政務新媒體的媒介身份認同與媒介實踐邏輯

【摘要】政務新媒體悄然興起對我國電子政務事業起到較大的推動作用。雖其領地鮮明地立足于新媒體與政務的接合部，但對其既往探究中，多在新聞傳播視野分析其傳播力影響力指數等，在電子政務與行政事業管理視野分析其政務工具價值等，缺乏從多學科交叉視野去審視。結合近二十年與其相關的文件文本、政策公告、媒體文本等，從理論與實踐結合的視角對其進行概念界定，歸納出公共傳播與公共服務是其最顯著的特性，梳理其演變進程的五個階段，然后從實踐場景出發，基于公共傳播視角重新審視其作為媒體和工作人員作為媒體從業者的媒介身份認同，最后基于公共服務視角對其從定位、組織管理、公共內容生產傳播與公共服務提供、考核與評價等四個層面進行媒介實踐邏輯重新構建。

【關鍵詞】電子政務；公共傳播；公共服務；媒介身份認同；媒介實踐邏輯

一、研究背景與問題提出

如今，對政務新媒體的討論，如同在大眾傳播媒體剛剛興起時探討媒體與政治政府關系一樣，在理論視閾總是有諸多難以厘清的地方，但在實踐視野又總是潤物無聲悄然發揮價值作用。政務新媒體應用很廣泛，從日常政務內容生產傳播輸出，一般政務服務的提供，重大突發公共事件處置中協調機制，網絡輿情時期應對的平臺，也是領導干部與社會公眾溝通的重要渠道，深化政府職能改革的重要抓手，地方政府形象的重要呈現載體，地區媒介形象的重要構成部分。據《數字中國發展報告（2020年）》，中央政府門戶網站及其政務新媒體覆蓋超7.68億用戶，年傳播量達138億次。在我國，政務新媒體的出現、發展、壯大、蓬勃的歷程在充分證明互聯網這一新興傳播媒介與公共領域的政治傳播或者政務傳播有天然的契合度。

政務新媒體在實踐邏輯上可追溯到2002年“電子政務”（中辦發〔2002〕17號）概念的提出，該文件對利用信息網絡技術推動政府能力提高給出了宏觀指導，之后各個地方政府和有關職能部門之間的信息網絡逐漸形成并運用開來。自此，政務新媒體初露身手，也僅僅是從政務輔助工具或手段方式進入社會公眾與研究者的視野。[1]當前，政府面向社會群眾的政務新媒體以移動網絡環境下政務信息應用為基礎，推動了中國政府由單純的政府門戶網站時代邁入了信息體系豐富的多樣政務新媒體時代。近年來，在日常政務傳播中，在網絡輿情應對中，在地方文旅經貿事業營銷傳播中，在地方政府形象塑造中，政務新媒體無論是作為政務工具還是傳播手段都得到廣泛認可。

在政務新媒體應用熱潮中，既有遍地開花的繁榮，也有良莠不齊的隱憂，從中可以看到國家重點新聞網站或部委進行的各類機構政務新媒體評價排名排行榜的不斷變化，可以看到各地管理者與運營者在實際工作中的很多困惑，甚至還可以看到在地方突發事件應對中因官微言論失當再次引發輿情的事件。[2]政務新媒體作為大眾傳播媒體的一種形態，具有很大的特殊性，其雖不是社會普遍意義的大眾傳媒機構，但是傳播受眾卻包含政府機構在內的所有社會公眾，其雖是政務手段工具主要進行政務信息的生產組織傳播，但又需要以包含政務話題之內的多種社會性議題進入大眾傳播的公共空間進行對話交互才能實現其政務輔助與傳播的雙重使命。因此，政務新媒體在公共傳播層面的媒介身份認同需要重新審視，在公共服務層面的實踐邏輯亦需要重新構造。

二、政務新媒體的概念界定緣起及演變

盡管當前政務新媒體使用非常普遍，然而若要對其進行清晰的概念界定卻并不是那么容易，或者也可以說從理論層面到實踐層面對其均足以覆蓋的概念幾乎沒有。從實踐層面來看，國辦發〔2018〕123號文件《國務院辦公廳關于推進政務新媒體健康有序發展的意見》和2019年4月1日國務院辦公廳秘書局文件《國務院辦公廳秘書局關于印發政府網站與政務新媒體檢查指標、監管工作年度考核指標的通知》兩個文件具有標志性意義，這是國內從中央政府層面第一次從實踐邏輯的視角出發界定政務新媒體，即政務新媒體是指各級行政機關、承擔行政職能的事業單位及其內設機構在微博、微信等第三方平臺上開設的政務賬號或應用，以及自行開發建設的移動客戶端等。[3]在此之前的有關政務新媒體的傳播力、影響力、政務微指數、十大十佳排行榜等并不完全同此界定吻合，但也主要是以政務微博政務微信為主進行的。[4]

從理論層面講，政務新媒體的概念界定如同其主體詞“新媒體”一樣，一直沒有一個取得廣泛認可的權威概念。即使被高頻率引用的研究文獻中，對其概念界定也是來自對政務新媒體實踐的歸納總結，將當前所有政務傳播工具手段囊括其中。[5]

在此，我們可界定政務新媒體是一種立足于各級各類政治政務需求，結合各類媒介特性的，服務于國家長遠的政治傳播、各級黨政機構當前的政務傳播、社會公眾長期的公共事務處理之需要的各類新媒體傳播實踐活動的載體。無論怎樣去界定其概念，公共傳播與公共服務是其最顯著的兩個特性，因此黨政的公共傳播需要、新媒體的特性、社會公眾的公共服務需求是理解其內涵與外延三個重要的維度，同時也應該認識到基于管理考評視野的操作性的政務新媒體概念是狹義的，從新媒體與政務多層面結合去界定更符合其實踐與理論實際。

政務新媒體最為直接的緣起即第一個階段，是1993年底開始啟動政府信息化的“三金工程”。第二個階段為政府網開通，我國第一個省級政府網站——“首都之窗”（北京市政府網站）——于1998年底開通，是政務新媒體在實踐層面邁出的第一步。1999年“政府上網工程”后，各級政府都逐步建成一定規模的政務網站。第三個階段為電子政務推行與政務網站普遍開設，2002年中共中央辦公廳17號文件出臺指導電子政務工作，2006年初由新華社負責建成的中央人民政府門戶網站正式開通，隨后各省級政府網站逐步開通。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》施行，政務網站進入更為普及的時期。該階段是政務網站蓬勃發展的時期。第四階段為政務微博微信并發階段，政務進入移動互聯網后徹底激發政務新媒體的活力，2011年是黨政機構與領導干部政務微博元年，2012年是政務微信元年。國辦發〔2013〕100號文件著重強調政務微博微信的價值，將其作為與政府新聞發言人制度和政府網站并列的第三種政務公開途徑。第五階段為政務移動APP激增與政務新媒體集群化，2014年各類政務APP開始呈現爆炸式增長，各地各機構整合門戶網站、微博、微信、抖音、頭條、APP、小程序等的集群化政務新媒體出現。

無論是“三金工程”和電子政務，還是政府信息公開和政府新聞發言人，也無論是最初的政務網站，還是如今的政務新媒體集群，政務新媒體確實更多的是在實踐層面上回應研究者與實踐者的雙重注視，因此深究其概念界定，遠沒有對其媒介身份認同與實踐邏輯再審視更為重要更有意義。

三、從電子政務到公共傳播：政務新媒體的媒介身份認同

政務新媒體的媒介身份認同與實踐邏輯來自社會現實的需要，因此對其緣起有啟示，對其發展有導引作用的“電子政務”需要進一步闡明。20世紀90年代電子政務出現，其概念界定有很多且也隨著實踐的發展而不斷更新。研究者（汪玉凱，2002）認為在各級政府為社會公眾提供的公共服務中，電子政務是一種全新的方式，其基本目標是以各種新技術新手段新形式改善政府的公共服務。[6]當前，政務新媒體應用非常熱，但媒介身份認同感比較弱。到底是政務功能擴展手段或政府職能改革的一種工具，還是一種政務傳播媒介呢？在初期的實際組織管理中，政務新媒體往往被當成一種電子政務工作或一個宣傳部門來對待，對其在公共傳播中的媒介身份認識是比較模糊的。

由于政務新媒體的特性，不能僅在大眾傳播情境中考察其媒介認同，而是更有必要從公共傳播視野去考察。公共傳播實踐可以追溯到傳統媒體由政治邏輯向商業邏輯的轉變時期，當時媒體已經被賦予了公共性訴求，只是并沒有清晰地界定公共傳播概念。近年來有研究者（胡百精、楊奕，2016）認為公共傳播是與政治宣傳相近但又不相同，也是由政府主導的一種信息傳播活動[7]，而政務新媒體傳播從理論與實踐層面講，都理所當然在此策略范疇之中。[8]

身份具有標簽的意味，具體來說是某個個體、群體、組織機構在社會體系中的社會位置的表現，便于進行角色區分進而規范社會運轉，同時也涉及社會責任、義務、權力、影響力等賦權。[9]身份認同一直以來是社會學領域學者研究中關注的重要問題，個體或群體或組織機構在擁有某種社會身份后，可以憑借此身份在社會系統參與運轉，履行社會責任與義務，使用賦予的權力，發揮出身份被賦予的影響力，進行社會整合。[10]

同在公共傳播框架下的新媒體形態中，國家及各省新聞網站因其源自于某一傳統傳媒機構，所以其作為媒體的媒介身份屬性不言而喻，不但屬于其母體在新媒體領域的延伸與拓展，而且也有在新媒體領域的媒介身份認同。如2000年12月12日新華網、人民網、中國網絡電視臺等八家中央單位網站被確定為中央重點新聞網站，2018年5月起包含前面八家中央單位網站在內的18個中央互聯網新聞信息服務單位獲互聯網新聞信息服務許可。《互聯網新聞信息服務管理規定》2017年6月1日起施行，同時期同屬于公共傳播的商業新媒體機構，可獲得互聯網新聞信息服務許可，但與中央互聯網新聞信息服務單位最大的不同是，商業新媒體機構不能獲得采編發布服務許可，即其不屬于傳統意義上的“媒體”。

通過對中央及各省級新聞網站和商業新媒體機構的分析可知，機構的媒介身份認同與從業人員媒介身份認同來自互聯網新聞信息管理機構的合規認定和新聞出版部門所頒發記者證這一職業資格證書的擁有，二者共同滿足才可以成為“媒體”，因此取得了互聯網新聞信息三種類型服務許可的新聞網站及其各類服務項可稱為“媒體”，而商業新媒體機構并非“媒體”。但是，也要注意到社會公眾所持有的“媒體”的認知，在當下的傳播情境中，公眾會把所有具有傳播功能的各級官方的新聞網站、各類商業新媒體機構、個人的自媒體等新媒體平臺視為“媒體”。

對政務新媒體而言，當然是符合社會公眾普遍認知的“媒體”，但未必是具有互聯網新聞信息采編發布資質和記者證的合法合規的“媒體”。在實際的區域公共傳播活動中，政務新媒體的內容生產傳播與話語組織的效能在日常與特殊傳播時期都不亞于同地區的黨報及其新媒體平臺，政務新媒體集群化后對區域黨政領導日常事務的編寫發布，對重大事件的政府公告不斷推送，對線上新聞發布會的持續播報，對區域重大慶典活動的直播等等，無一不在表明其開展的就是“時政新聞的采編發布”服務，呈現的就是“媒體”的職能，而其工作人員——各類“小編”——就是媒體的記者、編輯、攝影、攝像、場務等媒介身份，負責控場和審核的領導就是總編的媒介角色。因此，各級各類政務新媒體的媒介身份認同需要被考慮，政務新媒體在公共傳播體系中不同于新聞網站等官方媒體機構，但也屬于黨管媒體的范疇，應當由各級黨政部門負責管理，參照新聞網站及其各類新媒體終端向各省網信部門申請獲得互聯網新聞信息三種類型的服務許可，進行“媒體”賦權身份認同，對其工作人員的媒介身份認同，應當給予新聞采編從業資格證和廣播電視編輯記者資格證配額，甚至應根據工作需要予以記者證方面的考取審驗頒發指標。

四、從電子政務到公共服務：政務新媒體的媒介實踐邏輯

與電子政務同時期的“公共服務”概念亦在21世紀初被提出來，其對政務新媒體的媒介實踐邏輯有明顯的指引作用。2003年中共十六屆三中全會首次明確提出將提供“公共服務”作為政府職能之一[11]，十屆人大二次會議的政府工作報告中強調各級政府要更加注重履行社會管理和公共服務職能。[12]研究者（馬慶鈺，2005）認為由法律授權的政府在純粹公共物品和混合性公共物品等生產和供給中，因其所承擔的職責重大，且其公共性特征極為明顯，也同樣屬于公共服務的一部分。[13]據以上兩個概念及相關政務新媒體政策的分析可知，政務新媒體實踐邏輯的最初階段的政務門戶網站是出于對電子政務工作中的政府信息公開和政府信息化的落實，也是“公共服務”政府職能的落實[14]，因此政務門戶網站在政務微博微信出現之前一直是政務新媒體的唯一實踐領地。2011年起各級政府以泛政務主體的身份開通新浪微博，并持續進行以區域主題的公共信息生產與傳播為主的公共服務。兩年后，在國辦發〔2013〕100號文件中有七處提及微博微信，且要求各級政府要積極利用政務微博微信等新媒體。該文件的發布對各級政府的公共服務具有重要的導向作用，對政治傳播具有重要的指引作用，這是我國中央政府第一次以規范化文件的方式在新媒體平臺上正式確認的第一批嚴格意義上的“政務新媒體”[15]，一年后的《2014年政府信息公開工作要點》中也明確提到加強政務微博微信等建設。[16]

自此，政務新媒體在發展過程中形成的實踐邏輯基本厘定清楚，實踐領地與實踐路徑逐漸明晰起來，與常規的電子政務形式相比較，擁有公共傳播特性的政務新媒體以公共信息生產傳播與交互形成的公共服務能力更強，可依賴的公共服務形式更豐富，產生的公共服務效果更佳。[17]結合前文對政務新媒體概念的界定，在公共傳播中進行的媒介身份認同的構建，根據公共服務的意涵，可勾勒出在實際情境中的政務新媒體的媒介實踐邏輯。其媒介實踐邏輯包含四個層面：

第一，定位邏輯。首先，要清晰界定政務新媒體與政務宣傳、本地黨報的區別；其次，要根據所在部門或機構的職能職責來界定什么主題的內容，什么形式的公共服務適合本政務新媒體傳播與提供；再次，政務新媒體終端特性的比對，比較政務網站、政務微博、政務微信、頭條直播、小程序等各類政務新媒體在內容生產特性、交互性、政務服務功能提供、傳播特質等方面的區別；最后，政務新媒體矩陣體系的構建，要結合本機構職能職責需求與終端特性進行矩陣構建，在實際應用中務必注意矩陣內有效的協同機制的形成。

第二，組織管理邏輯。首先，在同級黨委領導下常設工作機構，由具有相關資質的人員擔任。其次，形成完善的日常媒介內容傳播機制、公共服務供給的機制。最后，形成與其他行政部門機構在常規工作及突發事件輿情應對中的協同機制。

第三，為公共內容生產傳播與公共服務提供邏輯。由于政務新媒體所在部門或機構不同，在第一層面的定位與矩陣體系上會有所不同，因此其公共內容生產傳播與公共服務提供邏輯自然也會不同。黨政機關和公檢法政務新媒體涉及的公共內容傳播多于公共服務，而文教體衛交通旅游等職能部門涉及公共服務的則多于公共內容傳播。因此，該層面邏輯從總體進行構建，具體部門機構可結合實際進行自我完善。

第四，考核與評價的邏輯。政務新媒體的考核評價應當是對黨政部門及其相關機構利用新媒體進行公共傳播與履行職責實施職能的績效與質量，以及引發公眾對于其所傳播的信息發布和便民利民等服務表示滿意與認可的程度的考評。首先，堅持定期對人員的工作績效評價，根據公共傳播的效果和公共服務能達到程度來評價更科學合理。其次，同一區域的考核評價要考慮部門差異性，分部門屬性進行評定排名。再次，考評方案與指標權重及實施應由多方參與。最后，對考評結果的使用要合理而充分，不停留在排行榜等發布，要從結果中派生出精準提升的建議或方案。

五、結語

近十年來政務新媒體從興起到壯大，其始于電子政務，融合于政府信息公開、政府職能轉變、公共服務職能實現、服務型政府建設等宏觀政策，以異于傳統媒體的新媒體特性進行著多形態的公共傳播與豐富的公共服務來體現其價值。因政務新媒體所涉甚廣，本文僅探究其概念界定與媒介身份認同實踐邏輯，在更廣闊的理論與實踐視野下，其未知之處甚多，如中外政務新媒體應用比較、政務新媒體矩陣的耦合、其在數字政府與智慧城市構建中價值實現等尚待進一步挖掘。

[本文為2021年度國家社科基金一般項目“新媒體賦能農民工返鄉創業效果優化研究（21BXW068）；2020年度河南省科技廳軟科學研究項目“新時代政務新媒體應用中的困境與破解之道研究”（202400410301）；2020年度河南省哲學社會科學規劃課題“重大突發公共衛生事件中輿情的形成機制與應對策略研究”（2020BXW005）；2023年度河南省研究生精品在線課程：新媒體研究（ＹＪＳ2023ＺＸ09]

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（作者為河南工業大學新聞與傳播學院網絡與新媒體系主任，副教授，碩士生導師，在讀博士）

編校：張如鐵