以規范發展、陽光運行的PPP助力鄉村振興戰略

孟祥明

黨的十九大報告首次提出鄉村振興戰略，黨的二十大報告強調“全面推進鄉村振興”。全面推進鄉村振興必須發揮財政資金的引導作用，激發社會資本的活力和動力，健全多元投入保障機制，運用PPP模式發揮財政資金杠桿作用，加快補齊農業農村基礎設施短板，助力鄉村振興戰略實施。

（一）中央高度重視引入社會資本支持鄉村振興

2016—2022年，中央一號文件連續7年提出鼓勵社會資本參與鄉村基礎設施建設。通過設立各類農業農村發展投資基金，充分發揮財政資金的引導作用，撬動金融和社會資本更多投向鄉村振興。2020—2022年，農業農村部等部門連續3年印發《關于社會資本投資農業農村指引的通知》，不斷調動強化社會資本投資農業農村的積極性、主動性，切實發揮好社會資本投資農業農村、服務鄉村振興戰略實施的作用。2022年7月，農業農村部辦公廳、國家鄉村振興局綜合司、國家開發銀行辦公室、中國農業發展銀行辦公室聯合印發《關于推進政策性開發性金融支持農業農村基礎設施建設的通知》，部署做好農業農村基礎設施建設融資保障和金融服務。

（二）PPP對實施鄉村振興戰略具有重要推動作用

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，當前我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出。實施鄉村振興戰略是黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業全局，深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征，順應億萬農民對美好生活的向往，對“三農”工作作出的重大決策部署。2022年4月，習近平總書記主持召開中央財經委員會第十一次會議強調，要加強農業農村基礎設施建設，完善農田水利設施，加強高標準農田建設，穩步推進建設“四好農村路”，完善農村交通運輸體系，加快城鄉冷鏈物流設施建設，實施規模化供水工程，加強農村污水和垃圾收集處理設施建設，以基礎設施現代化促進農業農村現代化。

實施鄉村振興戰略需要創新鄉村公共服務供給機制，補齊農業、農村基礎設施短板，提高城鄉基本公共服務均等化水平。PPP可以有效發揮社會資本的市場化、專業化優勢，破解傳統鄉村公共服務供給模式單一、基礎設施重建設輕管理，運營效率低、維護成本高、質量不穩定等問題，更好滿足鄉村振興多樣化需求，助力農產品穩產保供和農民收入持續穩定增長，有效提升公共服務質量和效率，為有效鞏固拓展脫貧攻堅成果、助力全面推進鄉村振興重點任務提供有效支撐。同時，充分利用財政資金杠桿作用，吸引社會資本投資，帶動金融機構貸款，搭建多元化融資體系，解決農業農村發展面臨的資金困境，降低公共財政投入壓力。

（一）鄉村振興領域PPP項目現狀

截至2022年7月末，全國鄉村振興領域PPP項目共計2991個，累計投資額達3.9萬億元。其中，已簽約落地項目2336個，投資額3.07萬億元；開工項目1694個，投資額2.3萬億元。從地域分布看，鄉村振興領域PPP項目投資額排名前五的省份為云南、河南、廣西、貴州、浙江。從回報機制看，政府付費項目和可行性缺口項目占比較大，分別為73.4%和20.2%。從行業分布看，鄉村振興領域PPP項目主要集中在交通運輸（高速公路、一級公路、二級公路、市政道路等）、市政工程（污水處理、垃圾處理、供水、管網等）、生態和環境保護建設（綜合治理、生態環境保護、濕地保護等）、水利建設（水庫、飲水、灌溉、水利樞紐、防洪等）、林業、旅游等行業，這些行業的投資額占所有鄉村振興領域PPP項目的80.8%。

（二）PPP助力鄉村振興面臨的瓶頸

1.鄉村營商環境相對較弱，社會資本下鄉顧慮重重。一是民企難以享受到土地支持政策，用地指標、土地規劃、土地性質存在不確定性。受制于各種考慮，在辦理土地等手續時，地方政府或國土資源部門傾向于優先劃撥央企、國企，對民企劃撥土地時存在顧慮。二是政策頒布和細節落地存在時間差，農業農村部和國家鄉村振興局連續三年出臺《社會資本投資農業農村指引》，梳理提出了農業農村現代化建設的重點產業和領域，但社會資本投入農業領域的稅收補貼等優惠待遇、支持政策尚未完全明晰，減緩了社會資本參與的速度。

2.農業農村領域不是社會資本投資偏好的首要選擇。一是農業農村項目中的多數項目依靠政府付費，使用者付費來源不足。受制于市、縣財政收入增速下滑和收支壓力趨緊，政府短期內難以突破財政預算和財政收支平衡規則的束縛，地方綜合財力和履約能力影響社會資本引資遲疑“下鄉”。二是農業農村項目具有弱質性和不穩定性，相較于其他有經營性現金流的項目，投資回報周期較長、風險較大、效益較低，對社會資本投資吸引力相對不足，抵質押標物難以滿足金融機構放款要求。三是農產品、農業領域保險等金融產品保障水平仍存在“面窄、品少、標低”的情況。近幾年，在農業保險領域開展了一系列新的探索和試點，但仍存在農業經濟物保險未覆蓋、保險品種類型較少、保障水平較低等現象，未能有效降低社會資本投資農業項目風險敞口。

下一步，應主動對標實施鄉村振興戰略必須完成的硬任務，堅持嚴規范、強監管、防風險、抓績效、高質量推動PPP工作，更好服務于鄉村振興戰略的實施。

（一）推動PPP規范發展，撬動社會資本參與鄉村振興建設

尋求可挖掘、有收益、可持續的鄉村振興領域PPP項目，明晰產業發展模式和路徑，提高社會資本投資鄉村振興項目的回報率。利用社會資本營銷渠道和品牌溢出效應，延伸農產品產業鏈，開發綠色、有機農產品能夠提高農產品的經濟價值。按照PPP項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交5個階段實施流程，做實前期工作，嚴防“四個不得”，抓實績效考核工作。

（二）加強重點領域合作，加大中央涉農資金、金融資金和農業保險等支持力度

重點圍繞高標準農田建設、智慧農業、倉儲保鮮冷鏈物流、農村人居環境整治四個領域，推動農業產業機械化，開發和經營高標準農田項目，推廣節水和旱作農業大面積應用、發展智慧農業和農業育種科技等項目，提高農業生產效率。增加中央對地方政府的轉移支付，加速財政轉移支付資金向鄉村振興項目傾斜，引導國開行、農發行等對鄉村振興PPP項目提供惠農貸款支持，創新金融工具，舉辦項目融資對接、農產品營銷等。與農業保險公司探索開展鄉村振興PPP項目產值保險、價格保險、收入保險試點，降低鄉村振興項目投資風險，形成以財政優先保障、金融重點傾斜、農業保險保駕護航、社會積極參與的多元投入格局。

（三）用好PPP綜合信息平臺，加大輿論宣傳

做好鄉村振興領域PPP項目的信息公開，加強信息采集和披露，提高市場透明度，強化數據分析應用。推廣農業農村PPP的良好案例，分類總結梳理鄉村振興領域PPP項目經驗，開展鄉村振興領域PPP專題培訓，吸引更多的社會資本進入，推動鄉村振興項目進入良性循環發展。

（作者單位：財政部政府和社會資本合作中心）

責任編輯：宗宇翔