農民創業扶持政策供給與需求分析

王莉波 張國慶

摘要：農民返鄉創業有助于解決自身就業并拓寬收入途徑，對于建成全面小康社會實現共同富裕意義重大。為完善政府相關部門制定的創業扶持政策，本研究從供給需求理論的視角出發，探析創業扶持政策供給與農民創業者個體需求的匹配度。目前，中央和地方均出臺了一系列鼓勵和扶持農民創業的政策，包括資金、培訓、土地等方面。以浙江省農民創業者為研究對象經調查發現，浙江省農民創業者在資金、培訓、土地等方面尚面臨著一些政策瓶頸。因此，應根據現行政策的供給情況和農民創業的實際需求，不斷動態優化和完善資金、培訓、土地等政策，構建幫扶農民創業的長效機制，提高政策供給效果，促進農民創業增收，助力鄉村共同富裕。

關鍵詞：農民創業 政策供給 政策需求 匹配度

*基金項目：農業部重點實驗室開放性項目（KFJJ20180109）。

激勵農民創業在促進農村產業融合發展，拓寬農民增收渠道，實現鄉村振興和共同富裕的國家重大戰略中具有重要意義。通過返鄉創業，農民不僅解決自身就業問題，還能提升自身收入，是社會創業進程中可行的商業模式，對于全面建成小康社會實現共同富裕意義重大。依靠在外學到的生產和管理技能，積累的創業資本和人脈關系，農民返鄉創業將推動新技術、新知識在農村地區普及，推進鄉村振興，實現農村農業現代化。農民返鄉創業能創造出更多新的就業機會，吸納更多農村剩余勞動力，有利于帶動區域經濟發展，縮小城鄉差距。

農民創業扶持政策屬于公共政策之一，政府是供給方，農民是需求方。該政策產生的價值與意義在于滿足農民創業對政策的需求，所以其制定和實施必須要考慮供需體系之間的作用機制，以明確政策供需主體之間的作用關系，即通過創業扶持政策和創業環境的渲染，激發潛在農民創業者的創業動機。政府部門廣泛收集農民創業者在不同創業階段的實際需求，深入分析創業扶持政策與農民創業者實際需求之間的匹配差距，根據信息反饋，完善已有政策體系。經過多次修改調整，不斷縮小政策供給與政策需求之間的差距，以此達到供需匹配狀態。完善的創業扶持政策體系有助于激發更多潛在創業者的創業動機，促進農民更好的創業發展，形成良性的正向反饋循環。得益于國務院和地方省市的政策支持和鼓勵，農民創新創業進展顯著。由于農民自身文化水平、職業技術、儲備資金等參差不齊，導致政府出臺的資金、培訓、土地等政策落地執行仍面臨著瓶頸，與農民實際需求的匹配度較低。

供給需求理論是古典政治經濟學、新古典政治經濟學、凱恩斯主義的理論基礎，該理論認為商品的價值由價格體現。商品生產者控制了供給量，消費者控制了需求量，同時供給與需求又分別受到多重因素的影響，價格就是供給與需求的均衡點，由供給方和需求方經過市場博弈共同決定。經濟市場的核心是供給與需求博弈，在非經濟市場環境如政府管理中，公共政策的選擇同樣具有需求與供給博弈現象。在制定和實施公共政策時，供需雙方及博弈現象同樣存在，因此形成了“政策供給需求理論”。本文基于供給需求理論，以浙江省為例，選取了杭州市、寧波市、麗水市和金華市四個地市的農民創業者，調查分析了農民創業扶持政策供給和需求的現實狀況，并根據農民真實需求，對政府制定出更加具有針對性的資金、培訓、土地等政策給出了建議。本研究有助于實現創業扶持政策供需均衡，提升政策匹配度，滿足產業發展需求，為農民創業提供政策支持，助力鄉村振興和共同富裕。

（一）農民創業的培訓扶持政策

1.供給分析

浙江省高度重視農民創業培訓工作，創業培訓是提升農民創業者整體素質、增強創新創業能力、拓寬創業途徑的重要手段。2003年，寧波率先開始“百萬農民素質提升工程”，以創業知識培訓為主要抓手推進創業農民培訓。同年，衢州市為最大程度滿足農民創業需求，創新發行了“培訓券”，持有培訓券的農民可根據需求自由選擇培訓課程，而培訓券由政府通過購買社會服務的形式采購。調查發現，農民對這種模式高度認可，目前已經在浙江省多個地市推廣應用。

2013年，浙江省農業農村廳開始進行新型職業農民培訓試點，首個入選高校為浙江農林大學，浙江農民大學在該校應運而生，新型職業農民培訓體系開始廣受關注。與此同時，浙江省湖州市被農業部評為首個新型職業農民試點市，湖州市所轄各區縣開始陸續成立培訓班。2018年，浙江省出臺了《全面實施鄉村振興戰略高水平推進農業農村現代化行動計劃（2018-2022）》，農創客的概念首次出現，該政策就農創客發展制定了詳細規劃。近年來，浙江省農業農村廳通過打造信息平臺、技能培訓、營造氛圍等途徑，培育了大批創業精神活躍、創業態度積極的農創客。從培訓主體來看，已呈現出多元化趨勢，既有農業、教育等政府部門，又有工會、共青團等群團組織，以及各行業組織、高職院校、企事業單位等，都在提供創業培訓服務。

2.需求分析

近年來，在各級政府部門的培訓政策扶持下，農民培訓覆蓋面日漸擴大，受訪農民均表示參加過創業教育培訓，其中58.67%的農民創業者每年會參加1次及以上培訓。在被問及是否愿意參加培訓時，愿意和非常愿意參與培訓的比例高達88.65%，表明農民創業者越來越意識到知識的重要性，迫切希望通過參加培訓來提升自身的綜合素質、技能水平及學歷水平等。

一是農民創業者對培訓保障的需求。調研時發現，部分農民由于文化程度相對較低，信息獲取能力較弱，對創業培訓相關政策知之甚少，以致不少創業培訓政策無法原原本本落實到手中。同時培訓資金總體投入有限，僅靠財政補貼，難以滿足培訓所要擔負的教材、師資、服務等日常費用。因此，創業培訓是否有完善的培訓體制機制保障和充裕的培訓經費保障，是農民創業者較為關注的。

二是農民創業者對培訓內容的需求。隨著網絡信息技術和新知識的發展，不少農民創業者意識到傳統的課程知識已不能滿足實際需求，希望培訓課程能注重網絡信息技術和新知識的講解與運用，以提升創業能力。低學歷農民對學歷教育培訓感興趣，期望通過職業教育增加個人知識儲備，提升個人綜合素養，而高學歷農民基本上都具有一定的文化素養和學習能力，渴望獲取更加綜合全面的創業信息。

三是農民創業者對培訓形式的需求。創業培訓的目的是滿足農民創業需求，因此培訓形式必須不斷改善與創新。多數農民創業者希望培訓形式趨于多樣化和個性化，在傳統的專題講座基礎上，增添現場實際操作，增強課堂互動性，直觀的培訓形式更容易被接受。選擇網絡形式進行教學培訓的農民也達到了半數以上，主要集中于年輕創業者，年紀越小對網絡形式接受度越高，學歷越高對網絡形式的訴求也越大。

調查結果顯示，目前創業培訓扶持政策供給與農民實際需求仍存在失衡錯位現象，主要表現在培訓保障缺乏統籌協調，經費使用率不高，總體投入有待進一步提高；培訓內容缺乏因需施教，導致農民創業者培訓成效不顯著；培訓形式相對固化，未按照培訓對象的不同采取多元化模式。

（二）農民創業的資金扶持政策

1.供給分析

創業活動不僅需要農民在主觀上有創業的意愿，而且在客觀上離不開資金的支持。對于農民而言，創業資金短缺是最大的困難。浙江省農民創業資金扶持政策體系相對完善，主要包括稅收抵免、提供補貼、低息貸款等幫扶措施，對農民創業發揮了積極的作用。

一是提高創業補貼資金額度。針對農民創業者資金匱乏問題，以補貼形式提供資金支持。2015年，浙江省明確規定給予農民發放創業補貼，補貼額度由原來的2000元/人提升為不高于20000元/人。2017年，浙江省財政廳推出了“3030”新農人行動計劃，該方案計劃在三年內重點打造30名30歲左右的農業領域創業創新人才。2018年，浙江省農業廳連續三年為農創客發放共計10萬元的農村創業補貼，目標是為浙江鄉村振興培育3000人左右的農創客隊伍。

二是放寬創業貸款條件。為支持農民創新創業，政府將創業農民納入政府擔保的創業貸款范疇，各省市縣按照相關規定對創業農民給予貸款貼息支持。政府鼓勵金融機構積極與相關部門合作，進一步提高貸款額度、降低抵押標準、創新擔保方式等。2018年，浙江省政府再度加大對創業農民的支持力度，將貸款最大額度提升為50萬元。寧波市開通純信用融資貸款“直通車”，創業農民可通過電話或線上平臺申請無需抵押和擔保的信用貸款，提高了貸款審批速度。麗水市創新運用生態信用模式，簡化農民創業貸款辦理手續，縮短農民創業貸款審批周期，提升農民創業貸款額度。

三是加大創業稅收優惠。與以往相比，浙江省支持農民創業的稅收優惠政策力度進一步加大，稅收營商環境也在逐步優化。2019年，浙江省發布《關于落實重點群體創業就業有關稅收優惠政策的通知》，每戶農民創業者將享受14400元/年的稅收優惠。2020年，隨著我國新企業所得稅法案正式實施，浙江開始省對符合條件的農民創業企業實施20%的企業所得稅率，此舉顯著降低了農民創業者的稅收負擔。2021年，浙江省提出農村能人與普通農民聯合創業新模式，有效增加了新增就業崗位數量，落實涉企減稅降費等支持政策。

創業農民的關注點集中于如何獲取創業資金。調查顯示，缺少創業啟動資金籌集途徑被多數創業農民視為遇到的最大困難。農民創業初期資金回籠慢，在貸款周期沒有縮短的情況下，還貸壓力大，貸款政策執行受到阻礙以致影響政策效果。此外，創業條件一般的農民申請貸款，意味著銀行面對的風險更大，所以銀行人員在審核貸款時難免消極應付，不斷提高門檻和增加條件來規避風險，導致農民貸款難問題突出。

2.需求分析

資源依賴理論認為，企業與自身所處環境是彼此依存并影響的，政府的資金支持能夠轉化為企業未來的盈利能力，帶來更大的經濟效益。浙江省各地的創業資金資助率逐年提高，越來越多的農民創業者能夠獲得資金支持，但總的來看，與創業農民實際需求完全匹配尚有一段距離，具體表現在三個方面。

一是農民創業者對資金補貼的需求。調查顯示，高達90%以上的農民創業者都在關注創業補貼信息，主要體現在創業補貼的“量”和“針對性”上。農民認為創業直接資金補貼總量偏少，無法滿足農民創業的資金需求，首次創業農民期望能提高創業資金補貼額度來分擔創業成本。創業補貼具有補貼范圍廣、設置項目多、補貼對象復雜、財政資金使用程序嚴謹、審計要求高等特點[8]，在一定程度上導致補貼針對性不強。創業補貼政策應根據需求分類實施，使農民可根據自身實際情況獲得項目開發、培訓、保險、孵化等創業補貼，并通過改變創業資金的配置方式，提高資金使用效率。

二是農民創業者對稅收優惠的需求。為促進創業就業，目前我國已出臺了諸多稅收優惠政策，但95%以上屬于直接優惠[9]。直接優惠是針對收益優惠，只有取得收益的創業行為才能以直接減免稅的形式享受優惠，屬于“事后”激勵，這使得創業初期的農民被排除在直接稅收優惠之外。因此，處于起步階段的農民創業者希望能優化直接優惠和間接優惠的適用范圍，逐步由直接減免稅收的方式轉向加速折舊、投資折舊等間接稅收方式，并能夠擴大稅收優惠政策的適用范圍，任何創業者、任何行業、任何階段，只要創業活動滿足一定的條件均能享受稅收優惠政策。

三是農民創業者對貸款融資的需求。大部分農民創業者將創業啟動資金籌集困難排在首位，遠高于對人才、交通和配套產業的需求。農民創業借貸非常普遍，如果缺少政府部門或金融機構的資金支持，單靠自有儲蓄和親戚借貸，往往會導致創業計劃的流產。對于金融機構而言，農民的信用評級和抵押資產是規避風險的重要工具。我國《物權法》及《擔保法》均明確規定，農村宅基地不得用于抵押，而農民可抵押其他資產較少，無形中提高了農民創業者的貸款門檻。因此，創業農民迫切希望能減少貸款的附加條件，簡化貸款手續，降低農民創業融資成本。

（三）農民創業的土地扶持政策

1.供給分析

土地是農村家庭生活的重要保障，也是農民創業的重要載體，土地政策對農民創業尤為重要。近年來，隨著土地確權的持續推進，浙江農民土地制度進一步改革，土地流轉機制也越來越完善，農村就業創業環境越來越好，越來越多的農民返鄉創業。

土地政策可以分為直接土地政策和間接土地政策。直接土地政策主要是通過補貼、租金等一系列優惠政策提高農民創業的積極性。間接土地政策包括土地稅收、明確土地財產性權利等。2016年，臨安區首先開始土地確權工作，對于確權土地給予土地承包經營權證書，此項工作極大地方便了農村土地流轉及抵押貸款。此后，土地確權工作在浙江省其余各地市陸續展開，土地成了農民手中的“活”資產。2018年，浙江省出臺培育農創客發展的意見，大力支持鼓勵農創客租用集體建設用地或使用自有農村房屋開展創業活動。2020年，浙江省明確每年建設用地指標中的新增部分首先用于支持返鄉農民創業用地。2022年，為支持弱勢失業人員、返鄉農民工、殘疾人等群體創業，浙江省鼓勵各地區改建閑置場地促進創業園區建設。

決定農民創業成功率和成長率差異的重要原因之一是土地資源利用效率。省級及各地政府出臺了農民創業土地扶持政策，但這些政策大部分是單一政策，忽視了配套政策的保障作用，從而導致農民在執行政策時無法解決創業問題。例如，農民創業扶持政策執行時涉及省財政廳、省農辦、省農業農村廳等多個部門，應由相關政府部門設立專門機構加以宣傳和解釋，保障政策有效實施。目前我國頒布的各項農民創業扶持政策中，絕對部分需要政府多個部門協同推進，但是在實際執行過程中，缺乏各部門具體責任劃分，導致部門間推諉以至于執行效果堪憂。

2 .需求分析

隨著城鎮化、工業化占地和用地規模迅速擴大，耕地資源日益緊缺。即便已出臺多項土地政策，但由于農民獲取知識信息的限制以及地區間扶持政策的偏差，農民創辦各種類型的經濟實體仍存在土地要素整合不到位的現象。因此，土地資源需求仍是農民創業亟待破解的難題。

一是農民創業者對頂層規劃的需求。多數農民希望政府部門將創業用地納入土地利用的總體規劃中，在銜接城鄉規劃和土地保護規劃的基礎上，在土地利用規劃編制時應征詢農民創業土地需求。土地扶持政策細則的虛化必然對農民創業帶來消極影響。因此，在制定土地扶持政策時要細化設施農用地范圍，適當擴大農民創業配套設施和附屬設施的上線規模，引導農民參與土地規劃，增強農民的主動創業能力。

二是農民創業者對土地供給量的需求。在土地供給方面，供給量的大小，直接影響農民創業活動。當土地供給充沛時，農民創業活動的土地資源充足，農民可以更好地配置創業苗圃、產業基地、創業平臺、創意園等，促進農民創業活躍度，提高創業生存率。土地供給對不同行業、不同年限的農民創業活動的影響存在差異，新創企業規模較小，風險規避和應對能力較弱，當土地供給緊縮帶來企業經營成本增加時，容易導致創業失敗。

三是農民創業者對用地優惠的需求。農業設施用地比例低、農村土地流轉價格高、建設用地指標緊等，是農民創業者反映較為集中的問題。創業農民希望政府相關機構能創新土地開發利用方式，在盤活現有土地資源的前提下，對農民創業用地給予部分財政補貼，即創業農民可獲得低于市場價格的土地資源，土地差價由財政補貼彌補。因此，政府部門應規范管理各類土地流轉，積極探索建設用地合法流轉機制，鼓勵土地向有資金、有技術、會管理的農民創業者流轉，提升創業效益。

分析農民對創業扶持政策的需求可以看出，農民在創業過程中對資金、培訓、土地三大資源的需求尤為迫切。近年來，盡管各級政府部門為農民創業提供了優越的政策環境，但與農民創業實際需求仍存在匹配間隙。農民扶持政策體系應充分考慮創業扶持政策的供需作用機理，構成統一體，協同推進。

（一）政策制定

1.精準定位，完善政策體系建設

分析浙江省農民對創業扶持政策的實際需求后發現，農民對創業扶持政策的需求已不僅限于單項政策，而且需要完善的創業政策扶持體系。各級政府應上下溝通、系統思考，需要精準收集不同創業階段農民對扶持政策的實際需求，對資金、培訓、用地三大要素政策進行梳理，分析政策執行的利弊得失，形成完備的創業政策體系，跟進配套措施。

2.明確責任，提升政策協同性

政府部門之間的協調與合作至關重要，以省政府為主導，省農業農村廳、省科技廳、省人社廳、省財政廳等部門為輔助，加強溝通與協作，明確各部門權力和責任，實現創業扶持政策統一規劃、協同推進，確保在每一個創業環節都有相應的主體來負責。

（二）政策執行

1.注重教育，提升農民綜合素養

加強農民對創業過程的認知，了解創業各階段、各方面內容，充分認識到創業是一個系統性過程。積極探索學歷教育與技能培訓相結合的農民創業培養模式，構建多層次、多形式、多角度的新型職業農民教育體系，采取豐富多樣的理論教學和技能實操培訓方式，在提升創業能力的同時，進一步提高農民創業識別機會和把握機會的能力。

2.加強宣傳，擴大政策知曉率

政府部門制定出臺系列扶持政策后，要充分利用新聞媒體、微信、微博、QQ等平臺，廣泛選派志愿者、科技特派員等定期進行農民創業扶持政策宣講，讓農民正確了解各類扶持政策的具體內容，形成有利于政策執行的社會輿論環境。在政府部門與農民創業者之間搭建溝通平臺，充分了解農民在創業過程中對創業資金和其他支持的迫切需要，增強政策制定的科學性、合理性和及時性，提高農民創業扶持政策與創業實際需求的匹配度。

（三）政策落實

1.簡化政策落地實施的審批流程

各地區立足當地經濟發展實際情況，制定出臺相應的實施細則，提高政策的可操作性，降低創業扶持政策實施門檻，讓更多在創業初期的農民能夠享受到創業支持和福利。減少創業過程中不必要的審批手續，簡化政務流程，提高相關部門的服務能力和辦事效率，讓農民能及時獲得政策支持。

2.建立農民創業扶持政策評估監督機制

政府成立工作小組監督政策制定實施相關部門，防止有些部門表面積極行動，實際缺少作為，堅決反對“形式主義”和“官僚主義”，工作職責切實履行到位，對于工作落實不到位的，定期或不定期進行通報，情節嚴重者按照相關規定進行嚴肅處理，確保各項政策落地見效。實時監測創業扶持政策對農民創業的影響，對已出臺政策及時修正并完善。

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Analysis on the Supply and Demand of Peasants’ Entrepreneurial Support Policies： A Case Study of Zhejiang Province

Wang Libo Zhang Guoqing

Abstract： Farmers returning home to start businesses can contribute to solve their own employment and broaden their income channels， which is of great significance to building an all-round well-off society and achieving common prosperity. In order to provide reference for relevant government departments to formulate and improve policies， we analyzed the matching degree between the supply of entrepreneurial support policies and the individual needs of farmers’ entrepreneurs from the perspective of supply and demand theory. Both the central and local governments have issued a series of policies to encourage and support farmers to start businesses， including funds， training， land and so on. Taking the farmer entrepreneurs in Zhejiang Province as the research object by the way of questionnaire survey， we found that Zhejiang Province’s farmer entrepreneurs still faced some policy bottlenecks such as funds， training， land and so on. Therefore， in according to the supply of current policies and the actual needs of farmers for entrepreneurship， the government administrative department should constantly and dynamically optimize and improve policies such as funds， training and land， build a long-term mechanism to support farmers’ entrepreneurship， improve the effect of policy supply， promote farmers’ entrepreneurship and income， and contribute to the common prosperity of rural areas.

Key words： farmer entrepreneurship policy supply policy demand matching degree

（作者單位：浙江農林大學經濟管理學院）

責任編輯：李政