論綜合行政執法主體的制度依據與保障

倪朝

關鍵詞：行政主體；綜合行政執法；功能主義；設立依據；行政組織

摘 要：“控權”為核心的單一規范主義思路作為綜合行政執法主體的制度建構依據存在封閉性。面對現代社會日趨復雜的行政執法需要，綜合行政執法主體制度的落實過程在堅守規范主義合法性底線的同時，也應當為行政職能的履行提供從法律理論到相關保障機制的功能主義支持。綜合行政執法主體的制度邏輯建構以組織結構優化與權力配置增強兩項功能標準為內核，但以規范主義標準為界限，這種界限體現在以“概括性授權”條款為依據，受制于比例原則與本質保護原則的約束。基于組織結構優化功能，應當注重賦予地方立法行政機構組織規定權以回應靈活性實際需要；基于權力配置增強功能，應當賦予地方政府配置綜合行政執法權以契合整體政府的思維與協調部門之間的權力科學分配。

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2023）02-0102-11

On the Institutional Basis and Guarantee of the Subject of Comprehensive Administrative Law Enforcement—An Analytical Framework Based on Functionalism

NI Chao（School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Key words： administrative body； comprehensive administrative law enforcement； functionalism； basis for establishment； administrative organization

Abstract： The single normative thinking based on “power control” as the core of the system construction of comprehensive administrative law enforcement is closed. In the face of the increasingly complex administrative law enforcement needs of modern society， the implementation process of the comprehensive administrative law enforcement subject system， while adhering to the normative legitimacy bottom line， should provide functionalist support from legal theory to relevant guarantee mechanisms for the performance of administrative functions. The institutional logic construction of the subject of comprehensive administrative law enforcement takes the two functional standards of organizational structural optimization and power allocation enhancement as the core， but is based on the “general authorization” clause. And it is bound by the principle of proportionality and the principle of protection of essential rights. Based on the optimization function of the organizational structure， attention should be paid to giving the local legislative and administrative organs the power to organize regulations to respond to the actual needs of flexibility； based on the enhanced function of power allocation. The local government should be given the power to allocate comprehensive administrative law enforcement to fit the thinking of the whole government and coordinate the scientific distribution of power between departments.

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推進綜合行政執法是我國行政執法體制改革與政府職能轉變的具體著力點。綜合行政執法主體作為改革新產物在突破行政執法困境與提升執法效果的同時，也對既定法律秩序造成一定沖擊。理論界主要經由單一的規范主義思路對綜合行政執法主體的合法性與正當性進行邏輯推演。這種形式層面的論證存在一定封閉性，用“當為”做立論的規范描述相對于因社會變動而新興的“存在”具有滯后性，對綜合行政執法主體的設立實踐相對缺乏解釋力，無法為其進一步構建保障制度與規制路徑。

法律不僅需對政府行政權提供靜態的形式依據以執行立法者意志，還需應對社會風險與環境改變，為賦予政府完成變遷中的行政目標與公共職能提供動態制度支撐。1這意味著行政法體系不僅需要重視權力控制的規范主義面向，還需要重視為行政機關賦予靈活權限以回應社會需求提供理論資源的功能主義面向。綜合行政執法主體是行政權力系統為契合行政需求，提高行政效能，履行行政任務實施的動態化運行機制，擺脫了傳統行政主體的靜態消極定位，被賦予了更加能動靈活的效能期待，這使得其設立根基跳出了規范主義的靜止封閉空間，呈現出明顯的動態功能主義定位。

只有探究并理解現實秩序下的綜合行政執法主體的功能，才能厘清其設立根基并解釋其存在的正當性，但這并不意味著規范主義制度邏輯的丟棄，單一的功能主義路徑會產生行政權恣意風險。如何通過規范主義邏輯為功能主義制度秩序設置底線并劃定范圍，從而找到權力防控與及時回應行政任務的平衡支點，并以此為基礎進行制度構建也是重要議題。本文擬就前述問題展開分析。

一、綜合行政執法主體的規范主義解釋路徑的局限性

（一）規范主義的解釋路徑與結論

規范主義風格的行政法遵循的是控權本位的法律價值，旨在通過嚴格的法律控制機制對行政機關的組織與權限設定邊界，以防范權力異化侵犯公民基本權。其主要觀點分化為兩層：第一，法律是組織建置與權力配置的唯一依據；第二，法律授權需明確具體，“概括性授權”被排除在外。

對于綜合行政執法主體的設立依據，部分學者亦按照前述路徑進行解讀并形成結論：綜合行政執法主體資格需要嚴格且具體的法定授權。2其推論的主要根據是：《立法法》第8條規定，各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權只能由法律規定；第9條規定，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。因此，綜合行政執法主體的設立涉及人民政府的組織與職權分配，原則上應當由法律或者行政法規予以規定。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（下稱“《地方組織法》”）第79條規定：“地方各級人民政府根據工作需要和優化協同高效及精干的原則，設立必要的工作部門。”但該條款也被認為不能直接賦予綜合行政執法機構設立依據，因為行政權力的行使涉及到公民的基本權利限制，行政主體資格不能依據法律的概括規定，而應當依據具體規定。3《地方組織法》直接作為依據會違反公民基本權利限制的明確性原則，4需嚴格遵守法律具體授權，預防行政機關權力恣意擴張。5

（二）規范主義的制度構建局限性

1.行政目的之僵化：制度保障功能的缺位

規范主義思路體現的是立法對行政的制約邏輯，其核心精神在于強調民主代議立法的功能，相信代議機關可以建立一個形式理性的系統以解決組織無序的問題，但并不明顯關心行政組織是否適應社會現實并達到實體正義。1規范主義建構模式認為惟有通過并且完全能夠通過一套全國性法典的建制與完善，使實踐中綜合行政執法組織與權力行使符合穩定的秩序。通過穩定秩序預防行政權對公民消極權利的侵犯系行政法治體系的主要功能，這一底線價值需要予以堅守，但其并非行政法對基本權的唯一保障措施。

首先，基本權利的制度保障功能要求國家積極履行組織、程序保障，防止公民遭受來自第三方侵害，2政府的積極行動不再被定性為單一必要的“惡”，行政權力對基本權利的積極保障功能已經得到廣泛承認。其次，在市場經濟與風險社會的大背景下，行政權力的運行范圍也呈現擴張趨勢，實現了從警察行政、給付行政到風險規制行政的轉變，行政權力的運作方式從消極轉變為積極，從被動干預轉變為主動監管。3現代社會的個人權利與政府權力逐步形成一種聯系，即公民權利之保障依賴于政府的支持，政府服務功能的強弱與公民權利的享有程度呈正比例關系，政府主動供給服務越多則公民權利越充分。4因此，立法在延續對行政權力約束的固定路徑之外，還應當開辟一條支撐、促進與保障政府積極職能運作的新路徑以靈活回應公民個人與社會公共需要。

傳統規范主義建構思路為避免行政主體設立與行政職權行使的任意性，用保守的控權主義宗旨淡化積極具體的行政目的，最終代替了對需要和結果的關注。5拘泥于規范主義的綜合行政執法主體制度建構模式容易將受制于既定法律框架，通過法律的規則分析，借助字面上的概念化屬性解釋難以對綜合行政執法主體設立背后的社會需要與價值進行回應，也難以為設計合適相應的制度運行機理提供智識資源，無法適時為應公共服務需求動態演變的綜合行政執法主體提供理論范式。

2.“主體法定”之桎梏：行政組織科學性的忽視

我國行政主體理論由民法法人理論衍生，“將‘機關人格肯定說替換為‘機關主體肯定說，將只要擁有獨立預算與財政的機關法人成立被吸納成為了機關主體的標準”6。在此基礎上將民法中的“權利能力”置換為“行政職權”，以有無法定“行政職權”作為界定該組織是行政主體的形式標準。這樣一來，“主體法定”成為行政主體唯一設立依據，凡未經法律授權的行政機關便不能成為合法的行政主體。

正如有學者指出：“行政主體理論自始至終強調行政主體對外管理職能及其與相對人的關系，而缺乏對行政主體本身內在構造的深層次挖掘，將行政主體理論的價值局限于確定行政行為的實施者、行政訴訟的應訴者，完全割裂了行政組織法同行政行為法研究之間陳陳相因的關系。”7而兩者之間的聯系應當體現在：行政組織在公共行政中的正當性地位實質上與行政目標的實現，行政組織正確且有效率的行使行政權力有關。規范主義視角一方面無法解決行政組織設置重復、層次重疊、管理體制不順等行政組織架構本身存在的問題，另一方面卻把部分設置科學的行政組織簡單的以“不合法”拒之門外。我們不宜在實踐中囿于“主體法定”的唯一標準，應從多重視角全方位檢視綜合行政執法主體存在的正當性。8

3.“職權法定”之牢籠：行政權力靈活性的缺乏

依照“民主傳送帶理論”9，行政主體在嚴格遵從并執行代議機關制定的規則獲得合法性的同時，也隨即深陷立法的窠臼。一方面，立法滯后性的缺陷在風險社會中不斷放大。對于公民而言，政府若不及時靈活的采取措施應對風險并消除影響，等到立法授權再采取行動，對公民產生的侵害可能無法產生相應的補救。另一方面，法律的確定性與風險的不確定性存在張力。理想的法律希冀通過以某種固定方式提供適應一切的公共產品或服務以滿足人們需求。但基于風險社會的功能分化，不同社會系統、不同區域甚至不同群體之間所形成的利益訴求與倫理道德觀逐步多元化。1僅由立法事無巨細配置行政權力的理想模型顯然無法適應社會各子系統的個性化需求，在一定的范圍內賦予地方立法行政權力的配置職能以針對性應對地方特定任務成為必要。

（三）規范主義制度困境的彌補：功能主義要素的引入

為克服單一規范主義徑路導致的“機械法治主義”，既保障行政活動的形式合法性，又需要建構與執法目標相契合的行政方式匹配機制，擺脫行政組織的靜態僵化格局，使權力運行模式更趨靈活彈性，保證行政目的最優化實現。2應當將以“行政效果”為本位的功能主義要素引入到法律制度框架的建構思路中，更多的關注綜合行政執法主體設立的實質功能與正當性。“將法的目的定位于社會存在，能夠有效避免概念法學的技術邏輯與社會生活相疏離的問題。”3

在涂爾干的視角中，“功能”是指運動與有機體某種需要的關系，4以國家為對象則解釋為考察某種國家有機體行動的正當性要與某種社會實際需要相關聯，并且一定要體現著某種社會需要。狄冀則認為，政府必須相應的具有某種必須實現的社會功能，行政管理的目標是公共服務，政府只是國家事務的管理者，國家行為的延伸與擴張是以公共服務為基礎。公共服務的變化會導致政府功能的增加，只有使政府具備控制并開展某項公共服務的功能才能實現公共目的。5故功能主義要求法律注重實現某種社會需要、意圖或者目標，6政府必須根據此社會需要來設計調整組織結構、增減權力范圍與協調機關關系。行政主體設置依照上述標準將從形式邁向實質，行政主體僅在法定授權框架下設立并運行不侵害相對人權利尚不足夠，其根本任務在于正確有效率行使權力執行國家功能。

二、綜合行政執法主體的功能主義理論根基

已有學者從功能主義出發對綜合行政執法主體的理論內涵作出部分闡述。有觀點強調綜合行政執法主體設立的依據應當考慮到客觀的行政任務，有助于行政任務的“正確”完成，是實現行政效能的最適合組織形態。7有觀點將“規范、高效、便民”作為行政目標來設計綜合行政執法主體的職能范圍與機構樣態。8也有觀點遵循問題導向的思路，從現行行政執法機構層級多、執法頻率高、多頭多層執法擾民問題突出等現實困境出發推導綜合行政執法主體的正當性。9或者從解決“決策——執行”合一體制的弊端出發，認為綜合行政執法主體產生的重要緣由在于實現了政策制定、執行與監督的科學分離。10

依據《國務院關于加強法治政府建設的意見》（2010）、《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》等政策性文件，綜合行政執法現階段調整對象主要為兩項：組織結構僵化與權限配置不科學的弊病。遵循“社會需要——國家功能——設立執行國家功能機關”的基本邏輯，前述兩項問題代表的社會需要對應配置兩項國家功能分別為：組織結構優化功能和權力配置提升功能。綜合行政執法主體設立的正當性實際是建立在最優化履行二項功能的基礎之上。

（一）組織結構優化功能

我國行政體系是借助延續的精密化科層組織能力不斷型塑、延伸與重構的，1科層制意圖通過層級式結構設置使上級有權糾正下級作出的非理性決定，以此種規范化的途徑發揮有效的全局調控。借助韋伯式的“規則—行動—權力”的框架設定，用一元制權力支配結構保證行動者按照命令和既定規則實現有效的合作。2但縱向化的機構同構與橫向的碎片化部門致使政府治理功效趨于僵化與遲鈍，以至于造成組織體制與治理技術停頓落后于治理情境的變化速度。3

1.“機構同構”轉向“條塊分離”

現行行政縱向機構同構化表征明顯，上級與下級皆“全能”。下級履行職能無須與上級協商，上級行使權力也不必征求下級意見。本應旨在保障上下級行動一致效能的科層制命令執行模式在此框架下并沒有職能分化層面上的上下級關系，多數下級執行任務的情況不存在具體命令指示。4出于機關本位主義與“問題—組織—問題—更多組織”5的慣性增生運行路徑，各級機關人為地增設自身下級分支機構，導致機構層級不斷增多。由于管理鏈條與等級體系過長，上級掌握與指導下級面對的具體問題難度加大。即便在下級接受上級指導的情況下，下級在行使行政權力時需要向多個擁有相同職能的上級批準，意見向下層層加碼或截留，信息向上傳遞層層失真，“條”“塊”矛盾突出，增加各層級協調成本。綜合行政執法主體執行組織結構優化功能主要體現在突破上下同構管理體制。

綜合行政執法主體機構的設置模式創新了非上下級同構的新型結構模式，側重于強調執法與基層的關系，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。綜合行政執法主體與鄉鎮政府、街道辦的關系體現為兩種模式。第一，對于可以下放至鄉（鎮）政府的權力，根據《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》的精神，整合、組建統一的綜合行政執法機構，縣直部門設在鄉鎮和街道的機構原則上實行屬地管理并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督。該種模式不但充實了基層職權，保障執法工作在基層有效開展，且劃分了上級業務主管部門與屬地政府之間的權責邊界，上級主管部門“指導和監督”更多的體現為組織、建議與協調，而非命令與干預，逐步剝離了“條”狀上級主管部門的權力。

第二，將法定不屬于鄉鎮政府且無法下放的權力，通過向上級綜合行政執法局派駐機構，依法延伸至鄉鎮與街道。借助賦予“條狀”上級職能部門與“塊狀”鄉（鎮）政府和街道辦不同管理權限，上級綜合行政執法局與鄉鎮政府和街道的關系體現為分工明確的管理關系。如《河北省鄉鎮和街道綜合行政執法條例》第八條規定，依法依規實行派駐體制的行政執法機構，單獨履行監管職責，但應當按照規定納入鄉鎮人民政府和街道辦事處統一指揮協調工作機制。由此形成以上級執法局對派駐機構的職權進行管理，鄉鎮政府與街道辦對派駐機構日常事務進行管理的雙重管理模式。管理關系的區分解決了機構間管理的矛盾與重復無效的管理帶來的時間、人力和信息成本。同時兩者的關系也并非孤立，而是一種協調配合的關系。有學者形象的稱其為“吹哨”和“報到”的銜接，鄉鎮人民政府和街道辦事處通過對派駐機構進行“吹哨”，即統一安排任務、協調工作、指導監督；上級部門及時向鄉鎮政府和街道辦事處“報到”，即及時聽從指揮并安排派駐的綜合執法機構履責。6

2.“碎片化”部門轉向整體性部門

理性行政模式的本質是分離思維，意圖通過對政府結構的計算將其橫向細化為多種組織塊，并對每塊組織標簽化和形式化，從而建立地位固定、職責明確、要素細分的幾何式組織形態，利用功能分離來實現組織的專門化和效率化。7傳統行政管理范圍較小且管理事項易區分，部門之間的業務關聯性較弱，故用“分工越細、效率越高”的簡單分工模型建構政府部門并不存在障礙。1但伴隨政府履行的職能逐步復雜化，一些公共物品具有“團隊生產”的特點，“破碎化”表現的零散組織部門不再具備效率優勢。2高度分工的單一主體無法完成某單項行政任務，過分清晰的部門邊界會增加實現行政目標的溝通成本、時間成本與內部協調矛盾的風險。該模式一旦遇到跨界、跨域、跨系統的風險危機，往往會失效，3部門界限逐步演化為為行政管理統一協調的障礙。除此之外，因為行業的分工多元化，若簡單的根據行業的增多而設置組織部門則必然會帶來組織機構的膨脹之勢，這與現代市場經濟國家機構精簡效能的趨勢背離。行業本身的復雜化也不再容易提煉出行業間分離的標準，強行分離必然會留下行政規制的真空。

綜合行政執法主體改變了以行業分工為核心的組織部門設置標準，轉而契合整體性政府的思路以彌補部門之間分割治理的亂局。“多個部門在執法對象上形成的明顯區間化、分段化和孤立化缺陷”4轉變成為單個綜合行政執法主體整體化、連續化和合作化優勢。一方面，綜合行政執法主體的出現減少了分散執法主體協調溝通的時間、信息、設備、人員等資源的互通成本；另一方面，消除了處理前述的分散執法而造成的不作為、亂作為和假作為等執法不當行為所需要的執法主管部門付出的“邊界成本”。

（二）權力配置增強功能

我國行政主體的職權配置呈現出“復合體”的特征，主要包括兩方面：其一，縱向權力的高度集中化與運行同質化的結合；其二，橫向權力的分工專業化與功能分散化的結合。前者的癥結在于制度設計的問題，即權力集中的目標與同質化權力配置導致的職能分工不清；后者的弊病在于目的本身的局限性，即權力分散與權力運行效果的背離。我國行政主體理論側重于解決行政機關在對外管理地位與訴訟被告的地位問題，5按照何種標準為行政主體間確定權力，以何種形式完成行政權能最優整合、分工與細化卻未被納入到行政主體理論的主流視野。這種重形式法定卻輕實質合理的設定理論導致權力在各主體間的分配邊界模糊，進而造成管理領域的交叉與空白，無法高效進行社會管理。

1.縱向“權力同質化”的破除與執法權的下移

盡管民主集中制原則強調權力需要自下而上的集中，但并不否認權力的合理分工。我國《憲法》第3條規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性與積極性原則。”縱向權力關系應當體現權力集中下的分工關系，處在權力集中頂端的中央行使全盤指導權，處在權力集中中游的上級機關施行事務決策權，處在權力集中末端的下級機關落實具體執行權，由此實現三者的有機協調。

但實際縱向各級行政主體權力存在權力同質化的問題，即各級行政機關權能配備一致，并非以應該承擔何種職能為基礎合理劃分事權。這種制度設計的問題在于上下級部門職權分工的模糊化，各級機關權責劃分不明，管理范圍不清，責任與后果承擔不均。進而產生兩項問題，其一是內部協調成本增高，需通過繁雜的程序與步驟統一各機關的決定；其二是處于基層的地方機構實際沒有完整的執法權限，需要受制于上級的指示才能作出完整行動，導致出現“看的見的管不了，管的了的看不見”的尷尬境地。6

綜合行政執法主體在縱向權力配置上具備上下級權力同質化的破除功能。一方面，或采取直管的垂直模式，或采取“條”“塊”（即“條”在職能上進行管理，“塊”在日常事務中進行管轄）分工管理的模式以消解職責同構帶來的不利弊端。另一方面，同一職責事項僅配置一層上級機關，避免所有上級機關重復、交叉行使管理權限，也解除不同層級機關在管理相同事項時用于協調上下級關系的管理成本。7

同時其落實了行政執法權重心下移功能，將市、區（縣）有關部門承擔的部分權力下放至街道辦事處和鄉鎮人民政府。綜合行政執法主體在基層配置權力的功能優勢在于：第一，提升基層社會公共事務的執法效果。執法權原有配置最多下放至縣級政府部門，相對于基層綜合執法主體在信息搜集能力、具體事實還原能力、實際社會關系認知能力等方面都存在劣勢，這種模式無法達到最優執法效果以準確回應基層社會秩序的管理與維護。第二，符合實踐需要，基層社會區域范圍廣、事務數量大、社會關系雜，縣級執法模式缺乏向基層社會滲透的能力，執法權不能有效地“貫穿”社會。1配置行政執法權的綜合行政執法人員駐扎在基層地域，能夠快速的針對基層事務作出反應，并行使職權以達到行政管理的目標，實現人、事、權三者在基層的有機統一。經過修改完善的《行政處罰法》第24條規定省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府。這一進步規定也為綜合行政執法主體在基層行使權力奠定了法理基礎。

2.“部門專權”的克服與“管執”權分離

現行政府橫向權力的配置框架注重各政府部門之間的權力分工與配合，2但在實際運行過程中對分工的過多關注導致了各部門僅關注自身權力，各部門內的權力運作無法為其它部門所知曉和監督，各部門逐步成為各級政府的實際權力掌控者和運行者，進而形成了“部門專權”。3

綜合行政執法主體橫向權力配置功能首先體現在權力的整合思路。無論基于理論或實踐，行政權力針對的行政管理與執法領域都具有廣泛性、復雜性、模糊性和多變性。這類特征與行政權力的過度細化之間產生悖論關系，行政權力雖然可以通過細化以實現一定的專業化，但由于管理領域間相互交織，聯系緊密，經過分類的各權力主體不但會產生越權或者推諉等問題，更會造成執法效果的不佳。例如，命令性權力與處罰性權力的剝離便會影響到治理效果，兩者必須同步或者前后相連執行。僅靠行政處罰難以恢復秩序，僅靠責令或者限制改正，不具有懲罰意義。4所以，綜合行政執法主體將相關、相近不同領域以及不同類型的權力進行整合有利于落實行政執法需求。

其次，綜合行政執法權力配置功能體現在將以政策宏觀指導為特征的“掌舵”職能和以規則微觀執行為特征的“劃槳”職能區分開來。5《關于深化行政管理體制改革的意見》將決策職能、指導職能和執行職能的分離、配合和制衡作為行政體制改革的重要精神。6關于決策職能和執行職能的分離功能，既能讓決策層不再承擔“決策+執行“雙重后果的過重責任，7也能讓決策層不受執行利益干擾，公正客觀科學地進行政策制定。另一方面，讓作為執行層的權限趨于完整，可以通過自身組織優勢和相對管理優點來調整具體的執行行為，達致提升行政效能的效果。8關于指導職能與執行職能的分離功能，一方面，作為業務指導的原業務主管部門通過技能培訓、業務技術示范、咨詢服務等非強制性方式既可以為綜合行政執法主體提供必要的業務知識，也可以提醒其糾正與完善執行行為。另一方面，綜合行政執法主體在實踐中總結的問題與經驗也為業務部門的理論深化奠定基礎。兩者之間事實上是理論與實踐的相互促進關系。

三、綜合行政執法主體的功能主義調適限度

由于關注行政組織、權力與外部社會需要的契合性，以功能主義要素為基礎的制度建構模式能夠在短時期內增強法律的靈活性與適應性。但過于求諸法律外部的政策意圖或社會任務，必然會破壞形式法律秩序的權威性與穩定性。單一的功能主義思路實質是從“社會需要”這一后果出發，“逆向分析、解釋、評判法律條文和法律問題”1，內在蘊含一種外部標準高于實定法律秩序的傾向，容易形成“法律虛無主義”2。盡管行政主體的主動應變性與積極自主性應被重點考量，但行政合法性原則也依舊是法治的基本原則。3立法權與行政權的關系應當依舊保持，行政權的自主性與創造性需要為法律體系制約，不得與現行法律秩序相沖突。功能主義路徑應當受到規范主義路徑的矯正。

（一）綜合行政執法主體建立的依據——“概括性授權”條款

法律內部的穩定性與社會外部的變遷性并非不可調和。憲法或法律通過“概括性授權”條款充分賦予了行政機關適應外部壓力變動進而直接行為的權限，為行政權力靈活調整厘定了空間。換言之，針對綜合行政執法主體的制度建構應通過憲法或法律的“概括性授權”條款進行處理，例如《地方組織法》第79條關于地方組織權限配置的條款，《憲法》第89條關于各級地方行政職權配置的條款或者《行政處罰法》第18條關于綜合行政執法權限的條款，而非直接越過法律規范以外部功能標準為直接依據。借助對概括性條款的功能主義解釋，可以將外部社會需要融貫于規范，為功能主義秩序建構提供指引并劃定幅度界限，從而實現對功能主義要素的控制。

（二）“概括性授權”條款的適用方式——比例原則的約束

在“概括性授權”規范的基礎上進行的功能主義秩序建構并非是任意或專斷的，作為支撐行政權力存在、運行并調整的行政法律基本價值秩序體系需保持其穩定性，以維系法律底線價值。由于“概括性授權”規范的模糊性，綜合行政執法的組織設置或權力配置權限在裁量幅度內可能會出現濫用情形，出現“合法不合理”的情形。為規范綜合行政執法權限的“自由裁量”尺度，政府的權限應受制于比例原則的審查。

首先，地方政府在決定進行綜合行政執法建構的過程中應當考慮正當目的，即執法權的綜合是為了履行組織優化與權力配置提升功能。其次，應當考慮綜合行政執法主體的設立是否有助于功能實現，例如執法權限的配置要與社會需要的服務職能事項相匹配，應以服務要求為標準配置相應的權限，組織相應的機構。再者，盡管綜合行政執法主體的設立不直接涉及相對人權利義務關系，但也會對相對人利益造成間接影響，如加重公民移送文件的程序負擔。因此需要強調功能與綜合主體設立之間的必要關聯性，是否存在其它對公民權益影響方式更小的手段，在能夠通過部門協作或行政委托等相對于公民權利影響方式較小的手段達致功能時，應當采取對公民影響方式最小的手段。最后，綜合行政執法主體的建構作為一種履行功能的手段，其所影響的公民利益不能超過功能所代表的公共利益，例如某項行政組織需要組織機構優化，但其目前所承擔的公共事務不能間斷供應，在此情境下應當權衡組織優化功能的價值與中斷公共事務供應損害價值的大小，若后者價值優位于前者，則應當終止綜合執法主體的建構。

（三）“概括性授權”條款的適用底線——本質權利保護原則

盡管“概括性授權”條款為綜合行政執法主體的組織或權力配置提供了依據，但基于其本身設計的動態性與不確定性特征，涉及部分重要基本權利的行政職權應當依然堅持法律具體授權原則。在全部基本權利體系中占基礎地位的本質權利應當受到特別保護，包括人身自由、人格尊嚴等，這類基本權利應當強調法律對行政職權對象、內容、程序以及相應的法律后果等作出明確的規定，1以避免行政機關任意行動對公民造成不可逆之損害。故包括行政拘留、行政強制措施與行政強制執行等組織與權力權限應當予以禁止地方政府自主綜合，僅為立法特別授權所允許。

四、綜合行政執法主體的功能主義保障機制

（一）針對組織優化功能——確定地方立法行政機構組織權

規范主義觀點認為行政組織的設置雖然存在于行政組織內部，但新的執法主體和職責對行政相對人的權利義務關系產生影響，2故行政機構的設置與公民基本權利息息相關，行政機構設立、撤銷以及合并等組織權都應當通過法律明確賦予。3但是否設置新行政組織以及如何塑造行政組織，在建立時期并不與行政相對人發生直接聯系，不會影響任何公民的具體利益。行政相對人權益是具體行政行為決定的，權利保障是以行政行為優化為核心，與行政組織無直接因果關系。4在行政組織被配置行政職權之前，行政組織的設置本身對公民權利義務關系并不產生實質上的影響。根據德國法的組織權分類理論，四類組織權分別為建制、對外設置、對內設置與配置。他敏銳地覺察到只有在建制與對外設置（即行政機關的最初產生與行政權力授予）上需要遵循法律保留原則，而隨時根據實際情況進行變化的行政組織對內設置和配置方面，行政機關自身享有組織權。5日本學者也認為政府作為行政主體將進行的事務具體分配給哪些行政機關、如何具體組織與建構行政機關與侵害保留原則在邏輯上實質沒有關系。6

由于行政組織架構并不直接涉及公民的具體權益，因此行政組織法所要致力的應當是怎樣去形塑、支撐乃至影響行政組織的內在規制結構，借此作成正確的行政決定。7《地方組織法》第79條規定：“地方各級人民政府根據工作需要和優化協同及精干的原則，設立必要的工作部門。”立法者實際上賦予了地方政府制定規則調整行政組織結構的權力，從而及時適應行政任務與政策目標的需要。基于該任務的形式、程度與范圍在各地方實踐呈現各異，需要根據地方實際情況適時調整，故綜合行政執法機構組織權應當下放至地方政府規章自主規定，以契合行政任務與效率的需求。

首先，地方規章在實踐中可以根據需要設置專門機構應對地方實踐中的專屬問題，如針對交通問題的需要，重慶市人民政府組建重慶市交通綜合行政執法總隊，將路政、運政、港航、征費稽查、高速公路五個方面的交通監督處罰職能進行整合，交由市交通綜合行政執法機構承擔。8青島西海岸新區則根據自己的需求整合城管、國土、文化、海監、交通、環保六大部門的執法權和執法人員，新組建了綜合行政執法局。9上述兩地都包含交通運輸綜合執法的行政任務，卻在不同地域表現出不同形式，運用地方組織自主權設立不同樣態的機構有助于積極回應行政任務的多樣性。

其次，地方規章可以根據地方組織體制特色，因地制宜建構職能機構，調整與上級機關相對應機構的序列類型和規格。10如綜合行政執法一般只在市級以下，區縣內施行，但在交通運輸執法領域，江蘇、安徽省交通運輸綜合（行政）執法監督局，天津、重慶市交通運輸綜合行政執法總隊4個副廳級行政執法機構已組建完成，這些省級執法機構主要承擔交通運輸執法監督，省級公路、水路、工程質量等執法檢查、行政處罰和行政強制，查處重大違法案件等工作職責。1組織權下放加大了組織的柔性，由法律專屬組織權規定不利于組織內部功能的轉變，不利于組織及時適應環境的變化，不利于組織對一個復雜實踐作出及時反應。2

最后，由于《地方組織法》僅針對各級政府及其組成部門作了原則規定，大量組織法問題實際是由有關組織自行調整。3由于各地方采用不同管理層次，中央很難在全國范圍內統一配置各基層政府的綜合行政執法結構，綜合行政執法機構也因此在實踐中是由各地方政府自主調整。基于實踐需要應當在《地方組織法》中確認將綜合行政執法機構的設立、合并與撤銷等組織權可以由地方規章予以規定，其既能避免實踐中設立組織行為的“于法無據”，更能鼓勵各地方創新與完善已有的組織設置模式。部門法中實質上蘊含著地方政府自行根據職權調整行政執法權結構的精神，如《土地管理法》中的“自然資源主管部門”，《水污染防治法》中的“環境主管部門”的規定，只是對專業性事務及其分工的表達，而不是對某一職能部門行政權力的固化。4地方可以根據自行需要確定何為自然資源主管部門，何為環境主管部門。依照機關的組織、編制、功能與程序方式等考慮，由具備最優條件的機關來作出國家決定。5地方本身對屬于其的部門組織機構、人員組成與改革程序更加熟悉，可以構造出一種最優功能的機關。

（二）針對權力配置功能——落實地方政府配置綜合行政執法權制度

《憲法》第107條明確，縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作。這一授予地方政府管理權限的條文并不能作為地方政府可以配置行政權限的依據。因為管理是指為保證一個單位全部業務活動而實施的一系列計劃、組織、協調、控制和決策的活動。6中國政府的府際關系實質上都體現著管理關系，它包括央地政府管理關系、地方政府管理關系以及各級政府部門管理關系等，這種管理體現在下級政府和下級部門必須執行上級政府與部門的計劃、政策、決定、命令，7上級行政機關并不能決定、改變與消除下級機關的權力范圍，這種權限由憲法與法律決定。在實踐中，我國地方政府職能部門的權限一般來自于單行法律的明確授權而非政府自行配置，如《土地管理法》授權縣級以上人民政府自然資源主管部門會同同級有關部門進行土地調查制度；《水污染防治法》授權縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理。

但我國《憲法》實質上預留了地方配置綜合行政執法權的制度空間。《憲法》第3條第4款規定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。憲法未將地方國家機構職權的劃分直接配置給予中央，地方在得到中央同意的前提下便可以發揮自主優勢配置國家機構職權。另外，《憲法》第89條第4項關于“國務院規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”之條款，并未規定由誰劃分省、市、縣、鄉四級政府職權，意味著在國務院之外，還有其他主體可以配置地方行政權。8由中央制定法律賦予地方政府配置綜合行政執法權，既符合憲法規范的原意旨與法律保留原則的精神，也契合功能主義對綜合行政執法權的要求。同時，地方政府的綜合行政執法權配置的界限因此得到法律的框定，法律可以通過概括式與列舉式規定明確地方政府可以進行配置的職能范圍與權力類型，并設置禁止進行綜合的事項，以讓綜合行政執法主體的權力配置在法定框架內進行。

地方政府相較于立法機關配置綜合行政執法權有其功能上的天然優勢。一方面，各地方政府實踐中所設置的綜合行政執法機構具有多樣性，中央統一配置權力困難。功能主義要求在配置國家權力時先仔細考察并比較分析機關在組織結構的優勢，1各地方組織結構的不同需要配置的國家權力亦有所區別。不同的綜合行政執法結構予以配置不同類型、種類與范圍的權力以契合結構的承載能力并發揮結構的優勢。

另一方面，我國地區發展不平衡，地區差異大，不同地區綜合行政執法權力范圍的配置也需要體現差異性。盡管按照《行政處罰法》第18條的立法精神，推行在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通、應急管理、農業等七個領域建立綜合行政執法制度，但在綜合行政執法實踐中相關需要整合的職能并非僅有該七項。各地整合的職能領域實踐中并不與該法一致，如成都推進城市管理、交通運輸、農業管理等六個領域綜合執法，杭州市積極推進大文化領域綜合執法，福建省重點在城市管理、海洋漁業、交通和市場監管四個領域推行綜合執法，上海市則形成了市場監管、城市管理、治安管理三大重點領域的綜合執法。2各地所劃分的權力類型也不一致，綜合行政執法機構被賦予的常規權力一般為行政處罰權與監督檢查權。但部分地域也賦予了另外的權限，例如，瓊海市、攀枝花市等城市的綜合行政執法局還行使著行政許可的職能，3包括戶外廣告審批、臨時占道許可，城市挖掘許可。

權力配置多樣性是基于各地區行政任務的差異性，“如果任務是確定的、經常性地重復發生的，在應對方法上也是可以復制的。”4但地方性任務非但無法輕易復制且流動多變，綜合行政行政執法權的調整也須有靈活性、多變性，故由地方進行對綜合行政執法權的配置更具有針對性。

五、余論：功能主義與形式主義的有效結合

隨著綜合行政執法主體成為基層執法機構的主要形態，行政執法主體設置改革的核心在于建立一套行政效率高、決策能力強、適應能力快的規則體系，以此保障行政權力的正確行使以提高行政執法的效能。就改善當下行政困境而言，繼續完全的規范主義路徑無法滿足變革或改造以適應社會變遷帶來的需求。綜合行政主體的制度應當堅持以概括合法性原則的規范法制底線，并注入功能主義的價值取向予以靈活續造。基于上述，功能主義與規范主義的理論基礎結合成為較為妥善的選擇，但由于二者存在的固有張力，還需進一步在具體制度構造中予以平衡與取舍，實現權力控制與權力能動的有機統一。

責任編輯：張昌輝