（混合）金融控股公司許可的歐盟實踐及啟示

王鵬飛 沈梭 王增鑫

目前，在我國金融控股公司的監管實踐中，尚存一些待厘清問題，如怎樣提前介入“非金融企業投資控股金融機構從而形成事實意義上的金融控股公司”、監管部門可采取的監管措施力度偏弱以及監管協調開展等問題。為此，本文梳理并闡釋了歐盟針對（混合）金融控股公司在許可／豁免條件、過渡期安排、流程、違規處罰等方面的具體規定，其中借鑒一些域外經驗應對我國金融控股公司監管所面臨難題具有較大的意義。

一、歐盟（混合）金融控股公司的內涵及監管背景

（一）內涵界定

（混合）金融控股公司，是金融控股公司與混合金融控股公司的合稱。根據歐洲議會和歐盟理事會相關條例①的規定，（混合）金融控股公司定義如下：

金融控股公司（FHC，Financial Holding Companies）：一是指母公司本身為金融機構；二是指其子公司完全或主要由信貸機構、投資公司（Investment Firms）②或金融機構③構成；三是指至少一家子公司為信貸公司或投資公司，且未被認定為混合金融控股公司；四是指母公司超過50%的股權、合并資產、收入、人員或監管機構認為的其他指標與作為子公司的銀行或金融機構相關聯，則母公司可以認定為金融控股公司。

混合金融控股公司（MFHC，Mixed Financial HoldingCompanies）：一是指集團母公司并非受監管實體（此處的受監管實體包括信貸機構、保險公司或投資公司）；二是指集團中至少有一個子公司是總部設在歐盟內的受監管實體，則母公司可以認定為混合金融控股公司。由于金融控股公司與混合金融控股公司在許可程序、合格控股評估等方面的要求一致，因此，下文論述過程中將二者統稱為（混合）金融控股公司。

（二）監管背景

為應對歐盟金融風險管理和監管框架等方面出現的新問題、新挑戰，歐洲央行于2019年6月28日發布了《資本要求指令V》。該指令第21a條首次以正式文件的形式出臺（混合）金融控股公司的許可審批制度，意味著（混合）金融控股公司將受到直接監管權力的約束。歐盟成員國需在2020年12月28日前，根據《資本要求指令V》調整本國的相應規定、制定相應措施，并于2020年12月29日起執行。符合（混合）金融控股公司設立條件的主體需在規定時間內完成申請工作，以確保此類控股公司可以直接在并表基礎上符合審慎要求。

2021年4月27日，歐洲央行發布了《歐洲央行在許可（混合）金融控股公司方面的作用》。歐洲央行認為，由于許多受監管銀行由母公司控制，尤其是當它本身符合金融控股公司（FHC）或混合金融控股公司（MFHC）的條件時，監管機構更應當密切關注母公司的經營行為。為此，歐洲央行在該份工作報告中，詳細闡述了《資本要求指令V》中與（混合）金融控股公司審批許可相關的內容，涉及許可／豁免條件、過渡期、流程、違規處罰等方面。

二、歐盟（混合）金融控股公司的許可程序

（一）設立許可及豁免條件

1．許可條件。在歐盟，受監管銀行的母公司在申請（混合）金融控股公司許可時，應當同時符合以下條件：第一，集團內部安排和任務分配需滿足《資本要求指令V》和《資本要求條例II》在全面并表基礎（consolidated basis）或次級并表基礎（sub-consolidated basis）上的要求，即母公司、（混合）金融控股公司單一層面的并表，不向上或向下延伸，能夠有效地協調所有子公司，防止或管理內部沖突并能夠在整個集團范圍內執行制定的政策；第二，通過重點評估母公司在受監管集團中的地位、作用以及股權結構，確保集團的組織結構不妨礙對母／子公司的有效監管；第三，管理機構成員符合適當性評估標準，即從經驗、聲譽、利益沖突、時間承諾、集體適宜性等維度進行評估。歐盟對管理機構成員的適當性評估，相當于我國金融控股公司監管中對董事、監事和高級管理人員的任職資質要求。

2．豁免條件。在歐盟，若是符合（混合）金融控股公司的申請條件，相關主體必須提出申請。當然，如果相關主體希望避免成為（混合）金融控股公司而受到嚴格監管，可以申請豁免，并同時符合以下條件：第一，母公司的主要活動是收購子公司股權，意味著母公司實為從事單純的、財務性質的股權投資；第二，母公司未被列為金融機構處置機制④中的處置實體，此處的處置實體為銀行恢復與處置計劃語境下的處置機構；第三，受監管集團中的另一家子公司已被指定負責集團在并表基礎上遵守審慎要求，并授權子公司必要的手段和法律權力以有效地履行這些義務；第四，母公司不參與影響整個集團或子公司的管理、經營或財務決策；第五，不存在阻礙集團并表監管的行為。

獲得許可／豁免的（混合）金融控股公司必須持續遵守許可／豁免的條件并向并表監管機構（即負責對歐盟（混合）金融控股集團進行并表監管的主管當局）提供監管合規性所需的信息。如果發現不符合或不再符合條件，并表監管機構可以對（混合）金融控股公司采取監管措施，以確保或恢復有效遵守要求。

（二）設置過渡期及合格控股評估

與我國實施金融控股公司監管一樣，歐盟在推行（混合）金融控股公司許可審批時，市場上已經存在大量事實意義上的具備（混合）金融控股公司特征的企業集團。因此，為了制度的順利實施，有必要設置過渡期，對相關需要整改的事項進行合理安排。

一方面，對于存量企業，設置兩年過渡期。歐盟監管當局在充分考慮市場承受能力的基礎上，對于存量企業，即2019年6月27日⑤之前已經成立的、符合（混合）金融控股公司設立條件的企業集團，設置兩年過渡期，對有關事項進行整改。并且，存量企業應在2021年6月28日之前向歐盟監管當局提出申請許可，或者提出豁免。

另一方面，對于非存量企業，區分兩種情況，實施許可審批或者預先進行合格控股評估。具體看，一是對于2019年6月27日（《資本要求指令V》生效日）之后成立的企業集團，遵循正常審批規定，應在2020年12月29日之前申請許可或者豁免。二是對于2020年12月29日之后成立的企業集團，必須在加入受監管集團的控股鏈（holding chain，可理解為形成控股與被控股的關系）之前申請許可或者豁免，同時還需申請“合格控股”（Qualifyingholding）批準。

（三）明確審批流程

申請企業需將申請文件和佐證材料提交給并表監管機構。如果企業所在成員國的監管當局與并表監管機構不同時，申請企業還必須向成員國的監管當局提供信息。此時，并表監管機構和成員國的監管當局應聯合決議（混合）金融控股公司的審批。

如果企業設立在銀行業聯盟區域內，并且是重要受監管集團的一部分、受到歐洲央行的直接監管，則申請文件和佐證材料將專門提交給歐洲央行。如果企業沒有設立在銀行業聯盟區域內，但作為重要受監管集團的一部分且受到歐洲央行的直接監管，則應向歐洲央行和所在成員國的監管當局同時提供申請文件和佐證材料。

為明確企業審批流程，下圖以盧森堡為例，演示申請企業如何提交申請文件。

（四）可采取的監管措施

如果企業未能及時申請（混合）金融控股公司許可或者豁免，歐洲央行將依據《資本要求指令V》，對有關主體實施相應的監管措施、國家法律規定的行政處罰或其他行政措施。歐洲央行可采取的監管措施有：第一，暫停母公司行使所持有子公司股份的相關表決權；第二，對母公司或高管人員采取禁令或處罰；第三，責令母公司向股東轉讓子公司的參與權；第四，臨時指定集團內的另一家金融控股公司、混合金融控股公司或機構負責并確保在并表基礎上遵守《資本要求指令V》和《資本要求條例II》中規定的要求；第五，限制或禁止向股東分配或支付利息；第六，責令母公司從子公司中剝離或減持；第七，要求金融控股公司或混合金融控股公司及時提交合規整改計劃。

三、歐盟銀行業股權收購領域的合格控股評估

為確保銀行股東的適當性，避免對銀行未來經營埋下隱患，歐盟在銀行業股東監管或股權收購領域，實行嚴格的合格控股評估制度。作為歐洲銀行業的監管機構，歐洲央行負責審批參與國所有銀行合格控股收購的申請，評估涉及股東聲譽、經驗、財務穩健性等方面。從持股比例上看，當銀行控股權或投票權達到至少10%或其他相關比例（20%、30%或50%）時，可被描述為“合格控股”。另外，獲得（多數）管理委員會成員（職能類似于董事會）的任命權利，或對銀行管理產生重大影響的手段，也都屬于“合格控股”的范疇。

（一）合格控股的評估標準

歐盟《資本要求指令IV》列出了評估擬議收購的五個標準，且這些標準在歐盟統一適用：

1．評估收購方的聲譽。一方面，評估收購方是否具有必需的職業操守和信譽，例如沒有犯罪記錄或涉及法庭訴訟。另一方面，評估收購方是否具備專業勝任力，即他們在金融行業的管理、投資的業績記錄。

2．評估擬任管理人員的聲譽和經驗。如果收購方計劃在收購成功后對銀行的管理層進行調整，那么，必須同步對擬任管理人員的任職資格進行適當性評估。

3．評估收購方的財務穩健性。主要是評估收購方是否具有充足的資金完成收購，并能夠維持未來穩健的財務結構。同時，也要確定誰將負責向銀行提供附加資本。

4．評估對銀行的影響。例如，收購后，銀行是否仍能遵守審慎要求。若部分收購資金源自債務融資，不能因此使銀行的正常經營承受壓力。此外，收購方的公司結構不應過于復雜，不能妨礙監管部門對銀行進行有效監管。

5．評估與洗錢或恐怖主義融資有關的風險。用于收購銀行的資金，不能是犯罪活動所得或與恐怖主義有關。并且，還會評估收購是否可能增加洗錢或恐怖主義融資的風險。

（二）合格控股的評估程序

首先，擬收購方應將其涉及“合格控股”的收購意向，報告收購對象所屬成員國的監管部門。然后，成員國監管部門進行初步評估，并為歐洲央行準備一份提案草案。其次，歐洲央行與相關國家的監管部門合作，開展歐洲央行層面的評估。最后，歐洲央行將評估結果通知收購方和相關成員國監管部門。此項評估的時間不應超過60個工作日。如果需要更多信息，此期限可以再延長20個工作日或在某些情況下延長30個工作日。

（三）救濟程序及特殊情況處理

若收購申請被否決，或者收購方認為歐洲央行的決定有對其不利的方面，收購方可以向歐洲央行內設的行政審查委員會提出質疑。如果對審查結果不滿意，收購方還可以上訴至歐盟法院。

此外，歐洲央行可以自行決策或者采納有關成員國監管部門的提議，就收購申請附加條件。但是，附加的任何額外條件必須與前述合格控股的五項評估標準相關。同時，若附加條件可能對收購方的權利產生不利影響，則應當舉行聽證會。

兩個（或更多）收購方意圖同時收購同一家銀行的情形。如果歐洲央行同時收到多份申請，則必須一視同仁。歐洲央行無權決定哪個擬議收購方擁有優先收購權。歐洲央行的任務是確保任何擬議收購方符合前述五項標準。如果多個擬議的收購方符合評估標準，誰將收購銀行的最終決定權在于銀行所有者。

值得注意的是，兩家公司合并也可能觸發合格控股評估。如果合并導致單個主體獲得另一家銀行10%或更多的股份或者投票權，或超過《資本要求指令IV》中規定的其他相關門檻（20%、30%或50%），那么，也將觸發合格控股評估。但是，如果合并不符合合格控股的標準，則適用的制度取決于相關成員國法律。

四、對完善我國金融控股公司監管的啟示

（一）完善金融控股公司監管的程序設計

與歐盟現行規定一樣，我國《金融控股公司監督管理試行辦法》對于存量企業同樣設置了整改過渡期。區別在于，歐盟設計了“申請豁免”的條件或程序。豁免程序的存在，能夠促使企業主動減持金融機構股份或降低控制力，化被動為主動，有效降低監管部門的監管成本。對于非存量企業，設置了控股鏈（holding chain）形成前的申請許可／豁免，以及“合格控股”（Qualifying holding）等前置審批程序。簡單理解，對于尚未形成事實意義上的金融控股公司前，企業集團必須在加入受監管集團的控股鏈之前申請許可／豁免，同時還需申請“合格控股”批準。這給我們解決“如何提前介入非金融企業投資控股金融機構從而形成事實意義金融控股公司”這一難題，在程序設計上提供了有益的思路。

（二）提升金融控股公司監管措施的威懾力

歐盟《資本要求指令V》在企業未及時申請許可或者申請豁免的違規處理上的措施更加豐富。除了要求轉讓股權外，還包括暫停表決權、對母公司或高管人員采取禁令或處罰、限制或禁止向股東分配或支付利息等措施。而我國《金融控股公司監督管理試行辦法》第50條規定，若相關方未申請或者申請未獲得許可，相關方應當改正。若不改正，監管部門將責令改正。逾期不改正的，監管部門將要求其進行部分或全部股權轉讓等行動。與歐盟監管部門的權限相比，我國有關規定賦予監管部門的可采取措施明顯力度偏弱，恐難應對非金融企業投資金融機構領域的亂象與風險，增加了彌補監管空白的難度。因此，歐盟在這一領域的監管實踐，對解決我國的監管難點有重要的借鑒意義，或許可以通過后續的制度完善，增強監管措施的威懾力。

（三）構建運轉順暢的金融監管協調機制

金融控股公司旗下涉及的金融子公司業態多樣，各自的風險形態也是各有特殊之處，并且涉及多個行業監管部門。因此，構建運轉順暢的金融監管協調機制，顯得非常重要。歐盟的金融控股集團跨區域經營且業務分散，疊加成員國監管當局獨立監管“各自為政、信息溝通不暢”的弊端，不可避免存在監管“真空”。即使在宏觀審慎監管框架下，獨立監管存在的問題依然無法完全避免。為此，在宏觀審慎的監管框架下，歐盟《資本要求指令V》強調了并表監管機構的重要性，并提出與成員國的監管當局聯合決議，加強部門之間的信息共享和溝通協調機制建設，提高監管合力。目前，我國金融控股公司監管的部際協調還在探索之中，歐盟的實踐也許可以提供有益的借鑒。