資源開采地政府礦產資源收益透明度制度設計

張文龍 冀亭帆

【摘 要】 透明度制度是防止暗箱操作、遏制尋租腐敗、降低礦產資源地區采掘成本、保證采掘行業公平公正的重要制度保障。文章借鑒國際貨幣基金組織頒布的《IMF財政透明度準則》以及《EITI倡議》，結合我國采掘業透明度現狀，對我國透明度較低的原因進行分析，指出公眾參與度嚴重不足、立法監管機構薄弱、公開信息內容不夠完善以及對環境保護和生態恢復的考慮尚不充分等是主要原因。基于此提出加強公眾參與度、加強法制建設、明確采掘業信息公開范圍、積極研討環境會計披露問題等建議，以期提高我國資源開采地的采掘行業透明度，促進資源開采地政府的采掘業收益公開、透明。

【關鍵詞】 財政透明度； 《IMF財政透明度準則》； 《EITI倡議》； 信息公開； 環境會計披露

【中圖分類號】 F810.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）03-0139-08

一、引言

全球多個國家和地區的經濟發展依賴于采掘業收入，然而資源的開采易引起區域內部和區域之間的不和諧。若資源開采地政府對資源開采權的分配以及后續資源收益的配置缺少公眾監督和問責，易導致利益相關者在爭奪礦產資源開發權過程中產生敲詐勒索行為，進而導致資源開采地政府資源收益配置效率低下，形成“資源詛咒”。雖然源于采掘業產業的收入是巨大的，但沖突和腐敗問題會傷害資源的投資回報，為了避免資源（往往是不可再生資源）開采收益的浪費，需要有效地預防該問題。

“陽光是最好的防腐劑”，防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，提高資源開采地政府資源收益配置效率，保證采掘行業公平、公正，最重要的途徑之一就是提高透明度。防范腐敗、保證采掘業的公開透明是建設陽光政府、責任政府和服務政府的基礎。提高采掘業透明度需要政府將關于采掘業的政策意圖和激勵方向告知社會，合理引導礦產資源開采公司的行為，增強公眾監督，防范財政風險，從源頭上防范和治理腐敗沖突問題。因此，為了提高采掘業透明度，資源開采地政府需要及時主動地向利益相關者披露有關信息。

我國目前資源開采地政府通過資源稅費、轉移支付、國有股權分紅等多種方式獲取礦產資源收益，礦產資源收益透明度是財政透明度的組成部分，學者對透明度方面的研究，從財政透明度開始。Kopits et al.[ 1 ]首次提出財政透明度的定義，即財政透明度是政府定期、詳細地將財政政策的意向以及公共部門賬戶與財政預測等信息予以公開。Przeworski et al.[ 2 ]指出透明度的提高可使政府績效與治理水平變得公開透明，公眾可監督政府行為并作出較為客觀和準確的評價，由此減少政府公務人員的徇私行為。Alm et al.[ 3 ]實證檢驗政府透明度同公民納稅道德間的關系，結果表明財政透明度較低的政府會使納稅人稅收道德下降，所以政府應該盡可能地提高政府財政透明度，以維持良好的資源稅收環境。

我國學者對財政透明度的研究更加注重規范研究，實證研究相對較少，研究目的在于為政府建立相對完善的財務報告制度標準，提高財政透明度。在已有的研究成果與政府政策規定中，政府的財政透明度常與政府信息公開及政務公開緊密聯系，在各類文件中常混雜使用，因此有必要對這三個概念進行更為細致的梳理，形成對政府信息公開的準確界定。黃愛寶[ 4 ]認為政府的財政透明度是指政府運行的有機模式，具體包括信息公開的透明思想理念、政府透明度相關的具體行政法律制度與透明行為。因此財政透明度包含政府法律制度設計體系和政府在制度及思想指導下作出的透明行為。王勇[ 5 ]對政務公開和信息公開從廣義角度進行區分，指出政務公開是行政機關對其政務方面的工作進行公開，而政府信息公開的內涵更加廣泛，不僅包括政務公開還包括政府掌握的其他信息的公開。王雍君[ 6 ]提出政府需要系統、及時、全面、完整地向公眾進行政府財務信息的披露。劉笑霞和李建發[ 7 ]將我國的財政透明度同IMF財政透明度進行對比，認為我國財政透明度水平同國際標準尚有差距，需要加強政府的信息公開，提高財政透明度水平。房紅等[ 8 ]強調公眾依據政府公布的財務報告評價政府預算的履行情況，因此提高財政透明度離不開政府編制財務報告。谷成和于楊[ 9 ]研究指出財政透明度是社會成員參與評價政府治理的重要基礎，可以對政府政策意愿造成重要影響。

董夏和李瑞民[ 10 ]聚焦采掘業，闡述了《采掘業透明度行動計劃》的基本框架，對我國礦產資源開發有一定的啟示。王宏峰[ 11 ]指出很多礦業國家近年來相繼出臺了本國資源開發保護及利益獲取的政策，我國可以借鑒這些國家的做法提高透明度。楊杰[ 12 ]通過分析指出《采掘業透明度行動計劃》存在一定的“無法達到可持續發展目標”的局限性，需結合我國國情改善采掘業透明度不足的問題。佟孟華等[ 13 ]實證研究企業環境信息披露質量對企業信息透明度的正向作用，指出有利于降低企業的權益資本成本，強調企業需要提高環境信息披露的質量。

綜合現有文獻來看，我國目前對透明度的研究更多集中在中央政府的財政透明度，尤其是預算方面，很少有文獻專門研究適用于礦產資源富集區域的礦產資源收益透明度制度。基于此，本文借鑒《采掘業透明度行動計劃》（簡稱《EITI倡議》）[ 14 ]和《IMF財政透明度準則》[ 15 ]，明確資源開采地政府信息公開的具體內容和范圍，并對我國資源開采地政府資源收益透明度制度提出改善建議。

二、資源富集國家透明度框架：國際經驗

政府向采掘業公司征稅等信息缺少公開披露及后續問責，產生了尋租腐敗行為和“資源詛咒”現象，為了提高透明度，國際社會付出了巨大的努力。資源開采地政府礦產資源收益透明度制度經歷了長時間的演化和發展，形成了一套成熟的制度體系。以2008年爆發的金融危機為分界線，國際財政透明度的改革經歷了兩個時期。一是從20世紀90年代中期至2007年，財政透明度更加側重于對信息的供應方（政府）進行行為規范，其規制的范圍也集中于中央政府。二是2008年金融危機爆發，早期的財政透明度顯示出根本性弱點，國際社會由此不僅重視對政府披露信息的行為制定標準，而且開始對信息的需求方（立法機構和公民）作出行為規范[ 16 ]，提高了公眾參與程度，并逐步重視預算透明度和問責制，且涵蓋地方政府的財政范疇。

具體來說，國際貨幣基金組織（IMF）于2001年發布了修訂版的《政府財政統計手冊》，規定政府所編制的財務報告需要使用權責發生制。同年，經濟合作組織（OECD）通過了《預算透明度最佳實踐》，強調預算透明度的重要性。次年，國際會計師聯合會（IFAC）發布《國際公共部門會計準則》規定中央和地方政府公共部門需要使用核心會計準則。2006年，國際預算合作組織（IBP）通過開放預算調查強調立法監督與公眾參與對提高透明度的重要性。經濟合作組織（OECD）于2015年發布《預算治理原則》，強調關于預算、執行、審計、績效、風險、透明度、公眾參與的十條原則。

2002年，出于進一步健全采掘業透明度與問責制的目的，英國前首相布萊爾提出《采掘業透明度行動計劃》，倡議資源富集以及主要收入依賴于煤炭、石油、天然氣等礦產資源的國家更大限度地提高采掘業透明度，向利益相關者公布采掘行業相關信息，并加強之后的責任追究制。截至2020年底，全球共有54個國家包括美國、加拿大、澳大利亞、英國等資源富集的發達國家確認試點《采掘業透明度行動計劃》，該計劃已然成為一個全球采掘業信息公開披露的標準。同時，以上各組織的規范性透明度文件后續也會得到更新和修訂。

目前，多數國家普遍采用國際組織規定的國際信息披露標準（如《EITI倡議》等）同國家層面的法律相結合的方式提高透明度。2013年，歐盟通過《會計和透明度指令》，強制要求歐盟的油氣和礦業、林業公司進行信息披露。美國于2015年通過了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，要求在證券交易委員會注冊的，參與石油、天然氣和礦產資源商業開發的采掘業公司披露向美國和外國政府支付資金的信息。加拿大聯邦政府于2015年正式公布了一份新起草的《采掘業透明措施法案》，強制要求采掘業企業披露支付給本國及外國各級政府（包括原住民團體）的費用，再由政府向公眾公開這些信息。

通過梳理各國的法律以及國際組織規定的國際信息披露標準等經驗，可從五個方面披露采掘業信息，分別是國家管理采掘部門的方式（主要通過法律形式進行披露）、有關生產和勘探的信息、采掘業的公司支付和政府收入、與收入分配有關的信息以及開采帶來的社會、經濟和環境影響情況。

（一）法律和制度框架

政府需要確保公眾能夠了解如何授予團體或公司勘探及生產的權利、采掘業使用的合同規格和框架、國家機構的責任管理部門等信息。

《EITI倡議》[ 14 ]要求一國政府公開采掘業相關的法律法規和財政制度，政府授予公司或個人勘探和開采礦產資源的任何合同、租賃、所有權、許可證或特許權，采礦公司間發生的所有采礦合同和許可證之間授予及轉讓的信息，采掘業公司的實益所有人和實益所有權，國有企業與國家之間的資金轉移、留存收益、再投資和第三方融資的規則慣例以及在本國運營的任何采掘公司中的所有權份額等。

《IMF財政透明度準則》[ 15 ]規定了一個國家的法律框架，明確界定了自然資源開發各個階段的權利、義務和責任，政府需要公開資源權利的配置程序、資源權利的公司控股情況，此外，政府應公布或披露具體開采礦產資源項目的合同、許可證和協議等。

（二）勘探和生產

為了確保公眾了解采掘行業發展的潛力，國家需要披露與生產和勘探相關的信息。《EITI倡議》要求一國政府公開任何重要勘探活動的采掘信息，該次勘探活動中礦產資源的產量、價值以及礦產資源出口的數量和價值。《IMF財政透明度準則》并未要求政府公開勘探和生產信息。

（三）收入

國家全面披露采掘業的公司支付和政府收入，可以為公眾提供采掘業治理的相關信息。《EITI倡議》要求一國政府全面并定期披露稅收及經審計的財務報表，國家政府（或國家指定的代表其銷售的第三方）銷售礦產資源的數量和銷售收入，從石油、天然氣和礦產的運輸中所獲得的收益，為獲取石油、天然氣或采礦勘探的商品協議而為他國提供的基礎設施供應信息，國有企業的重大支付款項和國有公司與其他政府機構間的財政轉移以及國有公司向地方政府支付的款項和這些款項的接收情況。《IMF財政透明度準則》要求一國政府提供的財務報告應定期報告并全面、可靠地反映政府財務狀況和業績，財務報告應包括公共資產、負債和凈值的資產負債表，涵蓋所有公共收入、支出和融資以及資源企業向政府支付的款項。

（四）收入分配

為了使公眾能夠了解采掘收益在中央和地方財政的用途，國家需要跟蹤企業的社會支出并披露與收入分配有關的信息。《EITI倡議》要求一國政府區分每項采掘業收入是否列入國家預算，披露資源收益在國家與地方的收入分配公式和實際執行情況，資源收益的流向（比如特定方案、地理區域等）以及國家預算和審計程序。《IMF財政透明度準則》要求政府提供其預算目標和政策意圖的明確聲明，政府多年投資項目的財務情況，預算編制和批準的時間表，預算文件的關鍵內容，后續預算的追加資金和預算調整，中央和地方政府的收入、預算外資金的收入，同時政府應定期披露和管理稅收支出的收入損失以及審計程序。

（五）社會和經濟支出

國家需要進一步披露與收入管理和支出有關的信息，這可以使公眾評估開采資源帶來的社會、經濟和環境影響。《EITI倡議》要求一國政府必須公開公司履行的法定義務、按合同要求做出的社會貢獻和國有企業的準財政支出，公司的重大社會支出或與環境有關的重大款項，與采掘業相關的環境管理和監測的法律規定及行政規則，并公開企業開采資源前進行的環境影響評估，開采資源后進行的定期環境監測程序、環境修復和補救方案。《IMF財政透明度準則》要求政府公開披露企業采掘項目的業務、社會和環境方面的情況，以及開采活動在生產地區產生的巨大社會和環境成本。政府和國有公司就上述披露信息數據的存取、發布達成明確的公開數據政策，必須確保政府和公司披露的信息是可理解的、可公開獲取的。同時，政府需要就如何有效利用資源收益組織公眾展開討論，確保上述信息的披露有助于更廣泛地公眾辯論，從而實現透明度水平的提高。

三、我國現行資源開采地政府資源收益透明度制度及不足

（一）我國資源開采地政府礦產資源收益透明度制度的實踐

我國現階段并沒有有效的政策法規要求單獨對采掘業領域的信息進行公開，大多是籠統地公開財政信息，進而使公眾了解到采掘業領域的相關信息。

在計劃經濟時期，我國實行免費使用礦產資源的模式[ 17 ]，信息僅限于向政府內部公開，并沒有面向社會公布，因此相應的資源開采地政府資源收益透明度制度并不存在。從21世紀開始，我國逐步建立財政透明度制度。目前，主要通過法律規范政府信息公開的行為，對財政信息公開程度進行規范的法律法規主要有《憲法》《中華人民共和國信息公開條例》《中華人民共和國預算法》等。1999年各級政府依據國務院指示啟動了部門預算編制改革，要求各部門的編制方法必須統一獨立，即一個部門一本預算，這大大加快了政府信息公開的程度。2007年我國頒布了《中華人民共和國信息公開條例》，對信息公開的主體和范圍作出了法律規定，財政部和自然資源部結合實際工作，分別印發了《財政部政府信息公開實施辦法》和《自然資源部政府信息公開工作規范》，依法對采掘業的財政信息和礦業開采信息進行公開。2014年修訂的新《預算法》明確要求公開全口徑的財政信息[ 18 ]，我國財政信息公開進入一個新的時期。

我國資源開采地采掘業信息公開程度如下。

1.生產和勘探

《中華人民共和國礦產資源法》明確規定礦產資源由國家所有，其所有權由國務院代替行使，地質礦產部門負責審批并頒發登記許可證，并由該部門主管全國礦產資源開采和勘探的監督管理工作。關于勘探和開采以及行政區域內持有勘探許可證、采礦許可證的礦業權人的信息記錄于由自然資源部主辦的全國礦業權人勘查開采信息公示系統和同級人民政府門戶網站。該網站可以瀏覽、查詢并打印完整的資源開采年度信息，以標準化、規范化、科學化的形式實現對探礦權年度信息的公開。

2.收入和支付

2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》明確要求政府公開部分信息，提高政府工作的透明度。資源開采地財政部門應主動公開國有企業的重大支付款項、采掘業相關經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策，財政預決算信息，行政事業和重大建設項目收費項目如基礎設施建設及其依據、標準。隨著互聯網的發展，資源開采地財政部門依法建立健全各行業信息公開的機制，將需要主動公開的信息通過政府公報如財政年鑒、財政部門戶網站或者其他互聯網平臺及政府工作媒體、新聞發布會、信息公告欄、廣播以及電視報刊等途徑發布。同時各級人民政府在相關公共場所設立可供公民查詢政府信息的檢索系統，政府相關的采掘業收支也包含其中，方便公民查閱、下載和檢索以獲取政府信息。

3.收入分配

雖然《中華人民共和國礦產資源法》明確規定了礦產資源屬于國家并由國家享有所有權，但國家并不能直接進行管理，因此資源開采地政府負責礦產資源的開采和后續工作。法律明確規定了收入如何在中央與地方之間進行分配。地方礦產資源收益由中央和地方政府按比例分配，地方政府享有部分礦產資源稅收益。《國務院關于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》規定中央政府獲得所得稅收入的60%，剩余40%由地方政府獲得；《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》規定中央政府獲得出讓礦業權收入的40%，其余60%由地方政府所有，礦業權占用費中央與地方分享比例確定為2：8；《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》規定增值稅收益由中央與地方5：5分成。公眾能夠通過電視臺、報紙刊物、新聞發布會、公告、統計年鑒、財政年鑒等方式了解計算分成結果，確保了公眾的知情權。

4.社會和經濟支出

當礦產資源的消耗加劇時，極大可能會對社會環境產生深遠影響，不利于社會經濟的發展，環境會計的披露作為遏制嚴峻環境形勢的有效手段顯得尤為重要。2021年6月《公開發行證券的公司信息披露內容與格式準則第2號——年度報告的內容與格式》完成修訂，第四十一條規定由環境保護部門公布的重點排污企業必須披露排污信息、防治污染設施的建設和運行情況、建設項目環境影響評價及其他環境保護行政許可情況、突發環境事件應急預案、環境自行監測方案、報告期內因環境問題受到行政處罰的情況等主要環境信息；同時第四十二條規定鼓勵其他企業主動披露積極履行社會責任的工作情況。2021年12月生態環境部為深化環境信息依法披露制度改革，制定了《企業環境信息依法披露格式準則》，規范了企業年度環境信息依法披露報告和臨時環境信息依法披露報告的編制內容和格式。公眾能夠通過市生態環境局網站、企業網站、電視臺等了解披露結果，了解采掘業項目對社會和環境的影響。

（二）我國現行資源開采地政府資源收益透明度制度存在的不足

我國自21世紀初開始探索透明度制度，經過近20年的發展，通過政府和國有公司的不斷努力，資源開采地政府資源收益透明度建設已取得了明顯成效。我國現行財政透明度制度與國外通行的旨在提高采掘業透明度的《EITI倡議》有部分相似之處，如《中華人民共和國礦產資源法》規定了礦產資源勘探和開采的流程，《中華人民共和國政府信息公開條例》規定了信息公開的主體與范圍，但具體的制度設計與國際還存在一定差距。

我國現行資源開采地政府資源收益透明度制度不夠完善，沒有考慮到礦產資源開采活動對經濟社會發展的影響，對其相關信息公開僅限于財政范圍內，這在一定程度上抑制了透明度很好地發揮作用。現行透明度制度公開內容和公開載體均不完善，仍有待提高。

1.法制建設不全面

完善立法是提高我國資源開采地政府礦產資源收益透明度制度的必然要求，政府應當依據法律法規對采掘業信息公開行為作出規范。《中華人民共和國信息公開條例》明確通過法律對預算行為作出規定，政府開始重視財務信息的公開，這一法律極大推進了我國資源開采地政府財政透明度的發展。但《中華人民共和國信息公開條例》內容簡單，且屬于行政法規，約束力較弱；新《預算法》進行信息公開的范圍也僅局限于預算體系，公開內容較少、范圍較小。此外，以上均被要求服從《保密法》的相關規定，需要在《保密法》允許范圍內開展相關活動，但《保密法》未對不允許公開的財政信息有明確規定，阻礙了政府的信息公開活動。各項法律間關系不明晰，是造成我國現階段資源開采地政府資源收益透明度較低的原因。

我國資源開采地對財政信息審議的監督機構同樣薄弱。全國和各級人民代表大會會期不超過15天[ 19 ]，在這期間需要完成財務報告和預算草案的審批，來自不同行業和領域的人大代表很難在時間緊湊的情況下對采掘業相關信息進行審議，專業程度大大降低。這導致財務報告和預算草案的審議局限于形式，最終預算審議的有效性降低。采礦公司執行預算時，少有立法機構進行監督，最終導致資源開采地政府資源收益透明度制度不夠完善。

2.公開途徑信息化建設不完善

隨著信息時代的到來，政府公開信息的主要方式是報紙、網站、電視廣播等大眾易知曉的途徑。《EITI倡議》要求政府以大眾可接觸、全面、易懂的方式，定期向大眾公布相關采掘業信息。

《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十三條規定，行政機關應當將需要主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站，或者其他互聯網政務媒體、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等途徑予以公開。進入互聯網時代以來，我國披露采掘業的信息方式大大增加，我國資源開采地政府通過財政部門戶網站或者其他互聯網平臺上的政府工作賬戶主動披露上述財務信息，并發布財政年鑒，開通政務微信號同公眾互動，同時設立礦業權人勘查開采信息公示系統等門戶網站來披露完整的勘查開采年度信息。各級人民政府在圖書館、國家檔案館等場所設立信息檢索系統以查閱政府相關公務信息。

然而我國政務信息公開從傳統方式向數字化轉型的過程中仍存在不足，公眾參與信息披露的熱情較低，參與能力不足，這導致了政府公開信息的效率較低，進而導致透明度降低。例如我國資源開采地政府利用財政部門戶網站進行采掘業財政信息公開，該網站各行各業的信息內容相互堆疊，分類混雜，信息欄目眾多，不同專欄內容之間存在許多相同重復的內容。“財政數據”等眾多欄目內容冗長、分類復雜，采掘業財政信息同其他行業財政信息并沒有進行區分，僅按照年份對信息進行簡單排列，而查詢信息的欄目又與網站的下載中心頁面分離，造成了各類信息混淆，導致公眾查詢信息不易。雖然我國公民參與信息披露的意識逐漸提高，但進行信息披露的程序尚不足以滿足公眾的要求，需要提高公眾參與程度。

3.信息披露不全面

資源開采地政府對信息披露的數量和質量進行完善是提高透明度的關鍵，然而我國當前僅使用預算會計對政府財政收支進行披露。2017年發表的《中國省級財政透明度評估》[ 20 ]表明，我國的預算公開方面較好，而政府資產負債信息公開情況和財政專戶管理資金透明度較低，這是由于各部門并沒有向公眾披露資產負債表，表明我國采掘業在財政信息的披露方面仍然處于起步階段。

此外，清華大學公共管理學院公共經濟、金融與治理研究中心為了評估地方政府的財政透明度水平，每年定期推出《中國市級政府財政透明度研究報告》。《2021年中國市級政府財政透明度研究報告》[ 21 ]對290個地級市政府和4個直轄市政府的財政透明度狀況進行了研究，結果顯示不同市級政府的財政透明度評分差距較大，而資源富集地區的市政府評分普遍位于平均水平以下，表明資源開采地政府礦產資源收益透明度水平較低。2014年我國修訂了《預算法》，新《預算法》標志著我國信息公開建設步入了新的臺階，要求政府公開轉移支付、政府債務、政府機構經營費用等信息，并要求政府實行全口徑預算管理，將政府的全部收入和支出歸類于“四本預算”，分別為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算[ 22 ]。然而新《預算法》過于注重政府部門的預算信息，并未關注市場主體、社會主體需要的信息，比如財政部門在編寫財政信息公開報告時缺乏財政數據明細的支撐，數據的真實性有待考察。此外，報告使用了大量專業術語，部分公眾看不懂，導致公眾參與信息披露的程度有所下降[ 23 ]。另外，全國多數地級市政務網站沒有專門設立PPP項目專欄，公開力度較弱。因此，我國的信息公開內容和體系并不完善。

4.對環境保護和生態恢復的考慮不充分

對礦產資源進行勘探和開采會對生態環境造成不可逆轉的危害，因此國外透明度實踐比較重視對環境會計的披露。我國雖然已經頒布了《中華人民共和國環境保護法》《企業環境信息依法披露格式準則》等法律法規，但還不夠健全。《企業環境信息依法披露格式準則》僅要求由環境保護部門公布的環境污染嚴重的企業披露一些環境信息，但并非所有采掘業公司均處于環境保護部門要求披露環境信息的名單中，剩余采掘企業則自愿進行披露，自覺性較差，需要進一步強化、優化環境會計的披露內容[ 24 ]。此外，我國目前審計的對象主要是企業的財務報表，企業的環境會計信息披露總體上缺乏鑒證和審核，導致企業在公開環境會計信息時存在掩蓋真實環境會計信息、欺騙利益相關者、“搭便車”等現象[ 25 ]，致使公眾不能辨別環境會計信息的真假，因此需要進一步完善和優化環境會計的披露。

綜上所述，現行我國資源開采地政府資源收益透明度存在信息公開途徑建設不完全、信息披露內容不完善、法制建設不規范以及對環境保護和生態恢復的考慮不充分等不足。

四、改革我國資源開采地政府礦產資源收益透明度制度的建議

（一）明確采掘行業信息公開與披露的內容和范圍

為提高我國采掘業透明度水平，資源開采地政府必須擴大信息披露的內容和范圍，除已公開的財政信息外，還應涵蓋《EITI倡議》要求的政府需要公開的采掘業相關信息，包括各級政府部門的預算決算報告、是否存在基礎設施供應同礦產資源間的交易、運輸收入、國有企業的重大支付款項、地方政府的支付情況、地方性的臨時轉移、采掘業公司的社會和環境支出、國有企業準財政支出以及采礦生產和出口數據等。與此同時，衡量資源開采地政府財政透明度的核心指標是資源開采地政府對預算與預算執行狀況的公開情況，包括對公共財政、政府性基金、國有資本經營以及社保基金的公開，即“四本賬”的公開情況。除“四本賬”需要公開以外，資源開采地政府的債務、PPP項目、產業投資基金同樣需要公開[ 21 ]。因此，為了提高資源開采地政府的礦產資源透明度水平，資源開采地政府需要公開用于發展采掘業的“四本賬”資金使用情況，給出較為完善的上一年度預算執行以及本年度預算報告，并公開基本細則，對財務報告內容進行細化，使公眾了解到詳盡的信息。同時資源開采地政府需要公開地方政府債務、產業投資基金和政府與社會資本合作（PPP）等其他重要的采掘業財政信息。對于地方政府債務的公開，資源開采地政府不僅需要公開用于采掘業的地方政府專項債券的規模，而且需要披露債券的種類、利率、期限、用途等具體內容。同時產業投資基金相關的財政資金使用情況以及項目用途也需要公開。而對于政府投資的重大款項或者政府與社會資本合作（PPP）項目，不僅要公開這一項目，同時應進一步公開資產負債這一財政信息，避免因資金重大而導致權力尋租和腐敗等“灰色地帶”。

（二）制定和完善信息公開相關的法律法規

現階段我國制定的信息公開法律法規較少，且沒有明確制定披露采掘業信息公開的法律法規，為了提高資源開采地政府資源收益的透明度，我國需要制定專用于披露采掘業信息的法律法規，強有力地對政府行為進行有效約束。

為了改善法律關系不明晰的問題，我國需要建立清晰有效的法律框架。要通過法律法規明確規定采掘業進行信息公開的范圍和內容，對采掘業財務報告的格式統一標準和規定，確保公開信息的可獲得性。對《預算法》《信息公開條例》和《保密法》相關規定進行補充，明確可能同國家安全造成沖突的采掘業信息的范圍和內容。同時，提高法律法規的約束力，充分發揮法律的強制性和約束性原則；存在違法違紀時，除行政處罰外，還應當給予適當的刑事處罰，做到有法必依。

在財務報告和預算工作審議方面，應當在人民代表大會召開至少兩個月之前，提前將上一財年的財務報告和預算提案交給立法機構進行審議，確保人大有充足的審議時間。立法機構應當監督并審查采掘業國有公司執行的預算決議。此外，資源開采地審計機關應當進行適當和獨立的審計。

（三）提高公眾在信息披露方面的參與程度

進入互聯網時代以來，我國披露采掘業信息的方式大大增加，資源開采地政府采取多種渠道進行信息披露。然而我國政務信息公開從傳統方式向數字化轉型的過程中仍存在缺陷，公眾參與信息披露的熱情較低，參與能力不足，導致政府公開信息的監管效率較低，進而削弱透明度。

我國資源開采地政府部門需要大力推進礦產資源收益透明度制度的改革。為了進一步促進公眾參與、加強對信息披露的監督，資源開采地財政部門和自然資源部門應建立公眾參與的財政報告編制機制和預算監督執行機制，立法機構應當允許公眾參與關于財政的聽證會，審計機關應當實行允許公眾參與的審計機制。在技術層面，資源開采地政府需要建立單獨披露采掘業相關信息的公開門戶網站服務公眾，同時改進現階段的財政信息公開門戶網站，對各類信息公開項目進行分門別類整理，劃分不同行業和不同欄目（如財政數據、財經論壇、財務報告和財政文告等欄目），保證數據可下載，確保公眾在主頁面可以直接進入采掘行業的信息公開項目，并在信息公開頁面下獲得充分完整的采掘業財政信息。財務報告可遵循《IMF財政透明度準則》制定的統一的格式與標準，實行季度報告并公布年度審計報告和財務報表。除此之外，政府需要更加注重互聯網在信息披露層面所起的作用，引入監控平臺，使公眾得以在信息公開網站或其他官方程序上查看所有細節并進行監督。在此基礎上，如果公眾存在疑慮，可以在互聯網政務公開平臺直接評論并發表自己的意見，或者撥打政府熱線電話提出質疑，確保公眾參與政府的信息披露程序，并利用大數據來提高我國資源開采地政府礦產資源收益的透明度。

（四）積極研討環境會計披露問題

部分地區在開采資源過程中出現了地面坍塌、山體滑坡和泥石流等自然地質災害，對生態環境造成了嚴重破壞。依據經濟學原理，企業開采礦產資源所造成的負外部性成本應當并入完全成本中，損失由企業承擔，以此對環境進行補救行為。生態環境修復是環境污染的主要救濟方式之一，為了緩解開采資源造成的環境問題，資源開采地政府可以對造成這類問題嚴重的企業收取一定的“環境修復基金”，這些款項專用于進行環境修復。同時，建議我國完善相關法律法規，對企業進行環境會計披露提出強制性要求，而不是僅要求高排污企業披露環境信息，并設置相應部門對企業環境信息披露報告進行監督；審計部門也要重視對環境信息的審查，設立專門的環境會計審計科室，培養環境審計人才，定期審計采掘業公司的環境會計報告并將結果公之于眾[ 25 ]。

這些政策有助于加強企業社會責任，促進采掘業持續健康發展，并進一步完善資源開采地礦產資源收益透明度制度。

（五）長期不斷優化并改進我國資源開采地礦產資源收益透明度制度

自我國開始探索資源開采地礦產資源收益透明度制度以來，其內容體系是一直不斷變化發展的，這符合我國市場經濟持續健康發展的規律。雖然國際經驗為設計采掘業透明度制度提供了一定的借鑒，我國市場經濟也有財政透明度制度的實踐，但單獨的采掘業透明度制度仍然是未知領域。因此建設資源開采地礦產資源收益透明度制度的過程一定是長期且困難的。建設資源開采地礦產資源收益透明度制度需要有整體設計與戰略思維，并審慎把握時機，逐步推進，動態優化。必要時政府可在某些省市試點設計好的資源開采地礦產資源收益透明度制度，權衡試點造成的風險與未進行改革積累的矛盾，從而積極并穩步地推進這一制度建設及創新，促進采掘業的健康發展。

五、結語

保證資源開采的公開透明是防止尋租腐敗、暗箱操作的有效手段之一，公眾通過對資源收益的來源和流向進行監督，能促進資源收益優化配置，降低礦產資源開采地政府的制度設計成本，提升礦產資源收益治理能力和水平。本文的研究完善了我國透明度制度的標準，為實行相關制度提供了理論保障，豐富了制度框架。

通過對國際上資源開采地政府自然資源透明度制度和實踐的分析借鑒，從披露內容、披露方式、披露信息的監督方等方面提出了針對性建議。在透明度制度建設方面，政府可參考借鑒《EITI倡議》制定和完善信息公開相關規定，主要從以下方面披露采掘業信息：國家以法律形式披露管理采掘部門的方式、與生產和勘探相關的信息、采掘業的公司支付和政府收入、與收入分配有關的信息以及開采帶來的社會、經濟和環境影響情況；立法機構應當監督并審查采掘業國有公司執行預算的決議，資源開采地審計機關應當進行適當和獨立的審計；資源開采地政府需要提高公眾在信息披露方面的參與程度，建立專門用于公開采掘業信息的信息公開門戶網站，對公開信息的項目進行分門別類的整理；同時，政府要積極研討環境會計披露問題，提高企業社會責任，重視開采造成的社會環境影響，為提高我國的資源開采地礦產資源收益透明度而努力。

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