淺議文物保護檢察公益訴訟的辦案方式

黃星任　王啟源

摘 要：檢察機關應當針對文物損害的具體情形，統籌發揮行政和民事公益訴訟職能。在履職過程中，注意區分文物保護與其他領域公益訴訟的不同特點，在行政機關履職認定標準、民事公益訴訟“先訴者優先”、文物損害評估鑒定以及與文物行政執法的銜接等方面加強探索，立足辦案，構建文物保護檢察公益訴訟制度，高質量實現文物公共利益保護的目的。

關鍵詞：文物保護 公益訴訟 行檢銜接

面對層出不窮的文物公益損害事件，現有的行政保護手段存在短板，傳統的刑事、民事等司法保護途徑難以面面俱到，檢察公益訴訟如何更好地協同文物行政執法發揮治理效能，推動健全文物安全長效機制，成為亟待研究的課題。

一、文物保護檢察公益訴訟的方式

（一）行政公益訴訟

行政公益訴訟主要通過磋商座談、發出訴前檢察建議、提起訴訟等方式，督促文物主管部門等行政機關依法履職。

一方面，通過訴前圓桌會議、檢察公開聽證，結合訴訟程序剛性保障，針對性地解決行政機關履職不到位、職能交叉不清、跨部門銜接不暢等問題。如江蘇省無錫市濱湖區檢察院督促保護薛福成墓行政公益訴訟案，檢察機關針對政府未公布文物保護“兩線”范圍，導致文物主管部門執法缺少關鍵依據的問題，推動政府對全市275處文物保護單位、文物遺跡控制保護單位的“兩線”進行劃分。［1］

另一方面，針對文物損害后果不可逆的特點，通過預防性公益訴訟履職，及早排查消除可能損害文物公共利益的重大風險。如廣東省清遠市檢察機關聚焦“南粵古驛道”保護，推動解決未依法公布保護范圍和建設控制地帶，保護范圍內存在安全隱患，古驛道旁違法建設等問題，守護嶺南歷史脈絡。［2］

（二）民事公益訴訟

文物保護民事公益訴訟的價值在于追究違法者的民事責任，增加違法成本，使受損的文物公共利益得到填補。

一方面，針對法人違法破壞案件，檢察機關應通過民事公益訴訟追究其民事責任。如河北省保定市檢察院訴某公司侵害長城歷史風貌及生態環境民事公益訴訟案，涉案企業違法建設破壞長城歷史風貌和生態環境，檢察機關依法提起民事公益訴訟，訴請拆除違建、修復長城歷史風貌及生態環境。［3］

另一方面，針對文物犯罪案件，檢察機關有必要提起刑事附帶民事公益訴訟，在打擊文物犯罪的同時追究民事責任。如新疆維吾爾自治區博樂市檢察院訴謝某等9人盜掘古墓葬刑事附帶民事公益訴訟案，法院對被告人謝某等9人犯盜掘古墓葬罪判處有期徒刑及罰金，承擔盜洞回填修復費用4萬余元，并通過國家級媒體向社會公眾賠禮道歉。［4］

（三）兩種方式的比較

值得注意的是，《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）第8條賦予了行政機關在文物保護中的主導地位，檢察機關通過督促行政機關依法履職，可以推動溯源治理，原則上應優先適用行政公益訴訟。但民事公益訴訟的獨特價值不容忽視，針對具體損害事件，二者存在并用的空間。《文物保護法》規定的行政責任與違法行為之間較為失衡，民事公益訴訟一方面通過追究違法者的民事侵權責任，填補受損公益，這與行政處罰并不相斥。民事公益訴訟還能針對行政手段不足、處罰標準偏低等問題，矯正違法成本。

二、文物保護檢察公益訴訟存在的問題

文物保護公益訴訟長期依托生態環境等領域公益訴訟制度。有學者認為，文物公益訴訟與環境公益訴訟保護的公共利益屬性存在差異［5］，主張“確立文物保護公益訴訟制度，讓‘文物法’的歸文物法，‘環境法’的歸環境法”［6］。但文物和文化遺產與周邊環境的關系，要求統籌好文物本體保護與周邊保護。當多種公益同時受到侵害時，檢察機關可以以事立案，針對不同類型的公益受到的侵害及保護特點，分別開展調查評估，統籌考慮監督路徑。

（一）行政公益訴訟的問題

1.行政機關履職認定標準不統一。文物工作的專業性使這一問題更加困難。對此，學界有行為標準說、結果標準說、復合標準說等不同學說。［7］《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第82條規定的7類行政機關未依法履行職責的情形中，除第7類兜底情形外，前6類都更傾向于行為標準說。實務中可以視文物受損結果啟動立案調查，結合文物受損的原因，以“行為+結果”雙重標準決定是否監督。

2.關于文物保護的部分規定相對分散且不夠明確。比如，《文物保護法》第2條對古建筑，《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第47條對歷史建筑均有明確含義，而傳統建筑僅在其他規范性文件中有規定。古建筑、歷史建筑并未完全覆蓋傳統建筑，由于缺乏執法依據，部分傳統建筑未能得到保護。

（二）民事公益訴訟的問題

1.起訴順位亟待優化。社會組織提起民事公益訴訟是第一順位，檢察機關行使的是有限訴權。［8］但具有起訴資格和能力的文物保護類社會組織較少。此外，社會組織不具有檢察機關的調查取證力量和資源，訴訟中相對容易撤訴、調解等，可以探索適用“先訴者優先”原則，檢察機關與社會組織都可以依法向法院提起民事公益訴訟。對于社會組織主張訴權卻怠于行使的，檢察機關應及時跟進案件。

2.損害后果認定和賠償金管理使用方法有待明確。對于文物損失價值評估、保護費用核算，重慶市大足區檢察院通過委托文物鑒定機構對損失程度進行分析，商請具有文物保護工程資質的單位進行設計、預算，聯合專家勘查、核實，較好地解決了這一問題。［9］《“十四五”文化發展規劃》提出，要加強文物保護修復。［10］由于文物維護成本高，短期經濟效益不明顯，權利人可能怠于履行維護義務。檢察機關可以商文物主管部門、財政部門，探索設立文物公益損害賠償金專門賬戶，緩解文物修繕或保護的資金問題。

3.懲罰性賠償制度的適用需要進一步研究和探索。有學者認為，懲罰性賠償原則上不適用于公益訴訟。［11］筆者認為，在文物保護民事公益訴訟中主張懲罰性賠償，加重違法者的損害賠償責任，能更充分地填補受損公益但存在法律依據不足，適用標準不清晰，與刑事、行政責任銜接不暢通等問題。對此，應進一步深化研究，充分借鑒生態環境、食品安全等領域懲罰性賠償制度的理論和實踐成果，穩妥探索。

三、改進和加強文物保護檢察公益訴訟的對策

（一）完善文物保護公益訴訟制度規范

目前，已有多個省級人大常委會出臺決定，將保護文物和文物遺產或者優秀歷史建筑、歷史文化古跡、歷史風貌區等納入檢察公益訴訟新領域案件范圍。此前已有建議稱，“在修改文物保護法等相關法律法規時，增設公益訴訟相關條款”［12］。此外，應在積累實踐經驗的基礎上，推動國家文物局等部門優化頂層設計，逐步完善行政機關履職盡責認定標準，在民事公益訴訟中將賠償數額與違法行為人的主觀過錯、文物價值等結合起來，實現過罰相當。習近平總書記強調，“紅色資源是我們黨艱辛而輝煌奮斗歷程的見證，是最寶貴的精神財富。”［13］檢察機關可以主動向地方黨委、人大作專題報告，推動地方立法，促進革命文物有效運用，讓紅色資源“活起來”。

（二）關注與其他領域公益訴訟工作的差異

檢察公益訴訟應當充分關注文物保護與環境保護的差異。文物保護要盡量保持歷史真實性、風貌完整性、文化延續性，不可隨意添加或改動，《文物保護法》第21條、第22條對原址保護、修繕、遷移、重建等作出嚴格限定。因此，文物并非遇損壞就修復，檢察公益訴訟遇到損害評估、整改方案等專業問題時，應當聽取文物主管部門及專家的意見，這與生態環境領域踐行的恢復性司法理念存在差異。此外，由于水下文物保護區常與海洋保護區、海洋功能區、漁業保育區等重合，在保護水下文物時，還需要同時兼顧漁業發展、海洋生態環境保護以及經濟效益。［14］

（三）建立文物行政執法與檢察公益訴訟銜接機制

檢察機關應當主動與文物主管部門等行政機關建立銜接協作機制，在線索移送、調查取證、專業評估等方面加強協作。文物安全執法巡查是文物保護管理的重要手段，“90%以上的安全隱患都是在各種巡查中發現”［15］。檢察公益訴訟應加強與執法巡查的銜接，及早發現并化解風險，但要防止將督促履職演化為聯合執法。此外，市、縣級文物保護單位和尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物面臨更大風險，法律規定由縣級政府文物行政部門予以登記并公布，檢察機關應及時掌握相關臺賬和保護情況。

*廣東省清遠市清城區人民檢察院黨組成員、副檢察長、一級檢察官［511599］

**廣東省人民檢察院第一檢察部三級檢察官助理［510623］

［1］ 參見《最高檢發布10起文物和文化遺產保護公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院微信公眾號https：//mp.weixin.qq.com/s/3Y-40OTgmVfiieMCyetQ_A，最后訪問日期：2022年11月27日。

［2］ 參見《文化和自然遺產日丨全力守護“紅色+綠色+古色+特色”資源》，清遠檢察微信公眾號https：//mp.weixin.qq.com/s/NhPajh3F-LgjCkMqBBGGNg，最后訪問日期：2022年11月27日。

［3］ 參見《河北保定：檢察機關提起公益訴訟 涉案企業被判懲罰性賠償》，《檢察日報》2021年10月11日。

［4］ 同前注［1］。

［5］ 參見陳冬：《文物保護公益訴訟與環境公益訴訟之辨析——以公共利益為中心》，《政法論叢》2021年第2期。

［6］ 楊朝霞：《環境公益訴訟制度的訴因檢視：從解釋論到立法輪——以“生態”與“環境”的辨析為中心》，《中國政法大學學報》2021年第5期。

［7］ 參見楊雅妮、雷曉媛：《文物保護檢察公益訴訟的困局與出路——基于甘肅等部分地區調查數據的分析》，《甘肅理論學刊》2021年第6期。

［8］ 參見張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，《國家檢察官學院學報》2019年第1期。

［9］ 參見李薇菡、龍云：《文物和文化遺產保護檢察公益訴訟辦案機制初探》，《中國檢察官》2021年第24期。

［10］ 參見《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈“十四五”文化發展規劃〉》，中華人民共和國中央人民政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2022-08/16/content_5705612.htm，最后訪問日期：2022年11月27日。

［11］ 參見王利明：《〈民法典〉中環境污染和生態破壞責任的亮點》，《廣東社會科學》2021年第1期。

［12］ 胡衛列、寧中平：《準確把握公益訴訟職能定位 為文物和文化遺產保護貢獻檢察力量》，《檢察日報》2020年9月17日。

［13］ 習近平：《用好紅色資源、賡續紅色血脈，努力創造無愧于歷史和人民的新業績》，《求是》2021年第19期。

［14］ 參見劉麗娜、李暢：《水下文物保護管理條例中的協同保護機制》，《民主與法制時報》2022年3月31日。

［15］ 殷連生：《文物安全執法巡查效能比較研究》，文物之聲微信公眾號https：//mp.weixin.qq.com/s/bNLZ3p1xiUoLjm_Xs0gCRQ，最后訪問日期：2022年11月27日。