常委會向人代會提出議案的研究

陳柯宇

地方組織法第二十二條規定，地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案，由主席團決定提交人民代表大會會議審議，或者并交有關的專門委員會審議、提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決。但在具體實踐的過程中，地方各級人民代表大會舉行會議時，主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府很少向人代會提出議案，特別是地方人大常委會作為地方各級人民代表大會的常設機關，在依法充分行使向人代會提出議案的權力上有所不足（以下簡稱“議案權”），這與習近平總書記提出的“毫不動搖堅持、與時俱進完善人民代表大會制度，加強和改進新時代人大工作”要求并不完全適應。

為此，本文將結合江蘇省鎮江市人大的探索實踐，圍繞地方人大常委會依法充分行使好議案權，作一些研究與思考。

一、鎮江人大行使議案權的實踐

在2014年1月召開的鎮江市七屆人大三次會議上，鎮江市七屆人大常委會向人代會提交了關于加快鎮江生態文明建設的議案，經過各代表團審議，鎮江市七屆人大三次會議通過了《關于加快鎮江生態文明建設的決定》，將關于加快鎮江生態文明建設的議案交市政府辦理。

1.議案形成的過程。一是醞釀階段。2013年8月，在江蘇的部分全國人大代表和省人大代表，以生態文明建設為主題，先后赴鎮江進行調研視察。鎮江市七屆人大常委會第十五次主任會議在傳達學習兩次代表視察意見時指出，將助推生態文明建設作為市七屆人大服務大局的工作重點，專門成立市人大常委會助推生態文明建設領導小組。二是調研階段。2013年9—10月，鎮江市七屆人大常委會組織全體市人大代表圍繞加快生態文明建設開展了專題調研活動，形成21篇調研報告，提出80多條意見和建議。三是起草階段。2013年11月，鎮江市七屆人大常委會黨組書記、常務副主任要求在調研的基礎上，以市人大常委會的名義，起草關于加快鎮江生態文明建設的議案，并于12月上旬形成議案初稿。四是征求意見階段。議案初稿形成后，廣泛征求各方面意見，并報市委主要領導審閱。

2.議案處理的過程。一是在人代會籌備階段，將審議鎮江市人大常委會關于加強生態文明建設的議案（草案）列入大會議程，并在市七屆人大三次會議預備會議上通過議程（草案）。二是人代會會前召開的市七屆人大常委會第十九次主任會議對關于加快鎮江生態文明建設的議案進行討論，市七屆人大常委會第十四次會議討論通過了關于加快鎮江生態文明建設的議案。三是在市七屆人大三次會議第一次全體會議上，由市人大常委會秘書長作市人大常委會關于加快鎮江生態文明建設議案的說明。四是在人代會日程中，專門安排半天時間，各代表團圍繞政府工作報告，召開生態文明建設專題審議會，同時，各代表團分組審議市人大常委會工作報告時，對市人大常委會關于加快鎮江生態文明建設的議案進行審議。五是在主席團第三次會議上，討論通過議案處理意見報告。六是在市七屆人大三次會議第三次全體會議上通過了《關于加快鎮江生態文明建設的決定》。

3.議案督辦的過程。一是明確督辦責任分工。議案督辦由市人大常委會助推生態文明建設領導小組負責，市人大常委會環資城建委作為具體牽頭部門，制訂督辦方案，負責牽頭組織協調工作，其他委辦室根據工作職責，對森林法貫徹實施情況、生態補償機制建立情況等內容開展調研。二是多措并舉開展督辦。多次組織市人大常委會組成人員專題督查部分片區生態環境和“一湖九河”水環境綜合整治，參與市政府《鎮江市主體功能區實施規劃》《鎮江市生態文明建設規劃》編制論證工作，開展官塘新城低碳建設情況調研等。三是慎終如始形成閉環。2015年1月，市七屆人大常委會第二十二次會議聽取和審議了市政府關于加快鎮江生態文明建設議案辦理情況的報告；2015年1月，市人大常委會向市七屆人大四次會議作了關于加快鎮江生態文明建設議案辦理情況的書面報告。

4.行使議案權取得的效果。一是具有探索的效果。這是多年以來鎮江首次以人大常委會的名義向人代會提交議案，依法行使了地方組織法賦予地方人大常委會的職權，具有開創性意義。二是起到了聚合力的效果。在議案的準備階段經過充分調研，議案內容翔實完備。人代會期間，全體代表對議案進行了充分審議，代表的建議得到充分吸收。同時，還通過了相關決定，把加快鎮江生態文明建設進一步轉化為代表和群眾的共同意志，推動全市上下把智慧和力量匯集到了推動生態文明建設上。三是取得了較好的生態文明建設成效。當年全市關閉化工企業57家，淘汰落后產能企業47家、老舊機動車10683輛，開展了117項大氣污染防治工程，全市單位GDP能耗同比下降6%，鎮江市獲批為全國首批生態文明建設先行示范區、全省唯一的生態文明建設綜合改革試點城市、全國第五家國家生態市。

二、地方人大常委會依法充分行使議案權的重要意義

黨的二十大報告提出，支持和保證人大及其常委會依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，健全人大對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關監督制度，維護國家法治統一、尊嚴、權威。習近平總書記在中央人大工作會議上指出，用好憲法賦予人大的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督。地方人大常委會依法行使議案權既是落實黨的二十大精神、中央人大工作會議精神的創新之舉，也是地方人大常委會全面履行憲法和法律賦予的職權的應有之義，特別是在新時代新征程的背景下更具重大意義。

第一，地方人大常委會用好議案權，是發展全過程人民民主的重要方面。習近平總書記在中央人大工作會議上指出，“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐”“我們要繼續推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來”。地方人大常委會在行使議案權的過程中，通過人大常委會會議討論議案，人大常委會組成人員全部參與其中；通過將議案列入人民代表大會議程，各代表團進行審議，全體代表參與其中；通過在人民代表大會上票決通過相關決議決定，群眾、社會各個方面認真執行決定，實現人民有序的政治參與。這“三個通過”既是落實“三個具體地、現實地”要求的探索實踐，也是“全過程人民民主有完整的參與實踐”的具體體現。

第二，地方人大常委會用好議案權，是健全吸納民意、匯集民智工作機制的重要途徑。黨的二十大報告在“加強人民當家作主制度保障”章節中提出，健全吸納民意、匯集民智工作機制。在實踐中，地方各級人大始終把吸納民意、匯集民智作為重要工作方法和工作目標，比如，在調研、視察、執法檢查的過程中，邀請代表共同參與，聽取基層一線的意見建議，形成提交人大常委會會議審議的調研報告、審議發言等，確保人大常委會各項工作充分吸納民意、匯集民智。但是，在實踐中一般缺少向人民代表大會提交議題、報告的環節，導致了人民代表大會在“健全吸納民意、匯集民智工作機制”上有所不足。與此同時，人大代表在人代會期間提出的議案建議，往往都是代表個人準備形成、多人聯名提交的，在吸納民意、匯集民智方面也不夠充分。所以，為了彌補這些不足，進一步加強各級人民代表大會吸納民意、匯集民智，就必須依靠地方人大常委會依法行使好議案權。在行使議案權的過程中，通過各專工委充分調研、各代表小組開展專題活動，廣泛收集民情民意，匯集民智民慧，使得起草形成的議案擁有廣泛的民意基礎。通過將議案列入大會議程，提交各代表團審議，將廣泛的民情民意、民智民慧傳達到全體代表和大會主席團，進一步提升人民代表大會相關議案和決議決定的科學化水平，進一步推動地方工作的完善提升。

第三，地方人大常委會用好議案權，是開創議案辦理工作新局面的必然要求。議案、建議是人代會的重要成果，也是地方人大常委會全年工作的重要內容，人大必須督辦好，政府必須辦理好。相較于代表提出的議案，地方人大常委會提出的議案質量更高，主要是由于人大常委會的領導在黨政部門有長期的工作經歷，對于一定行政區域內的中心工作把握得較為準確，這就決定了人大常委會提出的議案的主題能夠圍繞中心、緊扣大局。同時，人大機關能夠集中各委辦室的工作力量和時間進行大量的起草、修改、征求意見等工作，能夠與“一府一委兩院”及相關部門進行協調溝通，確保議案的案由案據和建議在表述上更加精準、操作上更加可行。議案辦理的效果更好，這主要是由于人大常委會提出的議案分量更重、規格更高，政府一般都會由主要領導領銜辦理，人大常委會也會對應的由主要領導領銜督辦。在具體辦理過程中合力更集中，從政府角度看，在涉及跨部門事項的辦理上，更容易得到高位協調而解決問題；從人大常委會角度看，與一般議案建議個別委員會督辦不同，人大常委會提出的議案，可以集中人大機關各專工委的力量共同開展督辦，從而一定程度上解決督辦人手不足、督辦不夠全面到位的問題。

三、議案權未能充分行使的原因分析及相關建議

盡管地方組織法對地方人大常委會行使議案權早有規定，但是多年以來，在各地探索中，行使議案權的頻率偏低，經過分析主要有以下原因。

一是思想上沒有與時俱進。首先是創新意識不足。地方人大工作在實踐推進中，主要是參照以往經驗或其他地方人大的探索實踐。目前各地人大在行使議案權方面的探索普遍較少，缺少可以參照和借鑒的相關經驗，地方人大擔心在創新行使職權的過程中程序不規范，所以不愿開展此項工作。其次是思想包袱較重。地方人大常委會擔心使用議案權后，人大代表和社會的關注度較高，督辦的剛性也較強，一旦出現問題容易產生較大輿論影響。

二是通過代表議案的形式進行轉化行權。實踐中，為了進一步提高議案質量，地方人大常委會在人代會召開前會與部分代表進行溝通與協調，組織開展相關調研視察，協助代表準備議案建議。這種做法一定程度上將人大常委會對于中心工作的理解與把握融入代表議案建議中，有利于提高代表議案建議的精準度，同時，也是地方人大常委會部分行使議案權的一種形式。但是與地方人大常委會按規范程序向人代會提出議案相比，這種做法形成的代表議案建議質量不夠高，一般也不會列入人代會議程中，辦理的重視程度也會低一些。

三是擔心影響人代會效果。每年市縣兩級人代會會期大多在3-5天，省級大多在7天左右，同時，人代會的議程較多、任務較重，如果繼續增加審議議案的議程，會進一步壓縮代表審議其他內容的時間，影響人代會的整體效果和審議質量。

為了深入貫徹落實好黨的二十大精神、中央人大工作會議精神，進一步推動人大依法行使職權，特別是依法規范行使好議案權，針對以上問題，提出以下幾點建議。

第一，要提高認識，打牢行使議案權的思想基礎。一是要主動爭取同級黨委對地方人大常委會行使議案權的重視與支持，力爭在黨委召開的人大工作會議中，對每屆地方人大常委會行使議案權提出明確要求。二是要認真組織學習，通過各種培訓、座談會、務虛會等形式，學習好黨的二十大精神、中央人大工作會議精神，地方組織法、監督法等法律，積極圍繞地方人大常委會行使議案權開展研討，進一步形成共識。三是地方人大常委會要依托人大工作理論研究會開展相關研究，為行使好議案權提供理論支撐。四是要與“一府一委兩院”積極溝通，讓“一府一委兩院”充分認識地方人大常委會行使議案權的重要意義，打消思想顧慮，以正確的態度和方法做好議案辦理工作。

第二，要統籌謀劃，規范有序行使議案權。一是統一部署、分步實施。地級市人大常委會要在省級人大常委會的指導下，做好本行政區域內市縣兩級人大常委會行使議案權的部署工作；要牽頭制定議案權行使的基本程序和制度，并帶頭先行探索行使議案權；在此基礎上，要指導縣級人大常委會分批行使議案權。二是把握好頻率及主題。地方人大常委會高質量行使議案權，不僅對工作班子的壓力大，對于人代會期間代表審議的壓力也較大，對于“一府一委兩院”辦理的壓力更大。為此，建議一屆人大內，地方人大常委會應當向人代會提交1件議案，最多不超過兩件。同時，考慮到換屆的影響，應當在每屆人大履職的第二年、第三年行使議案權，易取得較好效果。三是要嚴格各項程序規范。必須通過嚴格的程序規范，保障行使議案權的效果。在議案形成的過程中，要按照成立議案起草小組、開展高質量的調研、提交主任會議討論、報同級黨委同意、提交常委會會議審議的程序進行。在議案列入人代會議程時，要嚴格按照通過大會議程、市人大常委會作議案說明、代表團專題審議、主席團聽取議案處理意見的報告、大會通過相關決議決定的程序進行，確保議案權嚴格依法行使。其中需要說明的是，地方人大常委會要以黨組的名義將議案起草情況向同級黨委報告，這體現了將黨的領導貫穿人大工作的全過程，是極其重要的一個環節。

第三，要做好服務，提高議案權行使的質效。一是要更加注重議案主題的精準性。地方人大常委會向人代會提交的議案必然受到方方面面的關注，因此，議案的主題和內容必須精準，這是影響議案權行使質效最關鍵的因素。在選題時，一定要從深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、黨的二十大精神的高度思考與謀劃，結合地方實際和最緊密最迫切需要解決的問題，比如，共同富裕、科教興國等。二是要更加注重發揮人大代表的作用，要利用代表小組活動充分收集民意，把民情民意民智集中到議案中，特別是可以在11月開展一次人大代表接待選民活動，更加全面廣泛地征集議題、匯集意見建議。三是要更加注重對議案的督辦。抓好議案的督辦，能夠進一步達到解決問題、推動工作、擴大影響的效果，有利于提升人大權威。為此，在督辦上，要明確由人大常委會主任領銜督辦，并匯聚人大各專門委員會、常委會各工作委員會的合力，由辦公室（廳）、研究室及對口委員會共同牽頭督辦，其他委員會分別認領1～2個重要事項開展督辦，并在年底分別提交督辦情況的報告。除了常規的調研、視察、聽取報告等手段以外，要在第二年的人代會上由市政府向大會報告議案辦理情況，人大常委會提交書面督辦報告，還可以連續2-3年對同一件議案的辦理情況開展督辦，確保“一張藍圖繪到底”。

（作者單位：鎮江市人大常委會教科文衛委）