢委會議事議題范圍的一種，而是檢委會加強自身建設的一種方式。

二、當前檢委會議題范圍存在的問題

檢委會議題范圍的把握應當堅持有利于發揮檢委會對重大業務決策的把關作用，當前實踐中存在一些問題。

（一）檢委會議題范圍把握不夠準確

根據《人民檢察院組織法》規定，檢委會議案應當注重重大、疑難、復雜案件及特定類型案件，議事則要注重對檢察工作經驗的總結。但調研發現，一些檢察院對檢委會議題范圍把握不準。特別是司法責任制改革后，一些地區檢察機關以“誰辦案誰負責”為由，檢委會開會次數大幅下降，檢委會對重大疑難復雜案件的把關作用大為削弱，這是對檢委會議題范圍的不當壓縮，不利于檢委會作用的發揮，與檢委會職能定位存在背離，這種趨向是值得重視并應當予以糾正的。

（二）檢委會議案對重大、疑難、復雜案件標準把握不準

檢委會議題范圍，特別是檢委會對案件的把握，應當以重大、疑難、復雜案件為重要標準，同時也要有利于司法責任制的落實。既防止應當上會的不上會，也要防止檢察官以逃避司法責任制為由，將本應當由自己作出決定的案件隨意提交檢委會討論，使檢委會成為檢察官逃避司法責任的“避風港”。當前，一些基層檢察院對上會案件把關不嚴，一方面，應當上會討論的重大、疑難、復雜案件，未上會討論即請示上級檢察院；另一方面，一些案情簡單，本應由檢察長或者檢察官做出決定的案件，如案情簡單的盜竊、交通肇事、危險駕駛等案件大量提交上會討論，損害了檢委會決定的嚴肅性和權威性。

（三）檢委會議題設計重議案輕議事

檢委會議題范圍的設定，應當注意本地區具有典型性、代表性、趨向性的業務問題，應當注重加強檢委會對宏觀業務的監督和把握指導。但當前，一些基層檢察院檢委會重議案、輕議事。特別是有關對總結辦案經驗、研究對策措施、總結部署業務工作等事項類議題討論較少，從調研統計情況總體來看，議事類議題僅占議題總數的約1/10。檢委會議事類議題過少，導致檢委會總結檢察工作經驗的業務指導作用發揮不夠充分。

（四）檢委會議題 “四大檢察”分布不夠均衡

刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”全面協調充分發展，是最高檢黨組作出的戰略部署。但當前，檢察機關檢委會議題總體集中于刑事類議題，民事、行政、公益訴訟總體占比較低，根據調研統計情況，三者合計，僅占15%左右，充分顯示基層檢察院“四大檢察”全面協調充分發展任重道遠，特別是民事、行政、公益訴訟業務還有很大提升空間。

三、改進完善檢委會議題范圍的思考

圍繞有利于進一步強化檢委會司法責任制落實的要求展開，筆者試對完善檢委會議題范圍提出思考建言。

（一）強化檢委會的議案職能

檢察機關的中心工作是辦案，強化檢委會的職能作用，必須強化檢委會的議案職能。檢委會只有充分積極履行討論案件的職能，才能具有應有權威，才能實現最高辦案組織的職能。各級檢察院在議題設計上，應當加強檢委會對重大、疑難、復雜案件的討論力度。對于可上會可不上會的案件，檢察長應當充分運用法律賦予的提請上會討論權，及時積極提請上會討論。

（二）充分發揮檢委會對業務工作的總結指導作用

《人民檢察院組織法》明確要求檢委會積極履行總結檢察工作經驗，討論決定其他有關檢察工作重大問題的職能。為發揮檢委會對檢察業務工作的指導作用，當前，在強化檢委會議案作用的同時，應當堅持議事與議案并重，更多發揮檢委會對類案把握、宏觀業務指導、重大業務問題研究的決策作用。特別是要強調案例研究，以回溯的方式、反思總結的方法，對本地區典型案例開展總結、解剖、研究，以案例研究、案例總結為抓手，推動提高業務工作水平。在研究案例的基礎上，可以積極總結推出本地區優秀案例，解決本地區業務工作中具有普遍性的問題，及時研究解決制約業務工作開展的深層次問題。

（三）結合實際厘清檢委會討論決定的重大疑難復雜案件范圍

檢委會討論案件的重大、疑難、復雜定性，是一種概括性、授權式的定性。對重大疑難復雜案件，當前由最高檢作出統一明確的規定并不現實。但各地應當結合實際，總結本地區應當上會的幾類明確案件范圍，為實踐辦案提供指引，確保檢委會有案可議。

（四）加大民事、行政、公益訴訟檢察議題討論力度

按照“四大檢察”全面協調充分發展的要求，各級檢察院要加大民事、行政、公益訴訟檢察議題審議力度。特別是對涉及人數眾多、重大公益受損的公益訴訟案件，也應當及時提交檢委會討論。應當以檢委會議案的“四大檢察”并重，實現良好正向引導，推進檢察機關刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”全面協調充分發展戰略決策更好實現。

*最高人民檢察院法律政策研究室檢委會辦公室主任、三級高級檢察官，法學博士［100726］