加力提效與負重前行

2022年中央經濟工作會議提出，積極的財政政策要“加力提效”。2023年的財政經濟形勢將如何演繹？如何理解2023年財政政策基調的實質內涵？2023年財政政策如何推動經濟實現“質的有效提升與量的合理增長”？本文將聚焦三大問題展望財政形勢與政策走向。

2020年以來，財政在抗擊新型冠狀病毒感染疫情、助企紓困和維護生命健康中發揮了重大作用，有效地防范化解了經濟社會風險，推動了改革、發展和穩定。當前我國經濟恢復的基礎不牢，面臨的三重壓力仍未根本解決，外部有逆全球化、全球經濟下行，內部有房地產風險和消費低迷等風險挑戰，財政有必要在2023年發揮更大作用。

中央經濟工作會議剖析時局變化，將穩增長上升到更加重要的位置，提出“推動經濟運行整體好轉”，明確了擴大內需、化解房地產風險、支持平臺經濟發展等一系列重要任務。為支持“穩增長、穩就業、穩物價”，中央同時提出了積極的財政政策要“加力提效”，“在支持經濟高質量發展的過程中保障財政可持續性和防范化解地方債務風險”?？梢灶A計，財政政策在2023年仍將在擴大內需、穩定就業、穩定物價、促進高質量發展中發揮極為重要的作用。2023年的財政經濟形勢將如何演繹？如何理解2023年財政政策基調的實質內涵？2023年財政政策如何推動經濟實現“質的有效提升與量的合理增長”？本文將聚焦三大問題展望財政形勢與政策走向。

2023年財政經濟形勢：負重前行，增速前低后高

財政形勢離不開經濟形勢，財政形勢既反映經濟形勢，又深刻影響經濟運行。伴隨經濟持續下行以及應對經濟下行推出大規模減稅降費退稅的積極財政政策，財政收支緊平衡逐步成為當前和未來的常態，四本預算間調節以及盤活存量資源將更加頻繁。疫情發生以來，我國財政形勢總體緊張，但每年都有不同的表現：2020年盡管財政數據不佳，但在抗疫特別國債的支持下，財政運行尚可。2021年受低基數影響，財政數據轉好，但債務退潮導致財政的日子并不好過。2022年財政數據不佳，財政形勢也更為緊張，集中體現在一般公共預算收入下行的同時土地出讓收入以更快幅度下行，宏觀稅負持續下行，抗疫、兜底民生、擴大內需等導致衛生健康、社保民生、基建等支出剛性上升，又恰逢債務集中到期，壓力層層傳導集中到區縣層面。這進一步導致部分地方政府出現了“三保”困難、亂罰款亂收費等現象，甚至有部分地方政府通過方艙專項債籌集資金。

當前和下階段經濟的核心矛盾仍是總需求不足，這源于微觀主體避險化的行為傾向，提振信心成為中央經濟工作會議及近期一系列政策最大的著力點。其一，居民部門行為避險化，邊際消費傾向仍未恢復至疫情前水平。疫情三年，居民收入持續下行以及不確定性上升，導致居民的預防性儲蓄上升，以應對未來的風險。其二，企業部門行為避險化，經營從擴張走向收縮。經濟下行期以及政策上規范資本無序擴張，引發資本的收縮行為。其三，地方政府行為避險化，行為目標從經濟增長最大化轉向風險最小化。近年來地方政府面臨的考核從單一國內生產總值（GDP）目標逐步轉變為經濟增長、環境保護、防范化解重大風險、疫情防控等多元目標，多元導致地方政府面臨被否決的風險上升，因此行為走向以免責為中心。

總體上看，微觀主體避險化的行為在2023年將有所好轉，2023年我國經濟增速大概率在5%左右，最終取決于疫情形勢、房地產能否企穩、外需下行幅度和政策對沖力度。具體將表現出以下圖景：主要經濟動能將從外需切換到內需，主要支撐力量仍是基建，主要邊際貢獻是房地產投資、消費的拖累作用減弱，節奏上預計一季度是低點、二季度是高點，三四季度略回落。2022年12月7日以來，疫情防控政策迎來大幅調整，影響2023年上半年的經濟，防疫政策的優化對經濟和財稅的影響將分為兩個階段。

第一階段主要在2022年12月和2023年一季度，短期感染人數快速上升對經濟造成沖擊；第二階段主要在二季度及之后，伴隨居民做出適應性調整后經濟逐步恢復。因此經濟和稅收收入的壓力集中在一季度，在二季度后迎來逐步好轉。由于2022年大規模留抵退稅和減稅降費產生的低基數，2023年一般公共預算收入增速從數據上看可能高達12%，實際上兩年平均增速在4%左右，仍是偏低的水平。同時，民營房企仍處于風險爆發期，房地產市場持續低迷，居民預期仍差，政策傳導至預期改善再至實際見效尚需時間，土地市場降溫趨勢在2023年上半年可能難以得到根本性扭轉。保守估計，即使2023年政府性基金預算收入恢復至疫情前2018—2019年平均水平，政府性基金預算收入增速仍為-0.8%。房地產對財政的貢獻較大，2019年房地產行業稅收為2.62萬億元，占全國稅收的16.6%，占全國財政收入的13.8%；土地出讓收入為7.25萬億元，占政府性基金預算收入的85.8%。兩本預算加總計算房地產對全國財政收入的貢獻可達到35.9%，從收入端看地方財政形勢難言樂觀。

從財政風險看，2023年財政面臨五大風險：其一，房地產風險財政化。房地產事關經濟、金融和社會穩定，行業風險化解需要財政支持，增加地方政府救助責任。其二，金融風險財政化。城商行和農商行的股東主要是地方財政部門，由于區域經營和屬地監管，業務與當地財政緊密相關，地方財政承擔著一定的兜底或關聯責任。其三，城投風險和財政風險交織，部分城投通過拿地的方式為地方政府輸血，但是城投也面臨債務問題，這可能會導致城投與財政風險進一步捆綁。其四，通脹風險引發的財政風險。全球經濟下行、總需求不足，2023年工業生產者出廠價格指數（PPI）大概率偏低，不利于財政增收，但居民消費價格指數（CPI）因為豬肉等推動而結構性上行，導致需要的補助增加。其五，經濟社會的不確定性如突發疫情、地緣政治等引發企業經營成本上升，財政要再度紓困并增加支出負擔。

2023年財政政策基調：加力提效與防范風險，有克制的財政寬松

中央經濟工作會議指出：“積極的財政政策要加力提效。保持必要的財政支出強度……在有效支持高質量發展中保障財政可持續性和地方政府債務風險可控”“防范化解地方債務風險”，這意味著2023年財政政策的基調是加力提效與防范風險兩個方面，即有克制的財政寬松，是積極但謹慎的寬松，需要平衡穩增長與防風險。

第一，“加力提效”，力度和規模置于效果之前，充分體現出穩增長的意愿強于2021和2022年。相較2022年的“提升效能，更加注重精準、更可持續”和2021年的“提質增效，更可持續”，2023年更接近2020年“更加積極有為”的基調，與2019年的“加力提效”一致，意味著財政支出力度是有保證的，赤字規模和專項債總和仍會保持一定強度。

第二，“加力提效”是由經濟形勢和風險決定的，是財政發揮逆周期調節功能的要求。經濟下行期，貨幣政策則面臨寬貨幣到寬信用的傳導不暢等問題；相較貨幣政策，財政政策能發揮出更好的效果。財政政策的收入端減稅降費可以直接作用于企業和居民，增強企業和居民的抗風險能力，支出端直接作用于基建帶動投資、通過發放消費券促進消費。因此，近年來提振經濟，財政政策發揮了更加主導的作用，貨幣政策起著輔助和配合的作用。

第三，強調在支持高質量發展中保障財政可持續性和防范地方債務風險，要求更高的財政政策效果和多渠道籌措財政資金的能力，同時意味著由中央政府加杠桿轉移支付給地方。其一，財政服務穩增長和高質量發展是首要目標，這需要財政從規模、結構和使用效率上做文章，通過較大強度的財政規模促進需求回升，持續優化的支出結構投向制造業、綠色低碳發展和數字經濟等領域促進高質量發展，完善績效管理，提高財政資金使用效率。其二，財政可持續性是近年來反復強調的，這事關財政空間以及應對未來不確定性的財政工具箱，事關當代人對子孫后代的責任。要通過多渠道盤活資金、提高支出效率來實現。其三，防范地方政府債務風險主要是防范地方政府隱性債務風險。近年來隨著減稅降費進行和疫情反復沖擊以及房地產持續下行，地方債務到期和付息壓力疊加，導致地方財政收支形勢矛盾，“三?！眴栴}突出，影響了化解地方政府隱性債務的進度。因此，有必要由中央政府加杠桿，減少地方政府因財力不足而加重地方債務風險。

如何落實財政“加力提效”與“風險可控”？

財政政策的基調已經明確，推動“穩增長、穩就業、穩物價”還要解決三個層面的問題，以取得更好的效果。

第一，財政的目標問題，要在增長與風險、質量與速度等多目標間平衡。中國式現代化是政治、經濟、文化等多元目標的現代化，意味著財政的服務目標也是多元的。財政要兼顧多重目標：實現發展與安全的平衡、減稅降費和財政可持續性的平衡、短期經濟社會穩定與長期內生增長動力的平衡、民生福利改善與科技強國的平衡。

第二，財政自身要解決的問題，包括進一步優化債務結構以防范化解債務風險，優化財政政策實施方式以提升效果。其一，有必要提高國債比重、降低地方債比重，這樣既能保證支出強度，又不增加地方債務風險。根據社科院數據，截至2022年9月末，我國中央政府杠桿率為20.6%，較10年前同期僅上升6個百分點；而地方政府顯性債務的杠桿率為29.1%，較10年前同期上升11.5個百分點，考慮到隱性債務的存在，地方政府杠桿率上升幅度遠高于中央政府，因此中央政府加杠桿空間更大。更重要的是，中央政府加桿桿的成本更低，有利于壓降債務付息負擔。在當前美國引領全球加息而中國貨幣總體寬松的背景下，我國仍具備低成本發行國債的貨幣金融環境，尤為可貴。其二，提高一般債比重、降低專項債比重，提高一般債比重能夠實事求是反映地方政府債務風險。部分地方政府專項債的投資方向項目收益偏低，不完全具備償還能力，但為了申報和發行成功，獲得債務資金支持來拉動重大項目投資，導致在發行環節出現“包裝”現象等。比如方艙專項債等大多以產業園區的方式呈現，但事實上收益來源主要是租金收入等。其三，至于是否發行特別國債、赤字率是否要突破3%來實現“加力提效”，這不是問題的核心。問題的核心是穩增長目標產生的財政收支缺口需要得到彌補，彌補方式未必一定是特別國債，可以是一般國債、長期建設國債，也可以是地方一般債及部分專項債。其四，要充分發揮社會主義公有制經濟的優勢，繼續加大國有資產的盤活力度。相較西方經濟體而言，我國政府除了稅收收入外，還有大量的公共產權收入。中國人大網數據顯示，截至2021年底，全國國有企業（不含金融資產）國有資本權益為86.9萬億元，國有金融企業的國有資產為25.3萬億元，全國行政事業性凈資產42.9萬億元，還有大量的國有自然資源資產。

第三，財政政策與其他政策尤其金融政策的協調問題，要避免非財政政策加重財政負擔，發揮出協同作用。其一是要避免財政政策成為其他政策的買單者。近年來，非經濟政策與經濟政策、經濟政策間不協調的問題產生了合成謬誤，弱化了政策效果。比如部分環保舉措本意是好的，但執行層面的擴大化嚴重削弱生豬產能，引發豬價大漲，引發財政對中低收入人群補貼支出；比如“碳沖鋒”引發煤炭等能源資源品供應不足，引發拉閘限電、大宗商品價格大漲等阻礙發展的行為；比如規范資本行為秩序但引發了資本市場大幅波動和預期低迷等。其二是要加強財政與金融政策的協調。2022年政策性金融工具非常有效地補充了項目資本金，起到了推動項目落地的作用，與財政資金一并拉動了基建投資，為穩定經濟大盤做出了非常大的貢獻。對于2023年，財政政策要進一步發力，貨幣金融政策有必要繼續為財政發力創造良好的總量和價格條件，同時財政貼息將發揮出支持高質量發展的重要杠桿作用。

（羅志恒為粵開證券首席經濟學家、研究院院長。本文編輯/孫世選）