環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制進(jìn)路與范式重構(gòu)

董正愛(ài)

關(guān)鍵詞：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);規(guī)范主義;公共治理;硬法;軟法

中圖分類號(hào)：DF468文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2023.02.09 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

引言

現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的組織形態(tài)使諸多社會(huì)問(wèn)題的規(guī)制理念和思考邏輯需要在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的敘事背景下展開(kāi)，而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)正是這一背景下的重要問(wèn)題。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2022 年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)被列為對(duì)地球和人類最具潛在危害的風(fēng)險(xiǎn)之一。由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不確定與不可預(yù)知、生發(fā)演變彼此互聯(lián)、損害后果長(zhǎng)期潛伏與跨界擴(kuò)散等復(fù)雜情境①，人類不得不窮盡可能手段對(duì)其進(jìn)行規(guī)制以避免潛在的災(zāi)難性后果。因此，在法治框架下依靠多元規(guī)則體系開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，已成為法治發(fā)展的重要任務(wù)。傳統(tǒng)政府規(guī)制以命令與控制型規(guī)制為主，遵循對(duì)抗、威懾和法律服從的制度邏輯①;與傳統(tǒng)規(guī)制手段不同，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制以對(duì)當(dāng)下社會(huì)關(guān)系的調(diào)整實(shí)現(xiàn)對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)的控制，體現(xiàn)了未來(lái)不確定的環(huán)境利益對(duì)于現(xiàn)有利益的優(yōu)先價(jià)值順位，規(guī)制手段的選擇則需要更大的開(kāi)放性和自愿性。盡管保護(hù)優(yōu)先已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的基本原則，但象征性立法與碎片化理解使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防仍屬于滯留在形式上的陌生概念。② 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)則體系未能提供充分的制度反饋，凸顯了科學(xué)判斷代替法律判斷、缺乏有效風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)決策裁量權(quán)控制機(jī)制匱乏等難題。③ 在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的語(yǔ)境下，對(duì)規(guī)范體系完整性與合法性的疑問(wèn)被重新提出——法律進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的邊界在哪里？ 權(quán)利和利益應(yīng)當(dāng)如何配置？ 配置的標(biāo)準(zhǔn)又以何種方式完成回應(yīng)社會(huì)的合法化論證？

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題萌生之初，正是規(guī)范主義規(guī)制模式比較流行的時(shí)代。在這種規(guī)制模式下，國(guó)家通過(guò)普遍性立法確定與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的權(quán)利內(nèi)容以及范圍，并在“傳送帶”式行政決策和管理過(guò)程中以嚴(yán)格的形式主義論證實(shí)現(xiàn)相關(guān)權(quán)利義務(wù)的合法化分配。然而，規(guī)范主義的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式存在回應(yīng)性不足的弱點(diǎn)，過(guò)度依賴封閉式的技術(shù)規(guī)范進(jìn)路。④ 作為對(duì)規(guī)范主義模式的修正，協(xié)商行政、公眾參與等一系列新的解決方案被提出，學(xué)者們希望通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的技術(shù)修正實(shí)現(xiàn)公共決策的實(shí)體回應(yīng)。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制進(jìn)路缺乏系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變的前提下，需要將這些新的解決方案納入一種兼具規(guī)范包容性與社會(huì)回應(yīng)性的新型規(guī)制范式。但是，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中采用協(xié)商行政的手段難以克服自由裁量權(quán)越界的弊端，而公眾參與也容易因集體行動(dòng)的缺陷和有組織的利益對(duì)比造成決策失衡，反而會(huì)助長(zhǎng)機(jī)會(huì)主義的抬頭和規(guī)范主義的解構(gòu)。

因此，筆者并不試圖從制度創(chuàng)新的角度對(duì)現(xiàn)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式進(jìn)行修正，而是嘗試在對(duì)兩種規(guī)制進(jìn)路進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，重新認(rèn)識(shí)法律在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的作用，并完成基于“硬法—軟法”學(xué)理基礎(chǔ)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制范式轉(zhuǎn)變，將具有共識(shí)性的制度和原則在不同規(guī)制路徑中的運(yùn)行機(jī)理和作用方式進(jìn)行明確，在二元法的基礎(chǔ)上構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的可能思考框架。

一、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的雙重挫折：規(guī)范主義困境與公共治理失范

規(guī)范主義規(guī)制模式在權(quán)利中心主義、實(shí)在法為主的整體主義以及“規(guī)范預(yù)設(shè)—裁量控制”式的制度脈絡(luò)中凸顯了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的固有危機(jī)。建立在對(duì)未知事實(shí)進(jìn)行決策基礎(chǔ)之上的規(guī)制模式，孕育著規(guī)范主義環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的自反性⑤：一方面，它試圖將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)范和“命令—控制”規(guī)制模式在嚴(yán)格的形式主義論證中輸出為規(guī)范的行為指引;另一方面，實(shí)在法權(quán)威在對(duì)未知事實(shí)進(jìn)行內(nèi)部證成的法律實(shí)踐中使其合法性不斷遭受減損。公共治理模式強(qiáng)調(diào)開(kāi)放的公共管理與廣泛的公眾參與，以多元的治理主體、多樣的治理依據(jù)和治理方式為特征。① 然而，在試圖將具有開(kāi)放性和協(xié)商性特征的公共治理模式引入規(guī)范主義以期對(duì)其進(jìn)行技術(shù)上的修正后，這一治理模式仍然表現(xiàn)出參與程度不足、程序性權(quán)利保障不夠、實(shí)效性不強(qiáng)等問(wèn)題，甚至助長(zhǎng)了機(jī)會(huì)主義的抬頭以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題非規(guī)范解決傾向。在規(guī)范主義的僵化和合法性論證尚未得到解決的情況下，新問(wèn)題的出現(xiàn)增加了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的復(fù)雜性。

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)范主義困境

規(guī)范主義作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一種模式，強(qiáng)調(diào)法律的裁判和控制功能，關(guān)注法律的規(guī)則取向和概念化屬性。② 在規(guī)范主義模式流行的時(shí)代，法秩序的首要目的和主要效能是公平，這一實(shí)效可以通過(guò)確定的法律概念、法律規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)。采用規(guī)范主義模式對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，無(wú)論是行政決策還是司法裁判，都更多地依賴實(shí)在法的法律規(guī)則和法律概念，并通過(guò)專家決策和形式主義的論證等方式制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律法規(guī)。實(shí)踐中，在規(guī)制確定的法律關(guān)系時(shí)，規(guī)則體系和法律程序往往可以確保法律的實(shí)效。但是，當(dāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)不確定的事實(shí)時(shí)，規(guī)范主義的規(guī)制方式難以保證實(shí)效性，使規(guī)范主義模式在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域?qū)以饫Ь场?/p>

1. 規(guī)范主義規(guī)則體系的結(jié)構(gòu)性不足

從規(guī)范主義模式所依賴的規(guī)則體系來(lái)看，以法律概念與法律規(guī)則為代表的工具理性在處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)存在結(jié)構(gòu)性不足的弱點(diǎn)，削弱了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)效。這種結(jié)構(gòu)性不足需要追溯到規(guī)則體系本身進(jìn)行考察，規(guī)則是對(duì)確定的具體實(shí)施狀態(tài)賦予一種具體后果的法令，而概念是一種可以容納各種確定情況的權(quán)威性范疇。③ 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和人為性打破了現(xiàn)有法律體系設(shè)定的合理性④，以某種容納確定性事實(shí)的規(guī)制模式來(lái)調(diào)整不確定的事實(shí)關(guān)系，從邏輯上自然會(huì)使規(guī)范主義規(guī)制模式陷入水土不服的困境。在以實(shí)在法統(tǒng)攝環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)問(wèn)題及利益關(guān)系時(shí)，法律規(guī)則不僅要對(duì)事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行利益配置，同時(shí)，還須確保規(guī)范主義的權(quán)威性。其后果是在風(fēng)險(xiǎn)的不確定性領(lǐng)域，法律規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)要么存在空白，要么就只能采用形式主義或原則性的規(guī)定。因此，不論是政府的行政規(guī)制還是司法裁判，在缺乏確定概念和規(guī)則的情形下對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制都采取了十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。我國(guó)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)范設(shè)定領(lǐng)域同樣有缺失，特別是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)體權(quán)利的確認(rèn)和訴訟程序的設(shè)計(jì)尚不完善，折射出規(guī)范主義模式的結(jié)構(gòu)性不足。

第一，規(guī)范主義模式依賴的規(guī)則體系要求權(quán)利的內(nèi)容具有明確性，而在環(huán)境權(quán)尚且沒(méi)有被實(shí)在法通過(guò)法律規(guī)則的形式加以固定和承認(rèn)的前提下，關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的諸多利益主張顯然無(wú)法在法律概念和法律規(guī)則中找到規(guī)范依據(jù)。規(guī)范主義模式的堵塞導(dǎo)致更多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益訴求只能在規(guī)范外以不可控的形式被表達(dá)。例如，環(huán)境群體性事件的增加，很大程度上與社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的利益主張缺乏制度期待有關(guān)，規(guī)范缺失使其不得不在規(guī)范之外尋求解決途徑。

第二，規(guī)則體系要求權(quán)利具有訴訟程序上的保障，而關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的訴訟在原告主體資格和舉證責(zé)任分配方面規(guī)定不明確，也為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)訴訟的進(jìn)行增添了障礙。在原告主體資格方面，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第58 條和《民事訴訟法》第55 條規(guī)定可以提起環(huán)境公益訴訟的主體包括檢察機(jī)關(guān)與專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的社會(huì)組織，排除了個(gè)人與其他社會(huì)組織的訴訟主體資格①;在舉證責(zé)任的分配方面，要求行政機(jī)關(guān)將不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)判斷作為依據(jù)，并說(shuō)服司法機(jī)關(guān)其行為具有正當(dāng)性，難度確實(shí)很大。

2. 行政規(guī)制與司法裁量的適用局限

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的本質(zhì)是對(duì)不同主體的利益進(jìn)行分配和協(xié)調(diào)，但是，不同社會(huì)主體對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題所主張的利益并不會(huì)自發(fā)地分配，而是通過(guò)特定手段和場(chǎng)域進(jìn)行表達(dá)并加以協(xié)調(diào)。此時(shí)，理性在不同場(chǎng)域中通過(guò)特定規(guī)則和對(duì)事實(shí)的價(jià)值取向引導(dǎo)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)脈絡(luò)與發(fā)展趨向。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的爭(zhēng)論并非僅針對(duì)科學(xué)與民主選擇的抽象問(wèn)題，而是在具體制度和場(chǎng)域中經(jīng)由情境理性加以澄清的過(guò)程。故而，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題規(guī)制與否、規(guī)制邊界的理性認(rèn)識(shí)和判斷并不是抽象的，而是依賴所處場(chǎng)景中的情境理性作出的價(jià)值判斷。

規(guī)范主義規(guī)制模式依賴國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用，因此，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需要在行政規(guī)制與司法裁判的情境理性中進(jìn)行。然而，風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)境下的行政規(guī)制不僅執(zhí)行法律更具有決策功能，如何協(xié)調(diào)行政規(guī)制與司法裁判的關(guān)系以及行政規(guī)制應(yīng)受到怎樣的司法控制，也成為廣受關(guān)注的規(guī)制問(wèn)題。② 同時(shí)，規(guī)范主義所依賴的法律概念和法律規(guī)則在將事實(shí)問(wèn)題引入行政規(guī)制與司法裁判的場(chǎng)域進(jìn)行論證時(shí)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的情境理性適用局限性也凸顯出來(lái)。首先，以實(shí)在法為依據(jù)的行政規(guī)制和司法裁判所依賴的控制手段具有強(qiáng)制性，但是，強(qiáng)制性的行政命令和司法裁判難以保證環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)效。行政規(guī)制與司法裁判的形式主義要求證據(jù)充分與因果關(guān)系明確，但由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的證據(jù)與因果關(guān)系難以獲得，科學(xué)不確定性成為風(fēng)險(xiǎn)制造者逃避責(zé)任時(shí)慣常使用的借口。其次，行政規(guī)制與司法裁判存在規(guī)制過(guò)程的斷裂問(wèn)題，這種斷裂具體體現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺乏環(huán)境基準(zhǔn)和技術(shù)支持，以及風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏政策導(dǎo)向。③ 一方面，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要集中于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，而對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容、數(shù)量、計(jì)算方法、處置方式進(jìn)行宏觀規(guī)定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系仍然存在制度缺失;另一方面，國(guó)家環(huán)境政策中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制及實(shí)在法中關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的指導(dǎo)性、原則性規(guī)定缺乏配套的法律規(guī)定，在行政規(guī)制與司法裁判的機(jī)構(gòu)情境下討論環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題往往會(huì)顧此失彼。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的公共治理失范

規(guī)范主義模式在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的核心問(wèn)題在于內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性不足與外在的適用局限，僅僅依靠法律概念與法律規(guī)則為主的實(shí)在法體系，以及行政規(guī)制與司法裁判的糾紛解決機(jī)制，難以處理不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因此，公共治理的新模式在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下被提出，開(kāi)放性、參與性和回應(yīng)性被描述為公共治理的主要特征。從兩者本質(zhì)來(lái)看，通過(guò)公共治理進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制意味著重構(gòu)規(guī)制的合法性基礎(chǔ)。如果說(shuō)規(guī)范主義模式關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制結(jié)果的合法性，公共治理模式則試圖從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的過(guò)程中尋找建立在協(xié)商、合作基礎(chǔ)上的合法性來(lái)源。作為為行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)提供合法性評(píng)價(jià)和理解框架的行政法，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制各個(gè)環(huán)節(jié)的合法性問(wèn)題作出評(píng)價(jià)，并提供全過(guò)程保障。① 這意味著，通過(guò)交往行動(dòng)理論轉(zhuǎn)向建立于商談理性之上的合法性基礎(chǔ)重構(gòu)，在法律實(shí)踐層面表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)交流以及各種軟性行政法被適用。然而，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)踐中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的公共治理模式不僅未能解決規(guī)范主義的弊端，反而產(chǎn)生了新的問(wèn)題，使整個(gè)體系面臨失范的危險(xiǎn)。

1. 規(guī)范缺失引發(fā)的裁量權(quán)擴(kuò)張與規(guī)制俘獲

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的公共治理模式要求公共行政過(guò)程中行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾與環(huán)境專家的多方行動(dòng)和意見(jiàn)交流。由于公共治理的開(kāi)放性，決策機(jī)關(guān)允許在同一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題上有更多的利益訴求通過(guò)不同渠道和形式被表達(dá)。然而，更大的開(kāi)放性也意味著更少的規(guī)制。許多通過(guò)非正式程序作出的政策性決定之所以飽受批評(píng)，原因就在于傳統(tǒng)模式的控制一般不適用于非正式程序。② 因此，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題上并非所有利益訴求都能夠被認(rèn)真考慮甚至被決策者采納。其原因在于，公共治理模式缺乏能夠促進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息溝通與交流的具體規(guī)則，即在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，企業(yè)與個(gè)人各享有什么權(quán)利，不同權(quán)利之間的位階如何，不同主體通過(guò)何種方式參與公共治理，以及程序性權(quán)利有什么救濟(jì)途徑等。在公共治理模式缺乏關(guān)于促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)信息溝通與交流具體規(guī)則的情形下，經(jīng)由規(guī)則的決策將讓位于自由裁量的決策。然而，要求國(guó)家機(jī)關(guān)制定的實(shí)在法對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息工具的具體規(guī)則提出規(guī)范的解決方案，既不現(xiàn)實(shí)又不可能，一個(gè)重要的原因就在于高額的交易成本。巨大的成本支出是公共治理無(wú)法接受的，而缺乏規(guī)則的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)公共治理不但不能充分代表公共利益，相反，自由裁量權(quán)的擴(kuò)張和規(guī)制俘獲會(huì)使機(jī)會(huì)主義重新抬頭。

2. 參與不足造成的效率低下與非規(guī)范解決

如果說(shuō)規(guī)范缺失導(dǎo)致公共治理模式在公正以及自由層面出現(xiàn)價(jià)值失范，公共治理模式面臨的另一個(gè)挑戰(zhàn)則是參與不足造成的效率低下。在缺乏規(guī)制的公共治理模式下，行政機(jī)關(guān)掌握了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程的主導(dǎo)權(quán)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息的獲知依賴行政機(jī)關(guān)的公開(kāi)，聽(tīng)證程序的開(kāi)啟和成員的選擇也以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)。這種被動(dòng)的參與方式使得社會(huì)公眾的參與缺乏內(nèi)生動(dòng)力，公眾將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制過(guò)程視為行政機(jī)關(guān)的事務(wù)，轉(zhuǎn)而將目光投向風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的結(jié)果并對(duì)其高度關(guān)注。因此，在諸如廈門(mén)“PX 事件”等鄰避糾紛中，封閉決策、違法環(huán)評(píng)、改革漸進(jìn)性與權(quán)利實(shí)現(xiàn)程序阻塞等因素使公共治理情景下的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)面臨復(fù)雜的制度癥結(jié)③，并帶來(lái)一系列負(fù)面影響。一方面，存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)項(xiàng)目會(huì)越發(fā)難以施行，既有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、行政許可以及民事合同所確定的事實(shí)亦會(huì)處于不安定狀態(tài);另一方面，公眾會(huì)更加傾向于通過(guò)法律程序以外的非規(guī)范途徑表達(dá)其訴求。一旦非規(guī)范的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑獲得事實(shí)上的實(shí)效，法治的權(quán)威將被嚴(yán)重減損。

二、“硬法—軟法”范式下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的正當(dāng)性機(jī)理

通過(guò)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制規(guī)范主義模式與公共治理模式的結(jié)構(gòu)化分析可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之所以難以通過(guò)單純的實(shí)在法或者技術(shù)修正進(jìn)行妥善規(guī)制，其癥結(jié)不在于法律缺乏權(quán)威，也不在于缺乏開(kāi)放的治理理念。法律仍然在有條不紊地運(yùn)行并對(duì)各種確定的環(huán)境民事、刑事、行政法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，我們卻難以在實(shí)在法中獲得公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)享有規(guī)范權(quán)利的洞見(jiàn)。法律手段在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域走到盡頭了嗎？ 答案顯然并非如此。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制歸根結(jié)底是一個(gè)法律問(wèn)題，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)實(shí)在法體系的有效性。放棄法律的控制而將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主導(dǎo)權(quán)交由自由裁量、專家決策抑或混亂的社會(huì)意見(jiàn)，都有使整個(gè)規(guī)范體系倒退的危險(xiǎn)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制仍應(yīng)堅(jiān)持法律的主體性作用，但是法律體系需要克服規(guī)范主義下實(shí)在法的極端形式主義與缺乏回應(yīng)等流弊，并在規(guī)范主義的制度邏輯中完成合法化證成。為了回應(yīng)這種要求，需要把多層多樣的國(guó)家規(guī)范和社會(huì)規(guī)范、更為廣泛的利益因素及其相互關(guān)系納入法律的視野，注重利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知和風(fēng)險(xiǎn)行為的差異性①，確立多元治理模型以及相應(yīng)的規(guī)范體系。② 強(qiáng)調(diào)開(kāi)放與控制并重的“硬法—軟法”范式，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供了一種新的思考框架。

（一）“硬法—軟法”范式的理論之維：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法理重塑

“硬法—軟法”范式并不是以調(diào)整方式和調(diào)整范圍為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)實(shí)在法體系進(jìn)行的部門(mén)劃分，而是以“是否依賴國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施”為尺度對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行的類型化建構(gòu)。從二者內(nèi)涵來(lái)看，硬法是指需要依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范，軟法則指效力結(jié)構(gòu)未必完整、無(wú)須依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范。③ 簡(jiǎn)言之，軟法亦即本就缺乏國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施的約束力，國(guó)家機(jī)關(guān)不應(yīng)強(qiáng)制實(shí)施的法規(guī)范。④ 國(guó)家層面的軟法規(guī)范主要包括沒(méi)有明確責(zé)任條款的法律文本或彈性條款、自我約束的規(guī)范性文件以及國(guó)家性公共政策等。傳統(tǒng)規(guī)范主義模式在應(yīng)對(duì)環(huán)境治理與環(huán)境訴訟時(shí)，通過(guò)法律概念與法律規(guī)則等硬法規(guī)范的應(yīng)用，完成了從事實(shí)發(fā)現(xiàn)到法律適用過(guò)程的內(nèi)部證成，進(jìn)而建立起形式主義的合法性。當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制面臨的最大問(wèn)題在于，現(xiàn)有規(guī)范體系要么對(duì)社會(huì)意見(jiàn)缺乏制度和手段上的回應(yīng)，要么在強(qiáng)調(diào)開(kāi)放性的同時(shí)使法律被邊緣化。

新功利主義法學(xué)派認(rèn)為，沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力的法是“不燃的火，不亮的光”。⑤ 然而，這一觀點(diǎn)正在受到當(dāng)下法律實(shí)踐的挑戰(zhàn)。今天，許多沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力的軟法規(guī)范正在重塑國(guó)家公域之治的法理基礎(chǔ)，作為現(xiàn)象的軟法在環(huán)境保護(hù)、技術(shù)、勞動(dòng)保護(hù)與消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。公共領(lǐng)域的軟硬法混合治理既是一個(gè)普遍存在的事實(shí)，又是應(yīng)當(dāng)采取的立場(chǎng)和方法。⑥ “硬法—軟法”范式也為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供了一種可能性，即通過(guò)硬法與軟法的相互作用、相互補(bǔ)充，回應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法治化的現(xiàn)實(shí)需要。

第一，“硬法—軟法”范式能夠通過(guò)建立軟硬并重的二元法模式完成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的合法性論證。在規(guī)范主義模式下，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的合法性基礎(chǔ)在于憲法至上與法律中心主義，即行政機(jī)關(guān)的規(guī)制行為必須依照法律作出，不得對(duì)憲法中的基本權(quán)利造成減損。“軟硬并重”的二元法模式同樣以憲法至上和法律中心主義為基本要求。一方面，不論是硬法規(guī)范還是軟法規(guī)范，都以憲法為依據(jù)，不得與憲法相抵觸。為了防止權(quán)力濫用，規(guī)范主義模式通常以權(quán)力制約與司法審查的方式對(duì)基于硬法的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政決策進(jìn)行規(guī)制;軟法規(guī)范同樣會(huì)對(duì)基本權(quán)利造成影響，因此，軟法規(guī)范只能對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行控制而不能授權(quán)。① 另一方面，在“硬法—軟法”范式下，行政機(jī)關(guān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制同樣以法律為根據(jù)，通過(guò)法律確立應(yīng)當(dāng)考慮的因素和利益范圍等②，而這里的法律既包括硬法規(guī)范，又包括軟法規(guī)范。

第二，“硬法—軟法”范式能夠通過(guò)靈活的調(diào)整機(jī)制與多元的規(guī)制場(chǎng)域，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題引入更具彈性、論辯充足且具有權(quán)威的規(guī)范情境中，以確保環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策的回應(yīng)性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策的回應(yīng)性是法律控制下的回應(yīng)性，缺乏法律控制的公眾參與極易導(dǎo)致規(guī)制俘獲和有組織的利益壓倒。在“硬法—軟法”范式中，硬法對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行初次規(guī)制，確定各主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;軟法則通過(guò)法律原則、行政裁量基準(zhǔn)的適用以及程序性規(guī)則的控制進(jìn)行二次規(guī)制。在硬法和軟法的相互作用中，硬法確立了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的合法性基礎(chǔ)，軟法通過(guò)法律原則、國(guó)家政策、裁量基準(zhǔn)以及程序性規(guī)則的運(yùn)用，確保開(kāi)放的參與性行政實(shí)現(xiàn)公平公正。更重要的是，硬法的司法中心主義使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制難免遭遇訴訟主體、舉證責(zé)任等法律形式主義的適用局限;軟法不僅是參與性行政的保障，其本身也具有將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題引向司法程序以外的趨向。當(dāng)然，這并不與法律中心主義相悖，軟法之治往往發(fā)生在充分的論辯及市場(chǎng)調(diào)整過(guò)程中。在這里，經(jīng)由市場(chǎng)的投票取代了政治性投票，其本質(zhì)是國(guó)家將其專屬的公共權(quán)力讓渡給自由市場(chǎng)③，從而使規(guī)制結(jié)果同樣具有法律權(quán)威，這一趨向使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制結(jié)果克服了司法過(guò)程的形式主義局限，在更大的認(rèn)同基礎(chǔ)上獲得了合法性資源。

（二）“硬法—軟法”范式的實(shí)證之維：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)效探究

目前，“硬法—軟法”范式已不僅僅是存在于學(xué)理中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制構(gòu)想，軟法規(guī)范正在當(dāng)下的法律實(shí)踐中發(fā)揮日益重要的作用。就其數(shù)量而言，如果將硬法規(guī)范比作大海中的一座座冰山，軟法規(guī)范就如同存在于冰山之間的廣闊海洋，軟法正在以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)制與外部引導(dǎo)的方式塑造一種新型國(guó)家治理樣態(tài)。我們應(yīng)當(dāng)將目光聚焦于各類軟法規(guī)范如何與硬法相互作用進(jìn)而推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，并為我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式的建構(gòu)提供實(shí)踐觀照。

第一，軟法規(guī)范通過(guò)政策、原則性規(guī)定為立法活動(dòng)提供理念和價(jià)值指引，進(jìn)而塑造硬法規(guī)范的體系樣態(tài)。在實(shí)在法的制定過(guò)程中，軟法規(guī)范更多以國(guó)家性政策、法律原則的形態(tài)出現(xiàn)并影響法律規(guī)則的內(nèi)在觀念與價(jià)值取向。特別是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域中的法律原則，盡管在形式上不具有強(qiáng)制性，卻可以被作為法律論證的權(quán)威性出發(fā)點(diǎn)。④ 目前許多國(guó)家都將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為一項(xiàng)原則性規(guī)定納入國(guó)家政策或?qū)嵲诜w系，并以此為基礎(chǔ)開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的立法活動(dòng)。一方面，這類國(guó)家政策與法律原則在實(shí)施中具有彈性，可以通過(guò)立法技術(shù)的運(yùn)用不斷適應(yīng)社會(huì)需要;另一方面，其基本精神是明確的，代表了具有權(quán)威性的法治理想與價(jià)值取向。在不同的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，法律原則可以根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整法律規(guī)則的規(guī)制邊界。

第二，軟法規(guī)范通過(guò)原則、標(biāo)準(zhǔn)與一系列自我約束的規(guī)范性文件對(duì)政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的決策過(guò)程進(jìn)行引導(dǎo)，并提供內(nèi)在的參照標(biāo)準(zhǔn)。政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制從根本上是法律意志通過(guò)行政方式得到實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，政府的決策結(jié)果除了必須依循法律規(guī)則要求，法律原則也是必須被考慮的因素。政府在進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)決策時(shí)，需要對(duì)法律原則從更高角度加以考慮，這一考慮不僅僅是出于對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)進(jìn)行防范的現(xiàn)實(shí)需要，更是出于行政法治的要求。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，法律標(biāo)準(zhǔn)同樣是必不可少的因素。這里的法律標(biāo)準(zhǔn)不僅指風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別意義上的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，還包括政府裁量標(biāo)準(zhǔn)以及與公開(kāi)制度相結(jié)合的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在法律標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)意見(jiàn)的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)交流的效果。例如，在“法國(guó)地產(chǎn)公司信貸案”中，法國(guó)最高行政法院通過(guò)判決確立了行政裁量指示制度①，雖然裁量指示不具有強(qiáng)制力且不能改變行政相對(duì)人的法律地位，但其作為上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，在科層制管理體系中可以直接影響各級(jí)行政機(jī)關(guān)決策的實(shí)際內(nèi)容，這種指示既不可以在法律規(guī)定之外增加新的條件，又不得違反立法的目的與原則②，這就實(shí)現(xiàn)了憲法與軟法規(guī)范對(duì)自由裁量權(quán)的雙重控制。自我約束的規(guī)范性文件可以從宏觀層面為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供政策與技術(shù)指導(dǎo)。這類規(guī)范性文件通常以不具有法律強(qiáng)制力的協(xié)議、指南、白皮書(shū)等形式出現(xiàn)，卻為政府的環(huán)境決策提供了政策性參照與技術(shù)支持。

上述論證表明，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，硬法與軟法在不同領(lǐng)域具有不同作用。相對(duì)而言，如果說(shuō)硬法規(guī)范的初次規(guī)制是一種外在規(guī)制，決定了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的裁量邊界，一切環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)裁量在這一層面都應(yīng)當(dāng)符合規(guī)范主義的形式合法性要求，那么，軟法規(guī)范的二次規(guī)制就是一種內(nèi)在規(guī)制，不同意見(jiàn)通過(guò)軟法控制下的公眾參與機(jī)制獲得了建立在商談理性基礎(chǔ)上的合法性。從本質(zhì)看，“硬法—軟法”范式下的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不僅是鼓勵(lì)參與的，而且是法治主義的，其為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)進(jìn)入二元法的調(diào)整模式提供了契機(jī)，也為我們重新認(rèn)識(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)制活動(dòng)提供了新的思考框架。

三、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的二元法進(jìn)路：基于“硬法—軟法”的范式重構(gòu)

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中社會(huì)各主體利益的有權(quán)處分與調(diào)整。之所以要對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的邊界進(jìn)行討論，是因?yàn)榧词固囟ǔ潭鹊娘L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制確有必要，也須確保規(guī)制行為建立于理性基礎(chǔ)之上，而法律的理由是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為可以宣稱其符合現(xiàn)代理性的唯一依據(jù)。筆者并不試圖為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制引入或構(gòu)建一種新的規(guī)范體系，而是希望澄清一種基于“硬法—軟法”范式認(rèn)識(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的思考框架，這種思考框架建立在摒棄“法即硬法”的思維定式前提下，更加強(qiáng)調(diào)硬法與軟法的協(xié)同互動(dòng)。在這一互動(dòng)關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)注重軟法的規(guī)范屬性，而不僅僅將其看作一種政治綱領(lǐng)或思想宣言。“硬法—軟法”范式在邏輯結(jié)構(gòu)上應(yīng)通過(guò)界定規(guī)制本體、確定規(guī)制邊界以及豐富規(guī)制方法三個(gè)步驟完成利益調(diào)整。但與規(guī)范主義和公共治理模式不同，“硬法—軟法”范式需要在對(duì)法律內(nèi)涵進(jìn)行拓展的基礎(chǔ)上，通過(guò)硬法與軟法的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的合法化與合理化相統(tǒng)一。

（一）從權(quán)利到利益的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制本體論構(gòu)造

法律概念中的權(quán)利與利益是一對(duì)緊密聯(lián)系的范疇，從本質(zhì)來(lái)看，利益是主觀意義上權(quán)利的實(shí)際內(nèi)核。① 法律的精髓在于權(quán)衡各種不同的利益，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體福利最大化。② 然而，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，存在大量未被納入實(shí)在法體系的利益，引入公共治理模式也是為了擴(kuò)大利益的來(lái)源范圍，從而克服硬法權(quán)利模型的局限和僵化。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益廣泛存在且未被納入硬法規(guī)范體系的前提下，若對(duì)其置之不理，顯然會(huì)忽視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)不同主體的利益進(jìn)行分配和協(xié)調(diào)的矛盾本質(zhì)。硬法與軟法的二元法體系正是為了使權(quán)利和廣泛的利益獲得論辯場(chǎng)域，從而在法律層面對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，這是“硬法—軟法”范式得以成立并確保其回應(yīng)性的理論基礎(chǔ)。

1. 法益論的引入與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的本體論構(gòu)成

“硬法—軟法”范式首先需要解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的對(duì)象，即“規(guī)制什么”的問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題的回應(yīng)，預(yù)示著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制范式的嬗變趨勢(shì)。學(xué)者們嘗試通過(guò)解釋環(huán)境法核心范疇的方式重構(gòu)環(huán)境法的理論基礎(chǔ)和制度邏輯，以此緩解不同社會(huì)階層、公眾與政府之間的緊張關(guān)系：通過(guò)對(duì)環(huán)境權(quán)的規(guī)范化證成及權(quán)能區(qū)分，彌合環(huán)境權(quán)語(yǔ)詞與現(xiàn)行規(guī)范體系間的張力③;將以環(huán)境權(quán)為核心的公眾環(huán)境權(quán)利進(jìn)行立法確認(rèn)，以推進(jìn)第三代環(huán)境法發(fā)展。④ 從本質(zhì)看，環(huán)境權(quán)的提出本身就蘊(yùn)含著對(duì)公權(quán)和私權(quán)的體系性超越，體現(xiàn)了環(huán)境法核心范疇從法定權(quán)利到利益的發(fā)展趨勢(shì)。盡管權(quán)力和權(quán)利的互動(dòng)關(guān)系是環(huán)境法法權(quán)結(jié)構(gòu)體系的形式表征，然而，利益的內(nèi)涵仍是社會(huì)權(quán)利概念最重要的部分。⑤ 既然利益是環(huán)境法核心范疇考慮的要素，就應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所保護(hù)的利益進(jìn)行區(qū)分，以避免泛道德化的利益請(qǐng)求與公共利益的大詞哲學(xué)。⑥

“硬法—軟法”范式下的利益應(yīng)當(dāng)由法律確定，即利益應(yīng)當(dāng)是法律所保護(hù)的利益——法益。在對(duì)法益進(jìn)行類型化區(qū)分之前，需要明確兩點(diǎn)前提：一是法益的內(nèi)涵，二是法益的外延。廣義的法益囊括了法定權(quán)利和應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)的利益，即法益指法律應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利益⑦，既包含權(quán)利又包含權(quán)利之外其他應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)的正當(dāng)利益。⑧ 狹義的法益論認(rèn)為法益僅指法定權(quán)利以外的部分。傳統(tǒng)法學(xué)范式對(duì)法定權(quán)利與法益的區(qū)分未能擺脫“法即硬法”的桎梏，而“硬法—軟法”范式則將權(quán)利和利益一同納入規(guī)制領(lǐng)域。如果需要選擇一種關(guān)于法益的認(rèn)知，廣義的法益與“硬法—軟法”范式更為契合。“硬法—軟法”范式下的法益不僅包括受到法律規(guī)則、法律概念承認(rèn)的利益，而且將利益的外延拓展至國(guó)家政策、法律原則等軟法規(guī)范。質(zhì)言之，“硬法—軟法”范式不僅將法定權(quán)利納入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視野，而且應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)的利益在軟法規(guī)范的承認(rèn)下也實(shí)現(xiàn)了有法可依。

2. “硬法—軟法”范式下法定權(quán)利與公共利益的體系建構(gòu)

對(duì)于已被實(shí)在法體系通過(guò)權(quán)利模型確認(rèn)的利益——法定權(quán)利，實(shí)在法對(duì)其行為模式與法律后果已有明確規(guī)定，需要將其納入硬法體系的調(diào)整范疇，在查清相關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)的前提下，依照形式合法的要求調(diào)整相關(guān)法律關(guān)系。根據(jù)法定權(quán)利的權(quán)能特征可將其區(qū)分為環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和請(qǐng)求權(quán)等，主要包括公眾針對(duì)行政機(jī)關(guān)享有的實(shí)體性和程序性權(quán)利。但是規(guī)范主義的規(guī)制模式并不周延，無(wú)法兼顧環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的回應(yīng)性與合法性。對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中未通過(guò)或無(wú)法通過(guò)硬法以權(quán)利形式確定的利益，應(yīng)當(dāng)將其納入軟法的規(guī)制范圍，通過(guò)軟法適用和法律解釋使其獲得硬法的保護(hù)。

此外，在將未被硬法以權(quán)利形式確定下來(lái)的利益納入規(guī)制領(lǐng)域時(shí)，我們需要注意環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益的概念具有多層次內(nèi)涵和多種類型，并非所有利益都可以被“硬法—軟法”調(diào)整。從層次看，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益有時(shí)代表利益沖突（評(píng)價(jià)客體），有時(shí)則指代法律命令背后的價(jià)值判斷（評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)）。① 法律中的利益是當(dāng)事人追求的、有利于自身的法律后果②，因此，在調(diào)整“硬法—軟法”范式下的利益沖突時(shí)，只需要就被化約的利益矛盾進(jìn)行討論。從類型看，抽象的利益包含個(gè)人利益、國(guó)家利益以及公共利益。未被硬法以權(quán)利形式確定下來(lái)的諸多利益，可以根據(jù)國(guó)家政策、國(guó)家戰(zhàn)略等軟法性規(guī)范，并比照類似利益在硬法中的調(diào)整模式，在目的解釋的導(dǎo)向下進(jìn)行適用。大多數(shù)個(gè)人利益、國(guó)家利益已經(jīng)通過(guò)民法規(guī)范或行政法規(guī)范進(jìn)行了硬法化處理，游離于硬法體系之外的主要是公共利益。“硬法—軟法”范式規(guī)制的公共利益主要指可能造成污染和公害結(jié)果相關(guān)的公共利益。環(huán)境公共利益的構(gòu)成具有縱向的時(shí)代性和橫向的動(dòng)態(tài)性，完全采用生態(tài)要素的方式劃分環(huán)境公共利益，存在邏輯上的機(jī)械性，無(wú)法完全容納發(fā)展變化過(guò)程中新出現(xiàn)的生態(tài)利益。因此，可以根據(jù)環(huán)境利益的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)及其權(quán)能特點(diǎn)，將其區(qū)分為環(huán)境利益表達(dá)、確認(rèn)、保護(hù)、限制和增進(jìn)，以更好地適配“硬法—軟法”范式的規(guī)制框架。

（二）從硬法之治到“硬軟協(xié)同”的二元法模式構(gòu)造

硬法的形式法治特點(diǎn)要求其不能直接調(diào)整未被以權(quán)利形式確定下來(lái)的的公共利益，而法律的缺位恰恰容易使無(wú)節(jié)制的裁量、有組織的利益以及混亂的公共意見(jiàn)掌握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的話語(yǔ)權(quán)。因此，需要通過(guò)“硬法—軟法”協(xié)同規(guī)制模式為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利與利益確定邊界。相較于硬法在“權(quán)利—義務(wù)”框架下依靠國(guó)家強(qiáng)制力約束公眾的行為，軟法規(guī)制方式更依賴自律和他律的結(jié)合。③ 軟法的有效性基礎(chǔ)在于，其不與硬法抵觸并且符合一定范圍內(nèi)社會(huì)公眾對(duì)值得的、更好的“公共善”的認(rèn)知與期待。④在這里，“硬法—軟法”范式主要解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的邊界，即“依據(jù)什么”的問(wèn)題。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一個(gè)適用法律確定權(quán)利和利益限度的過(guò)程，不論是行政決策抑或司法裁量，都需要完成從事實(shí)到規(guī)范的論證。權(quán)利與利益作為“硬法—軟法”規(guī)制的要素，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出交織互動(dòng)的樣態(tài)，在此基礎(chǔ)上，風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)關(guān)系可以被抽象為“權(quán)利—權(quán)利”“權(quán)利—利益”和“利益—利益”三類法律關(guān)系。不同的法律關(guān)系需要采取不同的調(diào)整適用方式。

1. 軟法的間接調(diào)整與類推適用：硬法主導(dǎo)下的利益指引與矯正

軟法的間接調(diào)整指軟法規(guī)范及其規(guī)制手段不直接作用于相關(guān)權(quán)利和利益，而是在硬法機(jī)制的主導(dǎo)下發(fā)揮利益指引與矯正的工具價(jià)值。在形成“權(quán)利—權(quán)利”關(guān)系的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)中，權(quán)利指實(shí)在法確定的公眾、法人、其他組織的私權(quán)以及公法權(quán)利。私權(quán)一般包括人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中包括公眾的生命權(quán)、健康權(quán)、對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)等;公法權(quán)利指公眾依據(jù)行政法在公法上享有的權(quán)利，根據(jù)保護(hù)規(guī)范理論，公法權(quán)利的種類取決于解釋規(guī)則或解釋方法對(duì)法規(guī)中主觀權(quán)利的論證。① 對(duì)于這種類型的權(quán)利沖突，硬法已經(jīng)通過(guò)法律規(guī)則的方式對(duì)處理結(jié)果作出了規(guī)范預(yù)設(shè)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照硬法的權(quán)利義務(wù)安排對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)作出實(shí)質(zhì)性判斷。軟法不適宜對(duì)硬法確定的權(quán)利直接進(jìn)行調(diào)整，但軟法可以基于制度性事實(shí)與交往的合意②，通過(guò)實(shí)質(zhì)判斷的價(jià)值矯正與形式層面的程序指引，防止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策與司法裁判偏離法治理想與立法目的。

軟法的類推適用本質(zhì)上也屬于間接調(diào)整的一種，只不過(guò)這種手段更為特殊，需要更嚴(yán)格的限定條件和更高超的法解釋技術(shù)。在對(duì)可以被抽象為“權(quán)利—利益”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)進(jìn)行調(diào)整時(shí)，需要完成從利益到同類權(quán)利的類推過(guò)程，而這一過(guò)程需要以法律的明確規(guī)定為前提。軟法不直接承認(rèn)權(quán)利和確定法律后果，但通過(guò)利益的軟法解釋，可以為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)硬法適用創(chuàng)造新的活力。在缺乏硬法規(guī)范的前提下，決策者和法官可以通過(guò)對(duì)軟法的解釋，找到軟法規(guī)范對(duì)該類利益的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)這種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將該利益通過(guò)類推的方式應(yīng)用于硬法。接下來(lái)則需要考察法律是否以其他形式預(yù)設(shè)了該類利益沖突的法律后果，如果答案是肯定的，則可以移用類似的法律對(duì)相同利益沖突作出相同判決。③

2. 軟法的直接調(diào)整：程序正義下的利益約束與增進(jìn)

軟法的直接調(diào)整指軟法規(guī)范及其規(guī)制手段直接約束相關(guān)利益，并在總體上增進(jìn)環(huán)境公共利益。對(duì)于可以被抽象為“利益—利益”關(guān)系的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)，硬法顯然不能直接適用于未被規(guī)則體系承認(rèn)的、以利益為要素的法律關(guān)系，無(wú)處表達(dá)的利益在社會(huì)因素的綜合作用下增加了鄰避運(yùn)動(dòng)以及耦合突發(fā)事件的發(fā)生概率，故而法體系對(duì)公共利益的規(guī)制缺位才是造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)群體事件的根本原因。④ 作為不同于國(guó)家強(qiáng)制色彩的硬法，軟法具有柔性與溝通的元素，以靈活性、協(xié)商性、開(kāi)放性優(yōu)勢(shì)成為重要的秩序動(dòng)力裝置。⑤ 軟法可以通過(guò)對(duì)公共利益進(jìn)行直接調(diào)整，為利益的約束和增進(jìn)創(chuàng)造契機(jī)。軟法獨(dú)立價(jià)值的實(shí)現(xiàn)系直接通過(guò)制定、適用軟法規(guī)范對(duì)利益進(jìn)行約束和增進(jìn)，約束的對(duì)象主要是國(guó)家機(jī)關(guān)和消費(fèi)者⑥，而增進(jìn)的是環(huán)境公共利益。在我國(guó)，很多國(guó)家立法、行政法規(guī)的出臺(tái)都以國(guó)家政策和中央指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)和試驗(yàn)為先導(dǎo)，硬法對(duì)利益的保護(hù)往往以軟法先行。

程序是法律運(yùn)行的生命，法律程序通過(guò)對(duì)權(quán)力行為全過(guò)程的控制來(lái)限制權(quán)力的恣意和專斷。① 法律需要依循一定的次序方式及正當(dāng)程序來(lái)決定、處置環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益相關(guān)者之間的關(guān)系。② 對(duì)于非正式的公共決策程序、裁量限制等問(wèn)題，軟法也可以直接適用。軟法需要建立富有責(zé)任的商談機(jī)制和科學(xué)的論證形式，創(chuàng)造包含角色分化、程序外因素阻隔、直觀公正和對(duì)立意見(jiàn)交涉等因素的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制程序正義。概言之，“硬法—軟法”范式只有在法律的控制下確保不同權(quán)利與利益訴求充分表達(dá)，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制結(jié)果具有回應(yīng)性。

（三）從“命令—控制”到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方法的協(xié)調(diào)融合

將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中的權(quán)利與利益共同納入“硬法—軟法”的調(diào)整范疇，既為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制創(chuàng)造了開(kāi)放性契機(jī)，又增加了這種規(guī)制模式的不安定性。“硬法—軟法”范式的有效應(yīng)用依賴具有可操作性的軟法規(guī)范體系的形成、成熟的法律解釋技術(shù)、“硬法—軟法”互動(dòng)機(jī)制的完善以及專業(yè)性更高的法律職業(yè)共同體等多種方法與條件協(xié)調(diào)融合。在這里，“硬法—軟法”范式主要解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的方法，即“利用什么工具”的問(wèn)題。

首先，我國(guó)并不缺少軟法規(guī)范，諸如國(guó)家環(huán)境戰(zhàn)略、國(guó)家政策、紅頭文件以及相關(guān)規(guī)范性文件，形成了數(shù)量龐大的軟法體系。但是，軟法規(guī)范并不能直接用于調(diào)整環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中的權(quán)利與利益，缺乏作為法律規(guī)范的實(shí)效性。因此，需要完善并加強(qiáng)軟法對(duì)環(huán)境治理的外部規(guī)制，將政策等硬法體系以外的因素納入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的范疇。③ 同時(shí)，建立完善的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)政策工具運(yùn)行結(jié)構(gòu)的合理安排為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供法律規(guī)范支撐。④

其次，法律的實(shí)施以解釋過(guò)程為前提。⑤ 政策、法律原則、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等軟法規(guī)范具有抽象性和價(jià)值指向性，抽象原則的適用依賴發(fā)達(dá)的法律解釋技術(shù)，并且也取決于監(jiān)督者（解釋者）的制度角色與實(shí)際權(quán)威。⑥ 在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)無(wú)法確定權(quán)利義務(wù)關(guān)系時(shí)，利用政策以及法律原則對(duì)其進(jìn)行遵循法律價(jià)值與理想的規(guī)范解釋，可以確保規(guī)制的結(jié)果仍然保持法體系的自洽和價(jià)值上的公平正義。相應(yīng)地，形成專業(yè)的法律職業(yè)共同體，運(yùn)用法律規(guī)則、法律原則、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境政策等多種規(guī)范形式對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定以及法律適用，特別是公正程序之中關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的議論活動(dòng)和判決理由的詳述、公開(kāi)，能夠有效遏止自由裁量為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制帶來(lái)的偏見(jiàn)與盲目。

最后，硬法和軟法需要相互配套、協(xié)調(diào)。在特定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)中，二者缺一不可。軟法本身不具有強(qiáng)制力，無(wú)法直接強(qiáng)制規(guī)制主體實(shí)施特定的風(fēng)險(xiǎn)防范行為，但是軟法具有靈活的規(guī)制機(jī)制和特定的規(guī)制場(chǎng)域。與被動(dòng)的行政參與不同，借助商談和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“用腳投票”的參與方式，公眾有更充足的余地表達(dá)自己對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)制造者的選擇意愿，政府也可以在不對(duì)風(fēng)險(xiǎn)制造者直接采取強(qiáng)制手段的前提下，以更小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。質(zhì)言之，硬法和軟法需要通過(guò)相互激活的方式為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)注入開(kāi)放和參與的契機(jī)，而激活的條件有賴于硬法和軟法在體系、內(nèi)容方面的協(xié)調(diào)與配合。

結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建以“硬法—軟法”為規(guī)范基礎(chǔ)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制二元構(gòu)造模式，需要拓寬對(duì)法律外延及其要素的認(rèn)識(shí)，將權(quán)利和利益納入“硬法—軟法”混合的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系，通過(guò)軟法的價(jià)值指引、利益轉(zhuǎn)化功能并借助硬法的規(guī)范分析模型，還原各種利益沖突以及重建法律關(guān)系。在多元的論辯場(chǎng)域中，根據(jù)社會(huì)需要和立法目的對(duì)各類權(quán)利、利益重新進(jìn)行分配，以確保規(guī)制結(jié)果形式合法與實(shí)質(zhì)回應(yīng)。筆者僅就環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提出了一種建立在“硬法—軟法”基礎(chǔ)上的思考框架，而硬法與軟法的協(xié)同、成熟的法解釋技術(shù)、專業(yè)的法律職業(yè)共同體型構(gòu)等實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)二元規(guī)制的條件建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)。但是，法律是社會(huì)中的法律，法律規(guī)范的自創(chuàng)生性表明，相應(yīng)的規(guī)制方法與條件會(huì)隨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的常態(tài)化發(fā)展而不斷獲得包容與完善，建立在“硬法—軟法”基礎(chǔ)上的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制范式仍有可期的前景。

本文責(zé)任編輯：邵海