《銀行業監督管理法》修改中的三個關鍵問題

2022年11月11日，中國銀保監會發布《中華人民共和國銀行業監督管理法（修訂草案征求意見稿）》，標志著我國《銀行業監督管理法》的修改完善工作已經進入全新階段。本文認為，當前《銀行業監督管理法》的修改完善，需要重點解決立法定位、功能定位和制度創新三個方面的關鍵問題。

當前，《銀行業監督管理法》的修改完善正處于十分關鍵的重要階段。黨的二十大報告明確指出，“深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度，加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線”，對金融監管相關問題進行了總體部署。2022年11月11日，中國銀保監會發布《中華人民共和國銀行業監督管理法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案征求意見稿》），并向社會公開征求意見。本次修改是《銀行業監督管理法》自2006年首次修訂之后的又一次重大修改，必將對銀行業甚至整個金融業產生十分重要影響。《修訂草案征求意見稿》一經公布，即受到社會各界廣泛關注。本文認為，修改完善《銀行業監督管理法》，需要重點解決立法定位、功能定位和制度創新三個方面的關鍵問題。

《銀行業監督管理法》在立法定位上應當是兼具一定綜合性的專門監管法

立法定位是《銀行業監督管理法》修改需要面臨的首要問題。對《銀行業監督管理法》進行科學準確定位，需要充分考慮《銀行業監督管理法》的歷史與現實，實現歷史與現實的具體統一；更需要充分考慮深化金融體制改革與加強金融法治的需要，實現改革與法治的有機統一。

從歷史的角度來看，《銀行業監督管理法》長期作為專門監管法這一事實的存在，與我國長期實行的“分業經營、分業管理”的金融體制直接相關。自1992年黨的十四大以來，我國逐步確立了“分業經營、分業管理”的金融體制。1995年，我國先后出臺了《中國人民銀行法》《商業銀行法》《保險法》等法律，其中《保險法》專設第6章“保險業監督管理”，對保險業的監督管理進行了原則性規定。隨后，我國又于1998年出臺了《證券法》，對證券監督管理相關內容進行了規范。直到2003年底，我國才出臺了《銀行業監督管理法》，專門對銀行業金融機構的監督管理進行規范。上述多部金融法律的陸續出臺，奠定了“分業經營、分業管理”的法律基礎，在立法上確認了“分業經營、分業管理”的金融體制。雖然上述法律也經過相應的修改，但并未從根本上改變“分業經營、分業管理”的整體格局。正是由于“分業經營、分業管理”這一金融體制與立法基礎的存在，《銀行業監督管理法》被看作是一部專門針對銀行業的監管法。因此，把《銀行業監督管理法》看作是一部專門監管法，主要是基于對我國傳統金融體制歷史的認識。

從現實的角度來看，僅僅把《銀行業監督管理法》看作一部適用于銀行業的專門監管法，則確實難以適應當前金融行業發展和金融領域監管的新要求。近些年來，隨著數字經濟和金融科技的迅猛發展，混業經營的趨勢越來越明顯。各種金融創新不斷涌現，銀行、保險、證券、信托等金融業務之間相互滲透，傳統金融業務之間的邊界日漸模糊，對金融行業的監管提出了新的更高要求。出于金融監管合作的需要，在客觀上也急需一部具有包容性和綜合性的監管法。事實上，立法上對銀行業金融機構的范圍認定，也在逐步拓展和完善。例如，現行《銀行業監督管理法》第2條第2款規定，“本法所稱銀行業金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行”，但在該條的第3款同時規定，“對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理，適用本法對銀行業金融機構監督管理的規定”，將其納入監管的范圍之中。而按照《修訂草案征求意見稿》第3條第2款之規定，“本法所稱銀行業金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的政策性銀行、商業銀行、農村信用合作社、金融資產管理公司、信托公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司、貨幣經紀公司、理財公司、金融資產投資公司等經銀行業監督管理機構批準設立的金融機構”，其適用的范圍更加廣泛。雖然學界和實務界對銀行業金融機構具體范圍的認定仍然存在一定的爭議，但總體上都傾向于把新興金融機構納入監管的范圍之中。由此可見，即便是把《銀行業監督管理法》看作是一部專門監管法，也應當把其看作是兼具一定綜合性的專門監管法。

從深化金融體制改革和健全金融法治的角度來看，同樣需要對《銀行業監督管理法》進行科學準確定位。黨的十八大以來，中央高度重視金融安全與金融穩定。2017年7月，習近平總書記在第五次全國金融工作會議上明確指出，“金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度”，對金融、金融和金融制度的極端重要性進行了精準概括。在此次會議上，習近平總書記還特別強調，要“推進構建現代金融監管框架”“健全金融法治”，為金融監管及其法治化指明了方向。當前，《金融穩定法》立法正在穩步推進，《中國人民銀行法》《商業銀行法》等相關法律的修改與完善也正在同步進行，修改《銀行業監督管理法》必須在立法定位上充分考慮《銀行業監督管理法》與上述法律的協調問題。據2022年5月6日全國人大官方網站公布的《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》顯示，2022年計劃初次審議的24件法律案包含了金融穩定法，修改商業銀行法、保險法、中國人民銀行法、反洗錢法被列入預備審議項目。2022年7月5日國務院辦公廳發布的《關于印發國務院2022年度立法工作計劃的通知》（國辦發〔2022〕24號）中明確指出，預備提請全國人大常委會審議銀行業監督管理法修訂草案、中國人民銀行法修訂草案、商業銀行法修訂草案、反洗錢法修訂草案、保險法修訂草案。金融領域的諸多法律都在制定或修改，為了妥善處理《銀行業監督管理法》與《金融穩定法》《中國人民銀行法》《商業銀行法》等法律之間的關系，必須對《銀行業監督管理法》的立法進行科學準確定位。綜合考慮上述法律之間的關系，筆者認同在現階段把《銀行業監督管理法》在立法上定位為兼具有一定綜合性的專門監管法。

《銀行業監督管理法》在功能定位上應當是維護金融穩定、鞏固改革成果和促進高質量發展

功能定位是《銀行業監督管理法》修改中的又一個重要問題。中國特色社會主義進入新時代以來，我國在金融體制改革、金融創新、金融監管理念等方面都取得了重要進展和突破。修改完善《銀行業金融監管法》，應當符合金融體制改革和金融創新的實際需要，充分體現現代金融監管的新理念，認真貫徹落實中央對金融監管的決策部署。從黨的十八大以來中央對金融和金融監管工作的決策部署來看，《銀行業監督管理法》的功能定位應當聚焦于維護金融穩定、鞏固改革成果和促進高質量發展三個方面。

一是要突出維護金融穩定的功能定位，堅決守住不發生系統性金融風險的底線。防范化解金融風險是金融工作的永恒主題，也是金融監管工作的永恒主題。黨的十八大以來，中央高度重視并專門強調金融穩定的極端重要性。2012年11月，黨的十八大報告明確指出，“完善金融監管”“維護金融穩定”，突出強調了維護金融穩定的重要性。2017年10月，黨的十九大報告進一步提出，“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”，樹立了金融監管的底線意識。2022年10月，黨的二十大報告則創新性地提出，“加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線”，對金融監管提出了新要求，對“守住不發生系統性風險”這一底線進行了再次強調。近期銀行業領域出現的“村鎮銀行事件”以及房地產領域的“強制停貸”等典型金融風險事件，更加凸顯了金融穩定的重要性。為此，中央進一步加大對金融風險的防范力度。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議把防控金融風險作為金融工作的三項重要任務之一，并宣布設立國務院金融穩定發展委員會。2022年4月6日，中國人民銀行網站發布了《金融穩定法（草案征求意見稿）》。2022年12月30日，中國人大網發布了《金融穩定法（草案）》并向社會公開征求意見，金融穩定立法的步伐進一步加快。為此，需要把金融穩定作為《銀行業監督管理法》的功能定位之一，把維護金融穩定作為監管的重要目標。

二是要突出鞏固深化金融體制改革成果的功能定位，把金融體制改革中的重要成果以法律的形式固定下來。黨的十八大以來，中央高度重視金融體制改革的深入推進。黨的十八大、十九大、二十大報告都明確強調要“深化金融體制改革”，黨的十八屆三中全會專門對完善金融市場體系進行了決策部署。在金融監管方面，黨的十八屆三中全會提出，“落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”，對金融監管制度改革進行了專門部署。黨的十八大以來，我國在深化金融體制改革方面取得了豐碩成果，尤其是在深化金融機構改革、發展多層次金融市場和擴大高水平金融對外開放等方面取得了明顯進展。在金融監管體制改革方面， 2018年3月的十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，設立中國銀行保險監督管理委員會。2018年4月8日上午，中國銀行保險監督管理委員會正式掛牌成立，標志著我國金融監管體制的重大改革成果正式落地。以上金融體制改革的一系列成果，需要通過法治的方式予以鞏固和確立。正如黨的二十大報告所強調，“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”，《銀行業監督管理法》的修改應當充分體現鞏固深化金融體制改革成果，把實踐中一些行之有效的好的經驗，以法律的形式鞏固下來。

三是要突出促進高質量發展的功能定位，強化金融對實體經濟的服務，更好地發揮金融對經濟發展的促進和保障作用。黨的十八大以來，面對復雜的國內國際新形勢，中央明確提出，在新的發展階段，要全面貫徹新發展理念、積極構建新發展格局。黨的二十大報告明確指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，對高質量發展的重要性進行了重點強調。黨的二十大報告還一再強調，要“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”“堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上”“要堅持以推動高質量發展為主題，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來”，對推動高質量發展的重點和實踐路徑進行了戰略部署。金融是現代經濟的核心，全面貫徹新發展理念、積極構建新發展格局離不開金融的有效支撐。中央歷來重視充分發揮金融服務實體經濟、促進經濟發展的重要作用。黨的十八大報告指出，“健全促進宏觀經濟穩定、支持實體經濟發展的現代金融體系”，從金融體系的角度對金融支持實體經濟發展進行了強調。黨的十九大報告進一步指出，“增強金融服務實體經濟能力”，從能力提升的角度對金融支持實體經濟發展進行了部署。黨的二十大報告強調，“加強財政政策和貨幣政策協調配合”“健全農村金融服務體系”，明確了金融在促進高質量發展中的重要作用。為此，《銀行業監督管理法》應當在功能定位上突出對高質量發展的促進。

《銀行業監督管理法》在制度創新上應當處理好與相關法律制度之間的協調配合

《銀行業監督管理法》自2006年首次修訂以來，距今已有相當長的時間。自首次修訂以來，我國銀行業發展迅速，金融交易和金融監管日益復雜化。面對層出不窮的新情況、新問題，《銀行業監督管理法》理應對其進行有效回應。從《修訂草案征求意見稿》的具體條文來看，本次修訂在制度創新方面有了一定的突破，但也需要特別注意相關法律制度之間的協調配合。具體而言，主要體現在以下三個方面。

一是完善金融監管，加大對銀行業金融機構主要股東、實際控制人的監管力度。《修訂草案征求意見稿》第22條第2款明確規定，“銀行業監督管理機構依法對銀行業金融機構的主要股東進行審查”，第48條第2款規定，“銀行業監督管理機構根據履行職責的需要，有權要求銀行業金融機構的主要股東、實際控制人提供有關文件、資料、數據”，第58條第1款規定，“銀行業金融機構的主要股東、實際控制人濫用股東權利或者控制地位，嚴重損害銀行業金融機構、存款人和其他客戶合法權益的，銀行業監督管理機構應當責令限期改正；逾期未改正或者情節特別嚴重的，可以責令其轉讓股權、禁止其投資銀行業金融機構”。上述相關條文將銀行業金融機構的主要股東、實際控制人全面納入監管范圍，從而建立事前準入審批、事中持續監管、事后處置處罰的全流程監管制度，具有一定的創新意義。但是，以上條文的創新和修改，需要與《公司法》等相關法律法規相銜接，仍須在具體制度設計方面更加注重協調性。

二是充實銀行業金融機構風險處置和市場退出的相關規定。《修訂草案征求意見稿》進一步完善了風險處置機制，從日常監管、早期干預、接管和破產清算等方面進行了相應的制度安排。例如，對于銀行業金融機構已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的情形，國務院銀行業監督管理機構除了可以按照原有法律規定依法對該銀行業金融機構實行接管或者促成機構重組之外，《修訂草案征求意見稿》還新增了第62條至第68條的相關內容，分別對接管組的成立、接管組的職責、接管措施、債權人與股東利益保護、行政重組、行業保障基金管理機構、破產申請等問題進行了較為詳細的規定。上述制度創新與《中國人民銀行法》《企業破產法》等法律法規在內容上具有一定的重合性，應當特別注意與相關法律制度的協調與銜接。

三是提升金融監管能力，加大金融監管力度，提高金融違法成本。《修訂草案征求意見稿》著重提升監管能力，進一步加大金融監管力度，大幅度提高了金融違法成本。例如，《修訂草案征求意見稿》第81條新增了銀行業金融機構及相關人員的雙罰制度，第82條新增了以不正當手段取得行政許可罰則，第83條新增了對銀行業金融機構的主要股東、實際控制人的處罰規則，第84條新增了對銀行業金融機構從業人員的處罰規則，第85條新增了對為銀行業金融機構提供信息科技服務的機構的處罰規制，第86條新增了對相關第三方機構虛假陳述的處罰規制。此外，對于已有的處罰規定，則提高了處罰力度。例如，按照《修訂草案征求意見稿》第76條之規定，擅自設立銀行業金融機構或者非法從事銀行業金融機構的業務活動的，“構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，沒收違法所得，違法所得一百萬元以上的，并處違法所得一倍以上十倍以下罰款”，“沒有違法所得或者違法所得不足一百萬元的，處一百萬元以上一千萬元以下罰款”。上述制度創新，同樣需要增強與《刑法》《行政處罰法》等相關法律法規之間的協調配合度。

應當說明的是，《銀行業監督管理法》修改中的關鍵問題，并不僅限于上述三個方面，但上述三個問題無疑是當前《銀行業監督管理法》修改所必須認真對待的關鍵問題。同時，上述三個方面的問題之間具有一定的關聯性，解決上述三個方面的問題，需要從全局出發和綜合平衡。

（肖京為中國社會科學院法學研究所副研究員、創新工程執行研究員。本文編輯/孫世選）