“代表聯名權”的法定性及實踐思考

王道維 滕修福

依據代表法第三條之規定，各級人大代表享有“依法聯名提出議案、質詢案、罷免案等”的權利，這一代表享有的法定權利我們不妨統稱為“代表聯名權”。全面了解掌握“代表聯名權”的法定性，依法保障代表聯名權，是新時代各級人大及其常委會加強代表工作能力建設的必修課；依法行使好代表聯名權，也是各級人大代表為民履職行權必不可少的基本功。下面，筆者結合憲法及全國人大組織法、地方組織法、代表法、選舉法等相關法律及代表工作之實踐，就各級人大代表依法行使聯名權，談一管之見。

代表聯名提出議案的法定性及實踐思考

代表聯名基數與案由范疇法定，即代表議案主體與內容法定。依法，全國人大“一個代表團或者三十名以上的代表聯名”（全國人大組織法第十七條），縣級以上地方各級人大代表十人以上聯名、鄉鎮人大代表五人以上聯名（地方組織法第二十二條第二款），有權依照法定程序向本級人大提出屬于本級人大職權范圍內的議案（代表法第九條之規定）。

此外，憲法不僅在第七十二條明確全國人大代表有權依照法律規定的程序提出議案，還在第六十四條明確可以依憲聯名提出憲法修正案。依據憲法第六十四條之規定，“憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過”。代表法第十條也依憲重申，全國人大代表有權依憲向全國人大提出修改憲法的議案。

實踐中，一些代表對聯名提議案的認識存在誤區。誤區之一：認為聯名提交議案比提交代表建議更受重視。為此，一些代表明知道自己所訴求的事項只是建議、批評和意見（統稱“建議”）而已，還尋求代表簽字，聯名提出議案。

殊不知，代表議案不同于代表建議、批評和意見（統稱“代表建議”）。代表議案具有嚴格的法定性，即主體法定、內容法定、要素法定、時限法定、程序法定，而代表建議的法定性比較寬松和原則。依據代表法之規定，各級人大代表在人大會議（簡稱“人代會”）期間有權向本級人大（第十八條）或閉會期間有權向本級人大常委會或鄉鎮人大主席團（第二十九條）“提出對各方面工作的建議、批評和意見”。代表建議無須聯名提出，建議事項寬泛（“對各方面工作”），只原則規定，“建議、批評和意見應當明確具體，注重反映實際情況和問題”（第十八條、第二十九條之規定）。不過，為保障代表建議權的落實，代表法第四十二條對有關機關、組織研究辦理代表建議，明確了答復時限（三個月內、最遲不超過六個月），與代表對接要求（有關機關、組織在研究辦理代表建議、批評和意見的過程中，應當與代表聯系溝通，充分聽取意見），以及代表建議辦理情況的報告、公開等。

實踐中，代表也是可以聯名提出建議、批評和意見的，但是沒有明確的法律條款規定。

誤區之二：認為提交代表議案簽名越多越好。代表議案的主體法定是必須的，沒有法定數量的代表聯名是不能成案的，但也不是多多益善。筆者認為，領銜代表提議案重在選題，精心取材，一事一議，謀篇布局；附議簽名不能一簽了之，要做到“二要二不要”。即，一要向提議案代表了解情況，即要了解領銜代表為什么要提這件議案，需要解決什么問題，想達到什么樣的預期目的，能否形成共識；不要隨意簽名，濫用聯名附議權。二要積極參與到議案辦理進程之中，包括參與有關專門委員會辦理議案的調研、走訪、座談、征求意見等；不要對所簽名附議的議案不管不問，既然簽名附議了，就不能“一問三不知”，當“甩手掌柜”。

議案撰寫要素與審議程序法定，即代表議案要素與程序法定。依法，“議案應當有案由、案據和方案”（代表法第九條第一款之規定），這就是我們通常所說的“議案三要素”。所謂“案由”即提出議案的緣由（目的），也就是提出需要解決的問題，包括解決問題的重要性、必要性、緊迫性等。案由可用一句話在標題中點出，例如：關于+案由+議案。所謂“案據”，即提出議案的依據，也就是提出該議案的理論和事實根據，該議案的合理性和可行性等，包括法律的、政策的、事實的、民意的依據，力求依據準確、說理充分、合情合理合法。所謂“方案”，即提出具體方案，也就是提出解決問題的具體辦法，該辦法要具體明確、客觀現實、操作性強，便于有關方面采納和落實。具體來說，如果是需要資金的議案，要有預算方案；如果是法律案，最好附有法律文本草案和說明，并提供必要的相關資料。“案由、案據和方案”這三要素構成了議案文本的正文主體部分，一般應以提出問題、分析問題、解決問題的邏輯思路進行謀篇布局展開正文。實踐中，代表聯名提出議案，一般有固定的文本格式，應按照代表機關所提供的文本格式去撰寫。

“代表依法提出的議案，由本級人民代表大會主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。”（地方組織法第二十二條第二款、代表法第九條第二款之規定）全國人大議事規則還單列“議案的提出和審議”專章（第二章）用十個條款（第二十三條至第三十二條）進行具體規定。但是在代表議案處理實踐中，代表臨時性提出的議案一般都不會被直接列入本次大會議程，而是由大會主席團決定交由有關專門委員會去審議，向本級人大常委會進行報告；對于不能成案的代表議案一般會被轉為代表建議交有關機關、組織辦理。

實踐中，代表議案轉為代表建議辦理是否妥當呢？筆者認為，未嘗不可。因為，地方人代會上所收到的代表議案，少有法律案，多為具體事務性的民生訴求，本身就屬于代表建議的事項，但是也不是所有的代表議案都可以轉為代表建議辦理。因為，建議也有不宜提的。

依據代表法第四十六條之規定：“代表應當正確處理從事個人職業活動與執行代表職務的關系，不得利用執行代表職務干涉具體司法案件或者招標投標等經濟活動牟取個人利益。”因此，涉及“一委兩院”依法處理的具體案件，或者招標投標等經濟活動，不宜作為代表建議提出。還有諸如“一府一委兩院”和有關機關、組織已經考慮到的、計劃安排了的或正在辦理的工作，不宜再提建議；要項目、要資金、要政策的“三要”建議，要慎提；個別群眾委托代表轉交的各類公民申訴、控告或檢舉類來信，或者委托代表轉交的個人訴求，不宜直接作為代表建議提出；屬于上下級有關地方機關、組織管理的事務，黨務及民主黨派的內部事務，不宜作為代表建議向本級人大及其常委會提出；涉及代表本人或親屬個人的問題，也不宜作為代表建議向本級人大及其常委會提出；屬于學術研究探討、產品商品推介、廣告宣傳等行為的，也不宜作為代表建議提出；屬于有悖法律法規，有悖公序良俗，或有悖廣大人民群眾意愿的，不能作為代表建議提出。

代表聯名提出議案還有時限要求，即時限法定。每一次人代會通過的議案處理辦法都會明確代表聯名提交議案的最后截止時間，便于按程序處理議案。因此，代表聯名提出的議案，應在人代會期間的截止時間前提交，當然也可以在會議舉行前提出。依據全國人大議事規則第二十三條第三款之規定，“代表聯名或者代表團提出的議案，可以在全國人民代表大會會議舉行前提出”。筆者認為，一般情況下，代表聯名提交議案應在人代會期間，如果在閉會之后就聯名提出議案，只能等到下一次人代會舉行才能依法處理。

代表聯名提出質詢案的法定性及實踐思考

代表聯名基數與質詢對象法定。依法，全國人大“一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以書面提出對國務院以及國務院各部門、國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的質詢案”（憲法第七十三條、全國人大組織法第二十一條、代表法第十四條第一款之規定）。地方各級人大“代表十人以上聯名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及監察委員會、人民法院、人民檢察院的質詢案”（地方組織法第二十四條第一款、代表法第十四條第二款和第三款之規定）。

質詢撰寫要求與答復程序法定。依法，“質詢案必須寫明質詢對象、質詢的問題和內容。”（全國人大議事規則第四十九條、代表法第十四條第四款、地方組織法第二十四條第一款之規定）“受質詢的機關必須負責答復。”（憲法第七十三條）“質詢案按照主席團的決定由受質詢機關答復。提出質詢案的代表半數以上對答復不滿意的，可以要求受質詢機關再作答復。”（代表法第十四條第五款）“質詢案由主席團決定交由受質詢機關在主席團會議、大會全體會議或者有關的專門委員會會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。在主席團會議或者專門委員會會議上答復的，提質詢案的代表有權列席會議，發表意見；主席團認為必要的時候，可以將答復質詢案的情況報告印發會議。”（地方組織法第二十四條第二款）“質詢案以口頭答復的，應當由受質詢機關的負責人到會答復；質詢案以書面答復的，應當由受質詢機關的負責人簽署，由主席團印發會議或者印發提質詢案的代表。”（第三款之規定）全國人大議事規則還列出“詢問和質詢”專章（第五章），在第五十條就答復程序等進行了具體規定。

被媒體稱為“共和國質詢第一案”發生在1980年9月的五屆全國人大三次會議上，當時有179名全國人大代表就“上海寶鋼工程建設問題”向冶金部提出質詢。在那次全國人大會議上，北京、天津、上海等5個代表團先后4次向冶金部提出質詢，共提出60條意見。“寶鋼質詢案”20年后，全國人大出現代表就煙臺“11·24”特大海難事故質詢交通部。2000年3月8日下午，時任交通部長的黃鎮東率該部有關工作人員，前往遼寧代表團駐地接受質詢。隨著全國人大質詢案的出現，一時間也激發了地方人大多起反響較大的質詢案。

縱觀二十世紀八九十年代的質詢案例，人大代表質詢的威力之大，讓政府相關部門難以招架，有的官員甚至丟了官帽。或許是從這些質詢案中，有關方面感覺“火藥味太濃”，2000年以后從中央到地方沒有再啟動過人大代表質詢案。這之后，縱然有代表欲提出質詢案，有關方面也將剛性質詢變通為柔性詢問的“溫和方式”，使質詢處于休眠狀態。

詢問不同于質詢，質詢案有嚴格的法定性，而代表詢問權的行使比較寬松和原則。代表法第十三條原則規定，“代表在審議議案和報告時，可以向本級有關國家機關提出詢問。有關國家機關應當派負責人或者負責人員回答詢問”。全國人大議事規則（第四十七條）、地方組織法（第二十三條）同樣也只是原則規定有問要答，不帶“火藥味”。

頂層推出“專題詢問”，帶動了新一波詢問浪潮。進入新世紀新時代，十一屆全國人大常委會第十五次會議于2010年6月24日上午分組審議國務院關于2009年中央決算報告時進行了專題詢問。受國務院委托，財政部多位負責人到會回答詢問。這是全國人大常委會首次進行專題詢問，一時間吸引了眾多媒體的眼球，紛紛給予了正面報道和點評。全國人大常委會創新監督工作方式方法，率先開展專題詢問，為地方各級人大常委會作出了表率。繼全國人大常委會首次開展專題詢問后不久，當年就有不少地方人大仿效。2011年之后，從全國人大常委會到地方各級人大常委會，專題詢問形成常態化、制度化。

雖然“詢問”一詞早已作為法律用語成為各級人大及其常委會法定監督方式，但“專題詢問”首次入法是在2021年3月的全國人大組織法修正。2022年3月，地方組織法第六次修正，“專題詢問”作為法律用語被寫入法條。至此，專題詢問作為各級人大及其常委會的監督方式正式有法可依。

專題詢問浪潮可否帶動質詢常態化？早在2012年全國“兩會”期間，十一屆全國人大代表、中科院計算技術研究所副總工程師胡偉武就提出建議，“兩會”議程應加入“質詢”環節。筆者認為，質詢案的提出，不是人大常委會能說了算的，需要依法聯名提出；因此，人代會加入質詢程序具有不確定性，質詢常態化難以實現。

從實踐來看，詢問易，質詢難。詢問的一問一答，可以在“和風細雨”中進行；而啟動質詢程序，難免會“擦槍走火”。因此，質詢比專題詢問更具監督剛性。那么，如何激活休眠的人大（代表）質詢權呢？筆者認為，既然質詢是法律明確規定的人大及其常委會行使監督權的法定手段，也不可否認質詢比詢問對權力的制約更顯剛性；那么，我們就沒有理由把質詢制度束之高閣，讓質詢權無限期的休眠。

首先，客觀存在是前提。人大代表不能為了質詢而質詢，要看“一府一委兩院”及其相關部門在權力運行的過程中是否存在問題和過錯。如果存在問題，在“和風細雨”的（專題）詢問過程中或通過提出意見和建議后，能夠得到解決，就通過（專題）詢問方式解決；如果仍知錯不改或濫用權力，就有必要依法聯名提出質詢案來制約權力，必要時還可采取依法聯名提出罷免案或提議組織特定問題調查委員會等更為剛性的監督手段加以制約。

其次，頂層設計很重要。縱觀二十世紀八九十年代質詢案高發期，個中緣由之一是由全國人大質詢案而引發的地方質詢浪潮；再看現如今如火如荼的專題詢問，也是先由全國人大常委會率先垂范的。因此，全國人大常委會應積極鼓勵和正確引導全國人大代表或全國人大常委會組成人員依法行使質詢權，對國務院部委如果出現不作為或亂作為的相關工作或“一委兩高”相關工作，依法聯名啟動質詢程序，制約公權力濫用，監督和推進相關工作。這樣通過頂層設計率先垂范，來帶動并激活地方人大（代表）質詢權。

再次，敢于較真是關鍵。各級人大代表依法聯名或各級人大常委會組成人員依法聯名才能提出質詢案，而各級人大主席團或人大常委會主任會議則不是法定主體，因此質詢案的提出，各級人大及其常委會機關、機構不能越俎代庖。這就需要我們的各級人大代表和人大常委會組成人員，對“一府一委兩院”及其組成部門的工作要能夠發現問題或過錯，并敢于直言較真，善于運用包括詢問和質詢在內的各種進言監督的法定形式，積極主動履職盡責。只有這樣，才有可能激活包括質詢在內的人大各種法定的剛性監督手段。

代表聯名提出罷免案的法定性及實踐思考

代表聯名基數與罷免對象法定。依法，全國人大“主席團、三個以上的代表團或者十分之一以上的代表，可以提出對全國人民代表大會常務委員會的組成人員，中華人民共和國主席、副主席，國務院和中央軍事委員會的組成人員，國家監察委員會主任，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的罷免案”（全國人大組織法第二十條、全國人大議事規則第四十四條、代表法第十五條第一款之規定）；縣級以上各級人大“主席團、常務委員會或者十分之一以上代表聯名，可以提出對本級人民代表大會常務委員會組成人員、人民政府組成人員、監察委員會主任、人民法院院長、人民檢察院檢察長的罷免案”（地方組織法第三十一條第一款），鄉鎮一級人大“主席團或者五分之一以上代表聯名，可以提出對人民代表大會主席、副主席，鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長的罷免案”（第二款之規定）。

罷免撰寫要求與罷免程序法定。依法，“罷免案應當寫明罷免理由”（全國人大議事規則第四十四條第二款、地方組織法第三十一條第三款之規定），全國人大議事規則第四十四條第二款進一步規定罷免案一“并提供有關的材料”。罷免對象“有權在主席團會議和大會全體會議上提出申辯意見，或者書面提出申辯意見，由主席團印發會議”（全國人大議事規則第四十四條第三款、地方組織法第三十一條第四款）。罷免案“由主席團交會議審議后，提請全體會議表決；或者由主席團提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由本級人民代表大會下次會議根據調查委員會的報告審議決定”（全國人大議事規則第四十四條第一款、地方組織法第三十一條第五款之規定）。

縣級以上地方各級人大代表除依法可以在本級人大會議上聯名提出對本級國家機關領導人員或組成人員的罷免案外，依據選舉法第五十一條之規定，縣級以上地方各級人大“主席團或者十分之一以上代表聯名”，還可以提出對所選的上一級人大代表的罷免案。

實踐中，由縣級以上地方各級人大（代表）選舉的上一級人大代表，因（涉嫌）違法犯罪等緣由被罷免的時有出現，國家機關領導人員因違法犯罪等緣由被罷免的也有出現，但由人大代表依法聯名啟動罷免程序被罷免的極為罕見。新中國歷史上代表聯名罷免副省長第一案發生在1989年。1989年5月15日，湖南省七屆人大二次會議上，由人大代表提出的對“清理整頓公司不力負有領導責任”的湖南省副省長楊匯泉罷免案，獲得表決通過。為什么由代表聯名提出的罷免案極為罕見或難以啟動呢？筆者認為，原因是多方面的，不妨從以下幾個方面分析。

一是除選民聯名罷免直接選舉的基層人大代表外，代表聯名不是啟動罷免案的唯一法定主體。依法，罷免由選民按選區直接選出的縣（自治縣、不設區的市、市轄區）鄉（民族鄉、鎮）人大代表，唯一的罷免主體是選民依法聯名（選舉法第五十條）。而罷免由縣級以上地方各級人大（代表）選出的上一級人大代表，其在人代會期間，代表可以依法聯名提出罷免案，主席團也可以直接提出罷免案。閉會期間，主任會議或常委會組成人員五分之一以上聯名也可以啟動罷免代表案（選舉法第五十一條）。因此，一些必須要走罷免程序的問題代表和問題官員，人代會期間一般由大會主席團提出罷免案，大會全體會議表決罷免；閉會期間由主任會議提出罷免案，人大常委會會議表決罷免。

二是“罷免理由”是代表聯名提出罷免案的“一道坎”。依據地方組織法第三十一條第三款、選舉法第五十一條之規定，“罷免案應當寫明罷免理由”。那么，罷免的理由有哪些呢？相關法律沒有作明確規定。為此，有關方面可能以罷免理由不充分等，而勸導、阻礙甚至否決代表依法聯名提出的罷免案。筆者認為，法律之所以沒有作明確規定，是因為罷免理由不是啟動罷免案的障礙，立法目的是保障代表的罷免權。也就是說，無論理由如何，只要代表認為自己所選出的國家機關人員不宜繼續擔任職務，就可以依法聯名提出罷免案。

三是對罷免的立法目的和意義認識不足。一方面，有關機關、組織對終止問題代表或問題官員的職務，能勸辭的勸辭，能免職的免職，難下罷免“狠手”。另一方面，代表敢于較真并依法聯名提出罷免案的積極性、主動性、職務意識不強。

筆者認為，對于該依法罷免的，必須依法罷免，不能讓其請辭或免職而逃避法律的嚴懲。罷免是一種最嚴厲的剛性監督手段，不僅有懲戒當事人的目的，還在于警戒、警示他人，從而達到對國家機關人員的有效人事監督，促進其奉公守法、忠于職守、積極工作。因此，對于由人大代表選舉產生的國家機關組成人員存在違憲、違法或瀆職失職行為的，工作不稱職的，代表應根據廣大人民群眾的反映和意愿，積極主動并負責任地依法聯名提出罷免案，罷免其職務，以示懲戒和警戒、警示。

代表聯名“等”權利的法定性及實踐思考

依據代表法第三條之規定，各級人大代表享有“依法聯名提出議案、質詢案、罷免案等”權利。這里的代表聯名“等”權利，依法有以下幾個方面。

（一）代表聯名提議臨時召集人代會。依法正常情況下，縣級以上各級人代會每年舉行一次，由本級人大常委會召集；鄉鎮一級人代會一般每年舉行兩次，由鄉鎮人大主席團負責召集；如果有必要，也可以臨時召集，五分之一以上代表提議，可以臨時召集人大會議（憲法第六十一條、全國人大組織法第八條、地方組織法第十四條第三款之規定）。

臨時召集人代會是相對每年一次（鄉鎮一年兩次）人代會例會而言的。實踐中，地方人大臨時召集人代會還是時有出現的。諸如，有關國家領導人員職務變動的出缺補選、選舉（補選）上一級人大代表等等情況的出現，就有必要臨時召集人代會。一般情況下是由本級人大常委會或鄉鎮人大主席團依法臨時召集。

雖然說目前還沒有代表聯名提議臨時召集人代會的案例，但是五分之一以上代表聯名提議臨時召集人代會的權利依然法定存在。筆者認為，代表聯名提議召集人代會，必須要有明確的會議議題和充足理由。代表提議后，仍然須由本級人大常委會或鄉鎮人大主席團依法召集，代表不能自行召集。只要有五分之一以上代表聯名提議臨時召集人代會，本級人大常委會或鄉鎮人大主席團理所應當要召集，否則就有悖法律。

（二）代表聯名提議組織調查委員會。依據代表法第十六條之規定，“縣級以上的各級人民代表大會代表有權依法提議組織關于特定問題的調查委員會”。全國人大議事規則專設“調查委員會”專章，明確全國人大“主席團、三個以上的代表團或者十分之一以上的代表聯名，可以提議組織關于特定問題的調查委員會，由主席團提請大會全體會議決定（第五十二條）”，并對特定問題調查委員會的組成、工作程序等進行法定。地方組織法第三十六條也明確，縣級以上各級人大“主席團或者十分之一以上代表書面聯名，可以向本級人民代表大會提議組織關于特定問題的調查委員會，由主席團提請全體會議決定”，并對調查委員會的組成、工作程序等也進行了法定。

這里要注意的是，代表法、地方組織法等相關法律沒有賦予鄉鎮一級人大代表可以聯名提議組織特定問題調查委員會的權利，也就是說鄉鎮一級人大沒有特定問題調查權。

什么情況下可以組織特定問題調查委員會呢？依據地方組織法第三十一條第五款之規定，縣級以上地方各級人大審議罷免案時，可以依法組織調查委員會。一般情況下，需要專門組織特定問題調查委員會進行調查的特定問題，應該是特別重大、人大專門委員會承擔不了的問題，諸如罷免案中出現的特定問題。筆者認為，代表依法聯名提出質詢案等，如果出現特定問題，也可以十分之一以上代表依法聯名提議組織特定問題調查委員會，由主席團提請全體會議決定。

組織特定問題調查委員會是比較重大的行動，需要特別慎重。因此，代表依法只有聯名提議權，沒有決定權。依據地方組織法第三十六條之規定，大會主席團也只是可以提議，而不能自行決定組織特定問題調查委員會，最終則由全體代表表決通過（全體會議決定）。

（三）代表提名推薦選舉相關候選人。依法，凡是地方各級人大會議上的選舉事項（除大會主席團選舉），人大代表都可以依法提名推薦候選人（地方組織法第三十六條第一款、選舉法第三十條）。“省、自治區、直轄市的人民代表大會代表三十人以上書面聯名，設區的市和自治州的人民代表大會代表二十人以上書面聯名，縣級的人民代表大會代表十人以上書面聯名”（地方組織法第三十六條第二款之規定），可以提出國家機關相關候選人；縣級以上地方各級人大代表十人以上聯名，可以推薦上一級人大代表候選人（選舉法第三十條第二款之規定）。

在縣級以上地方各級人大會議上的選舉事項有兩種不同類型。一類是依據地方組織法之規定，選舉國家機關領導人員和組成人員（地方組織法第二十六條至第三十條之規定）；另一類是依據選舉法之規定，選舉上一級人大代表。那么，兩種不同類型的選舉，對代表聯名推薦候選人有何法定差異？

選舉地方本級國家機關人員時，對每一職位候選人都賦予了提名推薦權。依據地方組織法第二十六條之規定，本級人大常委會組成人員、“一府一委兩院”領導人員，鄉鎮人大、政府領導人員，“由本級人民代表大會主席團或者代表依照本法規定聯合提名”。但是不同職位候選人的差額選舉規定不同（第二十七條），對代表聯名推薦候選人的要求程度也就有所不同。

依據地方組織法第二十七條之規定，地方各級人大常委會主任、秘書長，鄉鎮人大主席，“一府一委兩院”正職，“候選人數可以多一人，進行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”。鄉鎮人大副主席，政府副職領導人員，“候選人數應比應選人數多一人至三人，人民代表大會常務委員會委員的候選人數應比應選人數多十分之一至五分之一，由本級人民代表大會根據應選人數在選舉辦法中規定具體差額數，進行差額選舉”。因此，在限額條款規定“主席團提名的候選人人數，每一代表與其他代表聯合提名的候選人人數，均不得超過應選名額”（地方組織法第二十六條第三款之規定）情況下，對于地方國家機關正職領導人員（含秘書長），代表可以依法聯合提名候選人，也可以不聯名。選舉實踐中，也少有代表聯名。對于國家機關副職領導人員，代表聯合提名的每一職位候選人，依法聯合提名不得少于“一至三人”，最少一人。對于人大常委會委員這一職位候選人，代表依法聯合提名不得少于應選委員的“十分之一至五分之一”，最少十分之一。否則，差額選舉就無法實現。

選舉上一級人大代表，代表必須要聯名推薦候選人。依據選舉法第三十一條之規定，“全國和地方各級人民代表大會代表實行差額選舉，代表候選人的人數應多于應選代表的名額”。“由縣級以上的地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表大會代表的，代表候選人的人數應多于應選代表名額五分之一至二分之一。”因此，在限額條款規定“各政黨、各人民團體聯合或者單獨推薦的代表候選人的人數，每一選民或者代表參加聯名推薦的代表候選人的人數，均不得超過本選區或者選舉單位應選代表的名額”（選舉法第三十條第三款）情況下，代表依法十人以上聯名推薦上一級人大代表候選人不得少于“應選代表名額五分之一至二分之一”，最少五分之一。

選舉實踐中，存在的“陪選”現象不容忽視。個別地方指定陪選對象，諸如推薦副縣長候選人，卻安排一名副科級干部作為副縣長候選人，指定代表團要求代表聯名推薦，讓代表身不由己“被簽字”。還有的地方在補選政府副職領導人員時，過分強調高票或全票當選，迫使已經簽字聯名推薦候選人的代表，不得不放棄對自己所推薦候選人的贊成票，再次身不由己“被畫圈”。

筆者認為，如此等等的一些“被簽字”“被畫圈”的選舉亂象，會嚴重影響代表的提名推薦權，更不利于踐行和發展全過程人民民主，在今后的選舉實踐中應當旗幟鮮明地予以杜絕和堅決反對。

（作者單位：安徽蕪湖三山經濟開發區人大工委）