晉綏抗日根據地選舉制度研究

姚明

中國共產黨人歷來重視民主政治建設，特別是注重通過建立健全選舉制度來保障廣大人民群眾當家作主，并在長期的歷史實踐中形成和積累了寶貴的經驗。晉綏抗日根據地作為我黨在抗戰時期建立的十九個根據地之一，其選舉制度建立時間較早，也較為完善，具有一定的代表性。本文擬以晉綏抗日根據地選舉制度為展開，通過研究根據地政府頒布實施的19部涉及選舉問題的法律文件，探討對當下的啟示。

一、晉綏抗日根據地選舉立法實證考察

2022年10月，筆者通過梳理考察發現，晉綏抗日根據地共計出臺了19部涉及選舉的法律規范（詳見表1），其呈現以下特征。

（一）以規制參議會選舉為主，兼顧村選舉

統攬晉綏抗日根據地的19部選舉立法發現，雖然有規制村長、副村長、村委員會選舉的《晉西北村選暫行條例》，但其余的諸如《晉西北臨時參議會參議員縣級選舉委員會組織條例》《晉西北臨時參議會參議員行政區級以上機關團體選舉辦法》《晉西北臨時參議會參議員產生辦法》和《晉綏邊區參議員、縣參議員選舉辦法》等18部立法均以縣、邊區政府參議會、參議員選舉為規制對象，占比高達94.74%。這表明，在晉綏抗日根據地的對敵斗爭、生產建設、政權組織等工作中，盡快建立參議會，科學、民主地推選出各級參議員，確保社會各方面力量積極參政議政，參與到根據地的各項工作中來，是當時晉綏抗日根據地民主政治建設的當務之急和重中之重。

（二）以無記名投票為主、推薦選舉為輔

通過考察發現，晉綏抗日根據地的選舉立法主要采取了無記名投票的方式，如1942年1月出臺的《晉西北臨時參議會參議員文化團體選舉辦法》第四條規定，“晉西北臨時參議會參議員文化團體之選舉，采取直接無記名聯合投票選舉辦法”。采取無記名投票有利于消弭根據地群眾對選舉的真實性、公正性疑慮，保證選舉結果的公平、可信，但基于當時晉綏抗日根據地所處的特殊環境以及對日作戰的特殊情況，相關選舉立法將“推選”作為無記名投票的補充方式，符合當時根據地的客觀實際。例如，《晉綏邊區行政公署關于參選縣選的決定》第四條指出，“……對完全不能進行選舉之敵統治區域，得由選舉機關遴選推薦，經政府批準聘請之”。

（三）二元選舉模式向一元選舉模式轉變

在晉綏抗日根據地成立早期，由于抗日斗爭的緊迫性、激烈性等客觀因素，主要采取了直接選舉與間接選舉相結合的二元模式，如1942年1月出臺的《晉西北臨時參議會參議員行政區級選舉委員會組織條例》第三條規定，“晉西北參議員之選舉，采取直接選舉和間接選舉兩種，凡抗日軍隊，中等以上學校學生，中等以上學校教職員，文化團體，新聞界，行政區級以上機關團體內之公民，由于居住集中，得行直接選舉，其他可行間接選舉”。到了抗戰后期，隨著根據地政權的不斷鞏固、日軍節節敗退等，晉綏抗日根據地僅采取了一元的直接選舉模式，如1945年4月實施的《晉綏邊區縣議會選舉條例》第二條規定，“縣議員采取普遍、直接、平等、無記名投票法選舉之”；1945年4月出臺的《晉綏邊區參議會選舉條例》第二條規定，“邊區參議員采取普遍、直接、平等、無記名投票法選舉之”。

二、晉綏抗日根據地選舉制度的進步之處

（一）選舉具有廣泛的社會性和民主性

晉綏抗日根據地的選舉立法充分體現和保障了廣大人民群眾普遍、真實地享有選舉權利。例如，1942年2月頒布的《晉西北臨時參議會參議員產生辦法》第二條規定，“除過有漢奸嫌疑經司法機關或軍事機關判決確定者；經抗日政府褫奪公權，尚未恢復者；患重大神經病，經醫證明者外，凡在晉西北境內之人民，不分民族、階級、黨派、信仰、性別、職業、文化程度、居住年限，年在十八歲以上者，均有選舉及被選舉晉西北臨時參議會參議員之權”。甚至對在中國戰場上受中國共產黨的政策感召，調轉槍口，參加反戰同盟的日本人、韓國人都賦予了其選舉權利，有資格參政議政，如1945年4月實施的《晉綏邊區參議會選舉條例》第四條規定，“日、韓民族每五百人以下各選參議員一名，每增加五百人增選一名”。

（二）選舉注重維護少數民族民主權益

“新中國成立前，由于民族壓迫制度的存在，各民族間的地位實際是不平等的，以蔣介石為首的反動統治集團，一方面利用大民族主義挑撥各民族間的關系，造成民族間的不信任和民族仇恨；另一方面又以更加殘酷的方式剝削、奴役國內各民族特別是少數民族，各民族之間的關系長期處于劍拔弩張的不和諧狀態”。晉綏抗日根據地選舉立法嚴格按照黨的民族政策相關要求，通過適當傾斜、特殊照顧、確保名額等方式，充分保障了少數民族群眾的選舉權和被選舉權。例如，1940年10月頒布的《晉西北村選暫行條例》第六條規定，“漢族與少數民族雜居之村，少數民族之公民得單獨進行選舉，人數在二十人以上者，其選舉名額按第五條之規定，不足二十人者，亦得選舉村代表一人；少數民族不按地域，自由結合為公民小組，受其本民族代表之領導”。

（三）選舉充分保障廣大婦女當家作主

受中國數千年封建倫理的束縛影響，即使在推翻了清王朝、進入民國時期的中國婦女，社會地位也普遍低下，更別說享有真正的選舉權。晉綏抗日根據地的選舉立法嚴格遵照黨中央關于男女平等、婦女解放的相關政策方針，充分賦予、保障婦女的選舉權和被選舉權。例如，1945年4月出臺的《晉綏邊區行政公署關于參選縣選的決定》第二條明確指出，“在選舉中，要關照婦女的政治地位，深入發動婦女公民，重視自己的民主權利，積極參加選舉活動，并應有一定數量的與廣大婦女有聯系的婦女領袖當選”。特別是1942年1月實施的《晉西北臨時參議會參議員婦女團體選舉辦法》更是通過一個個具體的法條，較為詳細地規定了婦女參選參議員的名額、方式和程序等，如該辦法第一條規定，“晉西北婦女團體共選舉參議員十名”；第三條規定，“晉西北婦女臨時參議會參議員，由晉西北區以上婦女團體代表大會選出之”等。

（四）選舉程序設計的較為精細和縝密

選舉制度作為人民政權民主政治建設的核心內容之一，程序設計至關重要。通過考察晉綏抗日根據地的選舉立法可知，在選舉程序問題上，相關立法下了足夠“功夫”。例如，為了確保1942年1月實施的《晉西北臨時參議會參議員選舉通則》等選舉基本立法的有效貫徹實施，晉綏抗日根據地針對商界、新聞界、工廠、機關、學校、文化團體等社會各個方面和群體的特殊性，出臺了《晉西北臨時參議會參議員商界選舉辦法》《晉西北臨時參議會參議員文化團體選舉辦法》等，在程序上有力確保了選舉工作的順利開展。同時，《晉西北臨時參議會參議員選舉通則》僅在投票環節，就安排了七個工作崗位，以確保選舉的公平公正，該通則第四條規定，“凡開代表大會或選民大會時，須推定主席團或主席主持大會程序，并選定發票員、投票管理員、開票管理員、監察員、唱票員、代寫票員（能自寫者則無需）、計票員若干人”。

（五）選舉制度具有高度的靈活機動性

晉綏抗日根據地是在特殊歷史背景下形成的，承擔與日軍進行軍事斗爭，爭取國民黨進步力量，組織根據地軍民開展生產等多重任務的特殊政權，因此晉綏抗日根據地的選舉立法在進行制度構建時，針對鞏固區縣、邊緣區縣、淪陷區縣等不同地區采取了不同的選舉方式，體現了因時、因地的靈活機動性特征。例如，1942年1月出臺的《晉西北臨時參議會參議員新聞界選舉辦法》針對選區情況的不同，對如何投票采取了符合實際的靈活方式，允許一些選民難以集中的選區采取通訊投票的方式，該辦法第三條規定，“晉西北臨時參議會新聞界之選舉……分集中選舉與通訊選舉兩種”；1945年4月出臺的《晉綏邊區行政公署關于參選縣選的決定》第四條指出，“邊緣區縣、淪陷區縣，因敵情關系，暫行間接選舉，由人民分區普選代表，集中縣級選舉機關選舉”，根據實際作出了符合客觀情況的規定。

三、晉綏抗日根據地選舉制度的重要意義

（一）有利于宣傳黨的統一戰線方針政策

中國共產黨之所以能夠在中國革命、建設的各個歷史階段取得勝利，一個重要原因就是能夠最廣泛地團結一切可以團結的力量，因此黨把統一戰線作為三大法寶之一。毛澤東同志曾明確指出，“共產黨同黨外人士實行合作的原則，是固定不移的，是永遠不變的，只要社會上還有黨的存在，加入黨的人總是少數，黨外的人總是多數，所以總是要和黨外的人合作，現在就應在參議員中好好實行起來，讓黨外同志了解我們的主張”，強調了通過選舉制度貫徹黨的統一戰線方針政策的必要性，解讀了統一戰線與選舉制度的關系。晉綏抗日根據地建立和推行的選舉制度，不僅能夠鞏固新生的根據地政權、爭取抗日力量，也可以向社會各界宣傳黨的統一戰線方針政策。

（二）有利于鞏固新生的晉綏抗日根據地政權

抗戰時期，黨內著名法學家、被譽為“延安五老”之一謝覺哉曾生動指出，“選舉是組織民主政治的頭一件大事，民主是人民作主來管國家的事、議國家的事……選舉是組織民主政治的開端，沒有選舉，民主政治開不得張”。晉綏抗日根據地創建于1937年10月，創建伊始，困難重重、百廢待興，對外要開展嚴酷的軍事斗爭，粉碎日寇不間斷的掃蕩和襲擾，對內要盡快爭取根據地廣大人民群眾對根據地政權的信任和支持，以確保邊區政府能夠盡快站穩腳跟，這一切都需要民主政治的“開張”。而推行實施帶有廣泛社會普遍性的真正的民主，讓根據地的廣大人民群眾翻身做主人，就是民主政治最好的“開張”。

（三）有利于團結一切可以團結的抗日力量

晉綏抗日根據地地理位置特殊，既是日軍侵華的主戰場之一，爆發了諸如平型關戰役、忻口戰役、太原戰役等一系列抗戰時期的重大戰斗，又是陜甘寧邊區的重要門戶，承擔著保衛延安和黨中央的重任。因此，團結一切可以團結的抗日力量，對晉綏抗日根據地而言顯得更加重要。毛澤東同志曾明確指出，“抗日與民主互為條件，同抗日與和平，民主與和平互為條件一樣，民主是抗日的保證，抗日能給予民主運動發展的有利條件”，生動闡釋了民主對抗戰的重要價值作用。通過前文考察得知，晉綏抗日根據地通過頒布19部立法建立起的選舉制度，具有廣泛的社會性和民主性，注重團結少數民族、婦女等特殊群體等歷史進步性，因此能夠充分調動根據地各方面群眾的抗戰積極性，極大地爭取和贏得“民心”，這有利于團結一切可以團結的抗日力量。

（四）為新中國的選舉立法積累了寶貴經驗

晉綏抗日根據地通過出臺一系列立法所建立的選舉制度，不僅是中國共產黨人開展民主法制建設的偉大探索和嘗試，也為新中國選舉制度的構建積累了寶貴的經驗。通過對新中國成立后出臺的涉及選舉的《選舉法》《中國人民解放軍選舉全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會代表的辦法》等國家立法和《上海市村民委員會選舉辦法》《新疆維吾爾自治區縣級以下人民代表大會代表直接選舉實施細則》《浙江省縣、鄉兩級人民代表大會代表選舉實施細則》等地方立法的考察發現，許多內容都可以看到晉綏抗日根據地選舉立法的“影子”。例如，目前我國選舉制度的基本立法《選舉法》將選民資格獲取的年齡確定為年滿十八周歲、實行無記名投票等，都與晉綏抗日根據地建立的選舉制度相同；特別是專設第五章“各少數民族的選舉”，作出了諸如“每一聚居的少數民族都應有代表參加當地的人民代表大會”“有少數民族聚居的不設區的市、市轄區、縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表的產生，按照當地的民族關系和居住狀況，各少數民族選民可以單獨選舉或者聯合選舉”等保障少數民族選舉權益的規定更是與之高度相似。再比如，《浙江省縣、鄉兩級人民代表大會代表選舉實施細則》中關于選舉委員會的組成及職責，選舉結束后的選票、文件、表冊備案制度等都與《晉西北臨時參議會參議員行政區級選舉委員會組織條例》《晉西北臨時參議會參議員縣級選舉委員會組織條例》中的制度設計一脈相承。

四、晉綏抗日根據地選舉制度的現代啟示

（一）選舉工作的順利開展必須牢牢堅持黨的領導

晉綏抗日根據地選舉實踐的成功經驗表明，不論是選舉制度的構建還是選舉制度的實施都離不開中國共產黨堅強有力的領導。首先，19部選舉立法的立法宗旨和原則均是黨在抗戰時期民族統一戰線政策等黨的大政方針正確指引下所確立的，這從根本上保證了選舉立法的正確方向。其次，晉綏抗日根據地的選舉實踐能夠順利開展，選舉立法能夠獲得廣大根據地干部群眾的真心擁護和支持，這都得益于黨對選舉工作的正確領導。對于今天的各級、各類選舉工作而言，我們必須明確，雖然《選舉法》作出了“全國人民代表大會常務委員會主持全國人民代表大會代表的選舉；省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會主持本級人民代表大會代表的選舉；不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮設立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉”的規定；《村民委員會組織法》作出了“村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持”的規定，但上述機構所從事的“主持”工作必須在中國共產黨的領導下開展和進行，正如習近平同志多次強調的，“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，必須堅持黨對一切工作的領導”。

（二）要切實確保選舉立法的科學化水平

晉綏抗日根據地為有力推進民主政治建設，先后出臺了19部立法，有力保證了選舉工作的順利開展，但同時由于缺乏立法人才、立法經驗等因素，相關立法及條款在技術上還存在一些瑕疵，給根據地選舉實踐造成了一定困難，這就要求我們在今天的選舉立法制定中必須進一步重視立法的科學化問題。所謂選舉立法的科學化是指，相關選舉立法在立足客觀實際的基礎上，符合立法技術要求，真實反映選舉工作的客觀規律，即所立之法為“良善之法”，要做到這一點，應堅持做到以下幾個方面。一是要進一步注重引入相關專家學者參與選舉立法的制定工作。“專家具有良好的專業知識儲備與經驗，能夠對立法所涉及的專業領域與事物發展規律有經驗性的判斷，防止因認知缺陷而產生立法過錯，專家參與立法能夠在多個領域為立法工作創造多種價值。”在當前和未來的選舉立法制定、修訂中，應當通過建構“智庫”等方式，注重將科研院所、高等院校、機關單位等相關領域長期從事立法研究和選舉實踐的專家學者、實務工作者吸納到選舉立法的意見采集、調研論證、草案起草等工作中來，以提升立法的科學化水平。二是要進一步注重吸收社會公眾對選舉立法的意見建議。“立法是一個利益博弈的過程，在這個過程中，社會各方主體只有進行訴求的交換和智識的碰撞，才能實現公平正義的價值，因此公眾參與立法尤為必要。”選舉立法事關民主政治，涉及每一名公民的政治權益，因此更需要“打開大門”，吸納全社會的力量來促進其科學性。具體而言，不論是國家還是地方在制定、修訂選舉立法的過程中，都應當充分利用線上、線下等多元平臺，構建和暢通社會公眾參與選舉立法制定、修訂的渠道，為選舉立法的科學化集思廣益。

當前，在扎實推進治理體系和治理能力現代化的歷史背景下，如何進一步健全完善新時代的選舉制度是我們應當關注思考的問題。習近平總書記多次強調，“歷史是最好的教科書，學習黨史、國史是堅持和發展中國特色社會主義，把黨和國家各項事業繼續推向前進的必修課，這門功課不僅必修，而且必須修好”。本文與其說是對晉綏抗日根據地選舉制度進行探討，毋寧說是期冀引起立法實務界、法學理論界乃至全社會對黨在革命戰爭時期選舉立法經驗的重視，加強對該領域的研究和關注，以實現從歷史中汲取智慧，為新時代中國特色社會主義民主政治建設服務。

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（作者系銅陵學院副教授，法學博士）