幼兒園“民轉公”：經濟發達城市學前教育的公益回歸

孟衛青 唐婷

【摘 要】為實現幼有善育，沿海發達城市S市2019年采取幼兒園“民轉公”的特殊政策路徑。本研究以教育公益性為理論視角，從財政投入、普惠程度以及資源分配均衡三個操作性層面，基于官方統計數據評估S市幼兒園“民轉公”的行動效果，分析其出現的政策非預期效應，并在此基礎上總結經驗，提出未來S市促進學前教育公益性的政策要義，包括科學預測學齡人口、進一步優化入學辦法和重視幼兒園質量。

【關鍵詞】學前教育 幼兒園“民轉公” 教育公益性 普惠性

學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是關系千家萬戶切身利益的民生工程，其發展須堅持公益性。教育公益性是指教育所提供的產品或服務能使大多數甚至全體公民無排他性地享有[1]。在操作性層面上，主要從三個方面觀察：第一，國家辦教育，確保公共財政投入；第二，普惠性是公益產品的本質特征之一；第三，公平分配公共資源，縮小社會差異。

然而，自20世紀90年代以來，S市學前教育因“公辦園轉企”、教育市場化而出現的普惠性學前教育資源不足、分配不均、辦學結構不合理等問題積弊已久，教育公益性難以保障。為完成黨和國家下達的“5080”攻堅任務，著力解決“入園難，入園貴”的民生問題，更大程度實現學前教育公益性的回歸，2019年S市深入推進學前教育供給側結構性改革，將調整辦學結構、提高公辦幼兒園比例作為當前和未來幾年學前教育改革的重要任務和目標。幼兒園“民轉公”的建設思路成為S市學前教育發展的一大重點。

一、公益的回歸：幼兒園“民轉公”行動策略及主要成效

2019年開始，S市通過轉化存量幼兒園的方式，多途徑擴充公辦幼兒園。截至2020年年底，已成功促成658所民辦幼兒園轉公。形成公辦幼兒園占45.99%、非營利性民辦普惠性幼兒園占37.63%、營利性民辦幼兒園占16.38%的辦學格局。全市公辦幼兒園在園兒童數占比從2018年的3.8%提升到50.85%①，整體辦學水平踏上新臺階，在財政投入、受惠群體比重以及均等分配資源方面推進了教育公益性實現。

1. 完善財政保障機制，加大財政投入力度

政府作為公益產品和服務的主要資金提供者，其對學前教育的財政投入程度是衡量學前教育公益性的核心指標。2018—2020年，S市財政性學前教育經費投入從20.79億元上漲至72.14億元，學前教育投入占財政性教育經費的比例為8.57%①，年均增長率高達86.28%。幼兒園“民轉公”后，政府對公辦園的成本分擔增加，越來越多的適齡兒童能夠有機會享受到普惠的公共學前教育服務。

2. 拓寬公辦園建設路徑，提升受惠人群比例

“民轉公”政策的實施為學前教育“5080”攻堅行動做出巨大貢獻，大大提高了公共學前教育資源的受惠人群比例。從園所數量來看，公辦幼兒園數呈現持續增長的態勢，從2016年的64所增長至2021年的903所，其中，轉型幼兒園是公辦園主體，占比76.6%。從招生數來看，2019年S市公辦園招生數達17121人，較2018年增長31.81%，2020年“民轉公”幼兒園在原招生規模的基礎上新增9812個小班學位。普惠性園所共計1610所，覆蓋率為84.47%，較2016年增長77.11%②。公共學前教育資源受益人群比例在逐年升高，學前教育公益性得到進一步保障。

3. 科學規劃辦園布局，均衡分配學前教育資源

從S市2018年行政區劃及常住人口分布來看，BA區、LG區和LH區三個人口大區的適齡兒童入學需求較大，但公辦幼兒園數占比不足5%，大量民辦幼兒園承擔起學前教育的辦學責任。2019年，S市通過新建、轉制等方式實現了公辦園數量的大幅增長。LG、LH等區短短兩年內轉型幼兒園占比達85%以上，實現了公辦園分布的區域性均衡。幼兒園“民轉公”政策也促使各區實現普惠性程度的區域性均衡，全市幼兒教育形成以普惠性幼兒園為主體、民辦幼兒園為補充的新格局。

二、公益的挑戰：幼兒園“民轉公”行動的非預期效應

政策非預期效應是指政策執行后在人們事先并未關注的某些方面和領域產生的影響和效果[2]。幼兒園“民轉公”政策在學前教育供給側結構性改革方面取得成效，但在實踐中出現了政策的非預期效應。

1. 公辦園班額標準限制，引發學位供需結構性矛盾

學位缺口尚存，小班學位供給緊張。S市在2017—2020年累計新增幼兒園學位94560個，但依然存在48970個小班學位缺口[3]。民辦幼兒園在面臨經營壓力時，會通過“挖潛增位”的方式提高學位數量，“民轉公”政策實施后，大量民辦幼兒園轉型并嚴格按照標準限定班額，學位供給數量出現不同程度縮減。以S市某幼兒園為例，轉型前該園小班招生200人，轉型后小班只招收150人，招生規模相較轉制前縮減了25%。此外，行政區內因不同片區間公辦園比例和人口不均衡，出現區域性學位供給不足情況。以S市LH區為例，2020年LH區六個街道中，有17個社區將區內所有的普惠性民辦園轉型為公辦園，轉制后小班學位出現不同程度的減少，不少家長反映全部轉公的社區難以滿足適齡兒童的入學需求。

2. 轉制園入學門檻提高，新一輪“入學難”問題出現

轉制后的新型公辦幼兒園，于2019年起在全市實行積分入園招生政策，根據市民戶籍類型、住房類型、社保繳納等情況進行積分，將房屋購買年限、計劃生育等情況作為加分項，最終按照積分排序來決定入園的先后順序。這就意味著，相對于民辦園，公辦園學位申請條件更為嚴苛。LH區D片區四所公辦園均為轉型園，2021年秋季該片區四所公辦園小班共招收500人，而報名人數高達804人，其中本區戶籍報名人數達634名，這意味著尚有134名持有本地戶籍的兒童無法就近入讀公辦幼兒園。對于非S市戶籍、“無房”的流動人口子女來說，入讀公辦園機會更加渺茫，而由于普惠性民辦園大量轉公，數量縮減，故他們只能繳納高額學費入讀民辦園或回原籍就讀。

三、幼兒園“民轉公”行動經驗及未來政策要義

1. S市幼兒園“民轉公”的行動經驗

首先，明確政府職責，探索轉制思路。在體制機制層面，S市充分發揮地方政府戰略引領和規劃指導作用，給予各區充分的自主權，支持各區探索合法、合規、合理的轉型方案。在實踐層面，成立專項工作小組，綜合考慮各方利益訴求，制定針對性轉型方案，統籌司法、民政機關以及法律服務機構等，按照“一園一策”原則開展民辦園注銷、轉型及過渡工作。

其次，提升財政支付能力，保障辦園資金。S市政府在綜合考量自身財政支付能力的基礎上，建立學前教育財政保障機制。一方面，明確政府在學前教育中的財政投入主體責任，通過“同級財政保障”充分保障公辦幼兒園日常運行經費收支平衡，實現平抑收費的功能；另一方面，實施傾斜性財政投入，保障符合條件的民辦幼兒園成功轉制。

最后，突破人事編制瓶頸，創新人員管理模式。一是給予公辦園充分的招聘自主權、收入分配權等人事權力，自主聘用教職工，按需設崗、競聘上崗、以崗定薪，實現自主治理。二是突破“編制”限制，將社會保障、工資收入、崗位設置等與編制制度脫鉤，對公辦幼兒園實行人員總量管理。采取在編不錄編的形式，保證公辦園教師享受編制人員的所有福利待遇，建立以合同管理為基礎的用人機制。

2. 幼兒園“民轉公”行動的未來政策要義

科學監測并預測學齡人口規模增長變化。幼兒園數量與適齡就讀人口須保持相對穩定的關系，即在保持充足的學位數量的同時避免幼兒園資源的浪費。相關部門要及時監測新出生人口數量和流動人口數量，建立科學的學位需求預測網格。在深入調查研究、摸準片區數據的基礎上，及時調整幼兒園布局，做好學位規劃和解決預案，均衡學前教育資源。

優化積分入學辦法，關注流動兒童入讀普惠性幼兒園的需求。優化完善積分細則，努力在招生入學政策方面凸顯教育資源配置的合理公平。S市流動人口約占S市常住人口的70%，適齡教育人存在大量的非戶籍學生。“民轉公”政策要關注非戶籍兒童的入學機會。其一，科學合理布局學區內不同類型幼兒園，為流動兒童提供多樣入園選擇。其二，在流動兒童入學需求大的學區，結合財政實際加大轉公或轉普力度。其三，在普惠性學前教育資源緊張地區，可在民辦園購買學位為符合條件的群眾提供普惠性學位，或制定合理多樣的入學方案。

重視“民轉公”幼兒園質量提升工作。協同學前教育領域專家學者，結合轉制幼兒園實際情況，對幼兒園教育質量進行全方位多層次的綜合測評。政府設立專款專項，對轉型幼兒園軟硬件配套設施進行更新完善，升級改造園所環境，添置必要的教育設施設備。探索新型普惠園集團化道路，縮小園際差異，推動普惠性幼兒園優質均衡發展。

參考文獻

[1] 楊衛安，鄔志輝.教育公益性概念的爭議與統一[J].教育發展研究，2009（19）：5-8.

[2] 楊麗麗，龔會蓮.公共政策非預期結果的產生及其評估[J].云南行政學院學報，2015，17（2）：112-116.

[3] 王麗艷，符陽，許敬軒.超大城市基礎教育資源配置現狀及影響因素分析——以深圳市為例[J].工信財經科技，2021（3）：64-85.

（作者系：1. 廣州大學教育學院教育學教授，碩士生導師；2. 廣州大學教育學院碩士研究生）

責任編輯：孫昕