從制度到博弈：淺析美國氣候法案出臺的影響與啟示

美國于2022年8月生效的《2022年通脹削減法案》將重點聚焦至應對氣候變化相關領域的財政補貼與政策支持，該法案的氣候相關部分法案也被稱為“氣候法案”。本文分析了氣候法案的影響以及該法案為我國尚在起步階段的氣候投融資機制設計帶來的啟示。

美國《2022年通脹削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022，下稱“《法案》”）在歷經18個月的反復商議修訂之后，在美國國會參議院獲得通過，于當地時間2022年8月16日由美國總統拜登簽署并正式生效。由于該法案聚焦應對氣候變化相關領域的財政補貼與政策支持，美國主流媒體也將氣候相關部分法案稱為“氣候法案”。氣候法案明確美國財政將支出超過3690億美元投入應對氣候變化相關領域，重點支持清潔能源發展，明確了對風能和光伏項目給予長期稅收抵免，另外增加對儲能、沼氣和氫的稅收抵免。該法案的生效意味著美國有史以來最大的氣候行動正式提上日程。

氣候投融資及全球應對氣候變化背景

氣候投融資是指為實現國家自主貢獻目標和低碳發展目標，引導和促進更多資金投向應對氣候變化領域的投資和融資活動，是促進綠色低碳和高質量發展、保障碳達峰碳中和資金需求的重要抓手。根據國內有關機構測算，我國在2021—2030年間實現碳達峰的資金需求為14萬億～22萬億元，而從2030年前碳達峰、到2060年前實現碳中和的資金需求則在百萬億元級別。美國是僅次于中國的第二大排放國，應對氣候變化同樣存在較大資金缺口。據普林斯頓大學測算，在美國如果需要實現凈零目標，在2021—2030年僅針對能源供應、工業、建筑和交通領域便需要投入2.5萬億美元。因此，本次氣候法案既是為了緩解美國通貨膨脹高漲的現狀，也是為了滿足減緩、適應氣候變化相關領域的資金需求。

法案概述

目的與意義

《法案》整體以對抗通貨膨脹、減少國內溫室氣體排放并緩解美國國內財政赤字為根本目的，通過開啟針對重點領域的長期價值投資實現社會經濟長期收益，在維護經濟穩定健康發展的同時實現重點行業領域較大力度的培育與發展。

作為《法案》的核心部分，超過3690億美元的“能源安全與氣候變化”投資以進一步幫助美國降低溫室氣體排放，提升美國減緩、適應氣候變化的能力為直接目的，針對美國重點考慮的應對氣候變化領域，通過類似“首付款”形式補充相關行業的資金缺口，開啟了該領域的長期投資與扶持。美國政府預計，氣候法案在未來將實現增大氣候投融資規模、減緩氣候改變帶來的財產損失、降低能源費用、增加制造業就業機會、扶持弱勢社區群體、保護家庭與小微企業等重要作用。

資金支持方式與規模

資金支持力度大，建立首個大規模氣候產業財政扶持通道。本次通過的氣候法案作為美國史上力度最大的聯邦氣候支持法案，將在10年間支出超過3690億美元投入應對氣候變化及清潔能源相關領域，法案計劃在前5年投入約1092億美元，后5年進一步加大投資力度，投入約2600億美元。其中約2/3的資金將投入能源與氣候領域產業的發展。

支持方式多元化，以財政資金撬動社會資本流向氣候產業。《法案》主要利用稅收抵扣減免、專項撥款及專項信貸等財政資源作為資金支持手段，通過降低相關領域項目的開發與運營成本直接實現對行業、技術的扶持培育，并可有效通過形成明確的支持預期帶動社會資本投入，形成規模效應。《法案》具備補貼比例高、持續時間長的特點，增大了項目成本中財政資金可覆蓋的比例（綠氫補貼高達生產成本的50%），延長了補貼的持續時間（對光伏、風電等核心領域的稅收激勵將長達10年）。

此外，各資金支持手段根據居民、項目主、投資方、生產方等不同參與角色提供了適應性的支持措施（例如，氣候法案針對戶用型清潔能源項目為居民提供了專項信貸；為風力發電項目提供了稅收減免；為合格的清潔能源設備生產商延長了專項信貸年限；為光伏發電項目的投資方的投資稅減免進行了延期），對各領域的不同參與者提供了全方位支持。

覆蓋領域與行業

全行業經濟減碳，聚焦核心領域、關鍵技術。《法案》提出對美國全經濟行業脫碳的雄心，并根據領域與行業分類進行了章節結構設計。參考《法案》的行業劃分情況，氣候法案重點明確了對電力、氫能、林業、甲烷減排、清潔能源產業、交通、住宅樓宇能效、環境權益、農業等核心領域的具體財政支持措施。在重點領域中，氣候法案對具體行業明確了具體支持措施，并對具體技術的研發孵化明確了資金支持力度。例如在清潔電力的支持條款下，氣候法案明確了對光伏（集中、分布式）、風能（在岸、離岸）、核能、電網脫碳、儲能等具體行業的具體支持手段；而針對可再生能源技術與工業設備減排技術分別提供了共計300億美元、60億美元的技術孵化資金。這一系列支持對應對氣候變化的領域綜合提供了清晰的全方位支持。

《法案》引入了全球首個綠氫稅收抵免政策（Production Tax Credit，簡稱PTC），為美國未來氫能產業的發展提供了大力支持。其中，《法案》新增的“45V”激勵措施最高可為清潔氫氣提供3美元/千克生產稅收抵免。搭配上《法案》中氫能相關的獨立儲能投資稅收抵免政策后，這些新抵免額度會為美國綠氫項目增加約130億美元資金，為制氫運營成本及新建制氫設施的前期成本提供了補貼，使得在美國許多地區生產的低碳氫立即具備可與化石燃料制氫競爭的實力。

重點扶持本土產品產業鏈，增強美國應對氣候變化產業國際競爭力。在對應對氣候變化全行業領域提供支撐的同時，《法案》還重點強調了產品與產業的本土化，在對清潔電力、清潔交通等減排領域進行稅金減免或信貸補貼的要求中均指明設備、部件的生產須在美國國內進行，甚至在部分補貼項目中明確要求原材料和“關鍵礦物”必須來自美國或與美國有自由貿易協定的國家。《法案》還單獨提供了“國內生產補助”項目，針對符合“國內生產”相關標準定義的項目在原有財政補貼的基礎上增加10%的補貼額度。

預期減排成果及經濟影響

預計減排效果提升顯著，填補氣候產業資金缺口。據多家機構測算，預計到2030年該法案最高將幫助美國減少約42%的溫室氣體排放（相較于2005年排放水平），而現行政策制度下實現的溫室氣體減排量僅為24%。

在該法案的加持下，美國應對氣候變化各行業領域的資金缺口將得到顯著改善，項目推進成本將明顯降低，社會資本針對相關領域的投資積極性將顯著提高，相應減排技術的研發與完善將獲得較大力度支持。一系列政策組合支持將直接改變相關行業的收益結構，刺激光伏、風電、儲能和碳捕獲等其他清潔能源產業的發展，實現美國本土行業核心競爭力的大幅提升。

有效降低美國財政赤字，短期降低通脹效果尚不明確。據美國政府估算，《法案》未來將實現約3000億美元的赤字削減。而據沃頓商學院預算模型（Penn Wharton Budget Model）和美國稅務基金會（Tax Foundation）的估計，《法案》在近年內對通脹的實際影響基本可忽略不計，無法起到降低通脹、拉動出產的作用。

總體來說，這是美國史上針對氣候變化資金支持力度最大、覆蓋行業范圍最廣的支持性法案，未來將把美國改善氣候變化領域工作進程推至全新高度。

對中國應對氣候變化相關產業的影響

意圖擺脫對中產業依賴，短中期難以動搖中方產業鏈優勢。氣候法案中包含了大量應對美國國內氣候變化相關產業扶持政策的內容，并且明確強調了產業的本土化建設，甚至對部分項目原材料、產業鏈的本土化做出了嚴格要求，為今后優先購買美國國產商品制定了更加詳細的框架。比如《法案》中關于享受購買新能源車補貼政策的前提是，相關新能源車產品必須在北美制造，且車用電池中至少有40%金屬原料和礦物（例如鋰和鈷）要在美國或者與美國簽署自由貿易協定的國家開采、提煉，開展新一輪的“地方保護政策”。

盡管如此，短期來看，美國在光伏、風電、新能源車制造以及原材料提煉等相關產業鏈上依賴我國的現狀難以改變。在供應商體系和生產成本結構短時間內無法進行較大調整的背景下，美國本土供給側產量能力難以匹配《法案》對需求側的刺激政策，反而可能會在短期內加大美國對我國相關產品、組件的需求。

從中期來看，該法案對美國本土產品的支持效果可能并不能完美達到美國政府的預期。將投產計劃全部落地在美國缺乏實操性和支持依據，相關企業可能仍會結合客戶需求及自身發展規劃繼續全球布局。目前，中國生產了全球2/3以上的光伏面板和鋰電池，以及約一半的風力發電機。結合中國本土相關新能源企業的先發優勢，依靠成熟的供應鏈及成本結構，中企的供應鏈優勢難以被完全替代，中期內仍將保持全球領先地位。

《法案》長期走向不明，中方企業機遇與挑戰并存。放眼將來，《法案》遭遇的最大挑戰未必在于技術、貿易層面，而有可能是政治上的不確定性。《法案》作為民主黨在立法議程推進的成果之一推出，如果民主黨在今后執政受阻，或共和黨贏得2024年總統大選，《法案》以及相關配套支持政策能否延續難以預測，對中國甚至全球氣候相關產業鏈的影響持續性也難以判斷。若《法案》相關行動得以延續，長期來看可能增加國內新能源制造企業向外遷移的規模，增加中企在全球貿易中的成本負擔。此外，《法案》對氫能的大力扶持極大降低了美國綠氫制造成本。未來幾年，在全球市場上進口美國綠氫可能比本土生產氫氣更為便宜。

但美國借助《法案》追求的產能獨立較易通過產業引進實現，而新能源的相關技術依賴長期積累和持續研發，具有成熟技術、產業鏈和市場分布較廣的中方企業將更容易從中受益。中國企業可抓住機遇，以此為契機鞏固技術，形成技術壁壘與行業領先地位。而在我國氫產業方面，2021年氫能被正式寫入“十四五”規劃中，中央政府及地方各級政府推廣氫能的政策密集出臺，補貼力度進一步加大，央企、國企、民企均已加速布局氫能產業，為將來氫能產業的發展及全球化打下堅實基礎。總體來看，在《法案》未來走向不明的背景下，中國企業將同時面臨發展的機遇與挑戰。

對中國氣候投融資的啟發

近年來中國在氣候投融資領域開展了積極探索，為推動氣候投融資機制建設奠定了重要基礎。2020年10月，我國首個針對氣候投融資的頂層設計文件《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》發布，明確提出要開展氣候投融資地方試點工作。2021年12月，生態環境部等九部委聯合發布了《關于開展氣候投融資試點工作的通知》，為氣候投融資試點工作提供指引。各地人民政府也高度重視氣候投融資工作，積極組織開展全國首批氣候投融資試點方案編制及申報工作。2022年8月，生態環境部等九部委發布了《關于公布氣候投融資試點名單的通知》，確定了氣候投融資試點名單，明確了23個地區作為第一批國家氣候投融資試點開展后續建設工作。未來依托氣候投融資試點組織開展氣候投融資活動，動員我國各類資本更好地響應國家應對氣候變化戰略目標，引導和促進更多資金投向應對氣候變化領域。

美國氣候法案雖然在削減通脹、推動經濟全球化發展等方面的能力受到質疑，但其針對應對氣候變化的正面影響受到了專家學者的肯定。《法案》的推出不僅為應對氣候變化領域的財政支持方式提供了思路，更為我國氣候投融資工作的方案設計提供了在投資帶動、正向激勵、行業聚焦、普惠扶貧等方向的參考。

政府財稅優惠、財政補貼帶動社會投資

氣候法案將成立270億美元的“溫室氣體減排基金（Greenhouse Gas Reduction Fund）”，通過用美國聯邦資金吸引撬動私營部門社會資本投入應對氣候變化產業。《法案》計劃至少60%的資金將被用于幫助低收入群體以更低成本使用高效清潔能源。此外，除了對項目的直接財稅補貼以外，《法案》還對針對這些項目的投資行為可能產生的所得稅進行了減免（如針對太陽能、區域性電網傳輸投資的稅收減免），進一步激勵了針對應對氣候變化領域的投融資行為，提高了借助財稅、補貼帶動社會投資的能力。這一點與我國氣候投融資基金的設計思路不謀而合。以公共資本牽頭設立氣候投融資基金可以充分吸引社會資本注入，發揮資本的帶動效應，進而為相關行業領域提供充沛的資源支持。

高額可預期、長期正向激勵政策改變行業盈利結構

氣候法案允許企業直接向政府貸款，而不是依靠復雜的融資流程，并且預算規模是有史以來最大的，對可再生能源行業的稅收激勵措施更是長達10年，這對整個可再生能源行業來說意味著巨大的機遇。以光伏行業為例，美國現行的投資稅收抵免（Investment Tax Credit，簡稱ITC）政策，針對光伏項目有一定稅收減免：業主可將項目投資費用的一部分，從其當年應繳納的稅額中扣除，相當于政府對項目投資提供補助，是驅動美國光伏市場快速發展的主要因素。新法案在光伏方面增加了ITC期限及比例，增加了低收入社區風電光伏稅收規模，同時在制造端增加稅收抵免。新政策將進一步降低美國光伏制造業生產成本，改善其高度依賴海外進口低成本太陽能電池組件局面。據能源研究咨詢機構Wood Mackenzie預測，通過光伏ITC的延期、新的制造業稅收抵免和其他清潔能源激勵措施，美國未來10年的光伏安裝量將比原有預測增加66%，達到770GW（吉瓦），年均增長65GW。

高額可預期的稅收激勵政策以及政府補助將會進一步提高投資者投資可再生能源領域的積極性，充分發揮市場理性預期及投資乘數作用，促進可再生能源市場長遠發展。我國氣候投融資工作可充分借鑒這一特點，通過形成較大力度的可預期長期激勵充分賦能氣候投融資領域的長期規劃與發展。

聚焦重點行業、聚焦減碳技術

該法案通過章節設計明確了具體提供財政支持的行業領域、技術分類及支持手段。例如在“財政支持安排”章節中，明確了能源板塊下所支持的清潔能源等氣候相關具體行業及相關技術方向。對具體行業、技術的聚焦有利于使資金支持落在應對氣候變化的關鍵領域，孵化重點行業、技術的研發與鋪設，為應對氣候變化的重點行動提供關鍵支撐。此外，對行業、技術的聚焦有利于對應用前景或預期效果較好的領域形成較明確的預期，進而充分拉動社會資本的支持效應，擴大重點領域的資金支持來源。

我國的氣候投融資工作同樣可借助氣候投融資標準的引導實現類似效應。通過設計分類結構明確的氣候投融資標準，引導形成氣候投融資項目庫，從而可以為減緩、適應氣候變化的重點領域和重點行業提供精準資金支持。

重視普惠與扶貧

讓清潔能源和綠色技術變得更易獲得，也是脫碳路徑上必不可少的一環。本次氣候法案加大了對普通居民減排行為的補貼性鼓勵，或將有效刺激消費者市場需求。例如，針對戶用式光伏、地熱能熱泵、小型風力發電機、電池儲能的補貼年限延長至2033年，針對新購電動汽車提供高達7500美元的課稅扣除。這些舉措增強了氣候法案所提供的財政補貼的普惠意義，激勵了居民生活及消費中的相關低碳行為。法案還針對中低收入人群提供了額外補貼。符合標準的中低收入人群在購置二手電動車時可另外獲得額度4000美元消費貸款額度。這一考慮使得法案同時具備了扶貧意義。

借鑒氣候法案，我國氣候投融資工作推進中同樣值得將普惠性項目與扶貧項目納入考慮。對居民和消費者減排行為的激勵有利于形成良好的社會公眾教育，倡導低碳環保的生活、消費行為。以減緩、適應氣候變化的項目作為偏遠地區的扶貧工作抓手，可在應對氣候變化的同時支撐當地經濟增長，培育相關產業落地孵化，進而促使當地在環境、經濟層面得到高質量可持續發展。

總結

相較過往的法案，美國《2022年通脹削減法案》以降低通貨膨脹作為直接目的，并側重全方位加大針對應對氣候變化領域的資金支持。在政策法規層面，美國政府在過去20年未對應對氣候變化相關行動提供明確有力的資金支持。因此，全新的《法案》也是美國首部針對氣候變化領域提供方式明確、規模龐大、長期保障的資金支持的法案。

短中期《法案》無法動搖我國氣候相關制造業產業鏈的優勢，而《法案》的長期走向相對不明朗，可能為我國氣候相關產業同時帶來機遇和挑戰。

《法案》也為我國尚在起步階段的氣候投融資機制設計提供了啟示：在政策設計方面，氣候投融資工作可借鑒《法案》的設計思路，以財政資金支持吸引社會投資，以可預期的長期正向激勵手段促進相關行業快速發展。在方向引導方面，氣候投融資在標準設計上可通過重點行業、技術的聚焦實現對核心領域的資金扶持，并通過對公眾項目的合理考慮實現氣候投融資的普惠與扶貧支持，促使環境和經濟得到高質量的綜合可持續發展。

（李瑾為上海環交所副總經理，姚燁成為上海環交所戰略與研發中心主管，羅捷煬為上海環交所戰略與研發中心研究員。本文編輯/孫世選）