完善利益保障機制 促進社會資本參與鄉(xiāng)村振興

王朝才

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的一項重大戰(zhàn)略，是黨中央著眼“兩個一百年”奮斗目標和農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板問題作出的戰(zhàn)略安排。社會資本參與鄉(xiāng)村振興，能提高農(nóng)村資金供給，還能通過對土地、勞動力等要素的再配置，有效提升農(nóng)業(yè)要素配置效率，為鄉(xiāng)村振興提供有力保障。推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須通過完善利益保障機制，促進社會資本參與。

鄉(xiāng)村振興的參與主體包括農(nóng)戶、政府和社會資本。當前，小農(nóng)經(jīng)營仍占我國主流，農(nóng)民的資金籌措、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營管理技能均有所不足，難以完全發(fā)揮農(nóng)村自然稟賦的優(yōu)勢，滿足鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。而依靠政府投入主導鄉(xiāng)村振興目前存在外生性輸血難以形成長效機制、福利性支出易滋生“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象以及財政投入有限這三方面制約，政府“大包大攬”和“無限輸血”的模式不可持續(xù)。因此需要引入金融、服務、產(chǎn)業(yè)等包括國有及民營資本在內(nèi)的社會資本參與鄉(xiāng)村振興，通過市場機制的內(nèi)生化，形成造血機制。

自2020年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部連續(xù)三年印發(fā)《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，明確了社會資本在鄉(xiāng)村振興中的地位。當前工業(yè)產(chǎn)能相對過剩、農(nóng)產(chǎn)品需求快速增加，社會利潤的分配開始向農(nóng)業(yè)領域傾斜。巨大的存量資金在城市空間無法有效釋放，加上農(nóng)村豐富的資源吸引，社會資本的逐利屬性促使其迫切希望參與鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)村振興項目普遍存在回報周期長，盈利空間小，經(jīng)營風險大，產(chǎn)業(yè)融資難等問題，導致社會資本“進不來、不愿進”。

（一）鄉(xiāng)村振興項目自身不足，影響社會資本投入信心

一是基礎設施缺口大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度高。現(xiàn)有道路交通基礎設施不足，不利于產(chǎn)品運輸與銷售，擴展產(chǎn)業(yè)鏈長度；數(shù)字化智能化設施不足，不利于借鑒城市企業(yè)公共服務共享模式，推進產(chǎn)業(yè)融合；水利基礎設施不足，難以做到旱澇保收。二是以小農(nóng)為主難以形成有效規(guī)模。小農(nóng)為主加上集體經(jīng)濟發(fā)展程度低，社會資本無法大規(guī)模整合土地資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)，導致產(chǎn)業(yè)邊際效益低下；同時企業(yè)獲取資源時需同分散的個體農(nóng)戶進行洽談，在一定程度上增加了信息搜索和談判的成本。低收益和高交易成本將降低鄉(xiāng)村振興對社會資本的吸引力。

（二）某些政策限制，降低社會資本最終收益

部分“三農(nóng)”項目的定價標準等受國家調(diào)控，影響社會資本的成本收益。為維持物價穩(wěn)定，保護農(nóng)民收益，政府制定了糧食最低收購價、豬肉限價等政策，也在一定程度上影響了商業(yè)收益。其次，政府對農(nóng)戶征地的補償金比較高，當公司與農(nóng)民存在土地爭議時也堅決維護農(nóng)民的利益，使得外來資金進入費用上升，同時受土地政策影響致使部分村民對土地待價而沽，也提升了社會資本的投入成本。

（三）“三農(nóng)”項目風險高，增加社會資本經(jīng)營難度

一是鄉(xiāng)村振興中不可控風險大。與其他行業(yè)相比，農(nóng)業(yè)更容易受洪水、干旱、瘟疫和食品安全等外部沖擊影響，即農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性反映在經(jīng)營中，項目經(jīng)營難度高。二是鄉(xiāng)村振興項目存在較大的不確定性。比如部分村民從項目前期到實施階段的不配合，村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部換屆后項目停滯等等，極易引發(fā)農(nóng)村社會糾紛。

2020年中央一號文件提出“引導和鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，切實保護好企業(yè)家合法權益”。完善社會資本參與鄉(xiāng)村振興的利益保障機制，需彌補項目不足，完善政策缺陷，縮小風險敞口。

（一）彌補項目不足，吸引社會資本投入

一是加強基礎設施建設。構建與產(chǎn)業(yè)相配套的基礎設施，健全旅游路線配套的基礎設施，布局農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)配套的科研基地，完善通信、物流、包裝加工等在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈建設。因地制宜，明確不同地域、不同類型基礎設施建設的優(yōu)先供給順序，有序推進農(nóng)村基礎設施協(xié)調(diào)建設。二是布局農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。組建和壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟，明晰村域經(jīng)營性資產(chǎn)的集體產(chǎn)權歸屬，統(tǒng)一經(jīng)營管理鄉(xiāng)村資源。三是推進鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。做好全域尤其是縣域和鎮(zhèn)域的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃統(tǒng)籌，在尊重農(nóng)民土地經(jīng)營流轉主體地位的基礎上，構建規(guī)模化發(fā)展。合理規(guī)劃引導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整與布局，形成一縣一業(yè)、一鎮(zhèn)一特、一村一品的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，擯棄地產(chǎn)思維，注重交通、加工、科研、物流和冷藏等產(chǎn)業(yè)聯(lián)合，鼓勵社會資本重點發(fā)展資本、技術密集型“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)。

（二）完善相關政策，提升社會資本收益

一是讓社會資本充分了解和用好政策。引導社會資本充分把握現(xiàn)有財政貼息、財政撥款、稅收減免政策的先決條件和申報規(guī)范，確保鄉(xiāng)村振興項目的政策激勵與約束都能細化落實。二是完善政策。明確規(guī)定參與鄉(xiāng)村振興各方的責任義務和利益分配機制；適當調(diào)整土地政策為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件；圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展適當調(diào)整現(xiàn)有財政政策。三是開發(fā)其他措施。進一步拓寬社會資本方參與鄉(xiāng)村振興的投資渠道，形成利益聯(lián)結機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣政府可通過劃撥資產(chǎn)、特許經(jīng)營權、農(nóng)用地資本化抵押等新措施，降低項目成本，提升項目利潤，吸引社會資本。

（三）縮小風險敞口，降低社會資本損失

一是降低不可控風險的影響。一方面，要建立保險機制，提升農(nóng)業(yè)保障。財政要加大補貼力度，鼓勵地方因地制宜推出優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)保險，建立健全財政支持的多方參與、風險共擔、多層分散的農(nóng)業(yè)大災風險緩釋機制。尤其對于受自然災害和疫情影響較大的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，以及以其為基礎的加工業(yè)、旅游業(yè)、農(nóng)村特殊資源等產(chǎn)業(yè)，保險機制不可或缺。另一方面，建立擔保機制，解決資金缺口問題。既要破解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有效抵質(zhì)押物缺乏或不足，財務信息不夠完整規(guī)范的問題，滿足銀行等傳統(tǒng)金融機構風險管理要求。同時也必須考慮銀行的貸款本金安全和合理利息收益，通過政策性擔保，發(fā)揮財政“四兩撥千斤”的杠桿撬動作用，調(diào)動銀行的放款積極性。

二是避免不確定風險的發(fā)生。首先，要注重鄉(xiāng)村治理。以產(chǎn)業(yè)為先導，聯(lián)合智庫專家做實操性強、村民看得懂的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃藍圖。積極與村委會溝通協(xié)調(diào)，保障資本下鄉(xiāng)后的持續(xù)發(fā)展，降低糾紛發(fā)生的可能性。其次，要注重鄉(xiāng)村法治。完善企業(yè)依法退出機制，降低投資風險，保障投資安全，解決企業(yè)下鄉(xiāng)的后顧之憂。最后，要重視鄉(xiāng)村黨建工作。提高村委會工作水平，狠抓素質(zhì)提升，強健骨干隊伍，走好群眾路線。提高農(nóng)民覺悟，充分調(diào)動村民參與鄉(xiāng)村振興的積極性。

（作者單位：中國財政科學研究院）

責任編輯：宗宇翔