金融科技背景下的監管策略

黃玉鈺

金融科技的飛速發展，讓金融效率顯著提高，進一步推動了普惠金融，但是隨之帶來的新型金融風險給傳統金融監管帶來了巨大挑戰。適應性監管原則是近年來處理這種巨大挑戰的新思路。從適應性監管原則出發，為更好防范金融科技風險，一方面可以嘗試建立監管沙盒平衡金融創新與金融穩定之間的關系，另一方面學習大數據、云計算、人工智能等監管科技，將數字技術納入法律治理之中，更加精準靈活地識別金融風險，提升監管效率與適應性，形成能有效防范和化解金融風險的長效監管機制。

一、金融科技本質及風險

根據金融穩定委員會（FSB）的定義，金融科技是指通過技術手段推動金融創新，從而形成對金融市場、機構及金融服務產生重大影響的業務模式、應用技術、流程和產品。①近來年，金融科技蓬勃發展，以2021年為例，全球金融科技風險投資交易總額高達1315億美元，是2020年交易規模的2.68倍。②隨著交易量上升，金融科技更新迭代，進入新階段，除開基礎的網絡借貸、移動支付，現在的金融科技還將大數據、云計算等信息技術運用于傳統金融信息處理流程，重構傳統金融中介，用技術減少金融交易中的信息不對稱，提升了消費者在金融市場中的作用。

金融科技的發展推動了金融行業的數字化、智能化，但是金融科技技術的大規模運用加深了技術性風險。交易對象分散導致的“長尾”風險和金融機構關聯性潛在的系統性風險愈發暴露，黑客攻擊、信用欺詐及盜竊等網絡犯罪行為亦愈加突出。③這些金融科技所帶來的風險不同于傳統風險，其具有技術性復雜、隱蔽性高、傳染性強、傳播性快等特征④。

目前，我國運用大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等技術金融應用成效顯著，不僅提高了金融服務的質量和效率，降低了交易成本，還滿足長尾客戶和許多中小微企業的需求，有效地推動了我國普惠金融的快速發展。但我國金融科技發展同時也面臨著金融科技所帶來的前述風險，為此，中國人民銀行印發了《金融科技發展規劃（2022-2025年）》，其中提到要健全與金融數字化相適應的監管規則體系，筑牢防范技術風險向金融領域傳導的“安全網”，在審慎監管下進行金融創新，充分運用金融科技創新監管工具。要構建出完善的監管體系，許多細節需要完善，本文嘗試進一步給出可以細化的方向。

二、金融科技背景下的監管空白

金融科技在給金融業帶來新的活力的同時也會創造、加劇金融風險。它不僅擁有傳統金融的固有風險，還因為技術的進步滋生了新的科技風險，這些風險傳播廣泛，更具有傳染性，甚至可能影響整個金融系統的穩定。同時因為金融科技變得智能化、信息化，傳統監管方式難以處理的監管空白開始慢慢出現。

金融科技催生的新型風險大致有以下幾類：一是技術風險，金融科技依靠技術這把雙刃劍發展，它給金融行業帶來便利的同時也蘊含隱患，比如智能投顧，通過大數據設計出算法，根據投資者偏好、風險承受能力等因素為投資者推薦金融產品，但是算法設計過程中是否會存在“用戶歧視”，需要進一步評估；二是網絡安全風險，因為金融服務的網絡化、數字化，網絡攻擊成為了導致金融風險的主要形式之一，以黑客攻擊為例，黑客可以對金融服務系統的算法、數據進行篡改，給金融機構造成巨大損失。例如孟加拉國中央銀行在美國紐約聯邦儲備銀行開設的賬戶遭黑客攻擊，失竊8100萬美元⑤；三是數據安全風險。金融科技的發展離不開大數據的支持，數以億計的數據整合重構，才能更好地針對各類人群提供更精確的服務。但是信息存儲介質損壞、計算機病毒、黑客攻擊等因素均可能使數據安全受到影響，進而引發金融風險。

金融科技是技術推動的金融，數字化、智能化是它的特性，現行的金融法律并不具備技術規范，不能捕捉技術的變化，也無法實現機器的可讀性。同時，傳統金融監管方式大多依靠人力，以人工監管為主要手段，現在金融科技交易規模逐漸擴大，交易復雜程度與日俱增，人工監管無法應對金融科技時代的海量數據。

此外，我國目前的傳統監管方式是靜態的命令一控制型模式，需要事先制定規則，只有當金融風險出現或者形成阻礙時，才會被動的回應，法律滯后性也決定了傳統金融監管規定總是滯后于金融創新。新事物出現或者研究對象發生的新變化，都可能是監管此時難以處理的“空白之地”。所以傳統的金融監管無法有效調整新型金融科技社會關系，需要構建出更智能化的法律規范以適應金融科技。

三、金融科技背景下監管原則轉換

（一）原則轉變的必要性

金融科技的出現和蓬勃發展是技術突破所帶來的，因此有學者認為金融科技出現的問題，只需要在技術上進行調整，完善和優化，就能避免或者阻止風險的生成。而且技術本身具有中立性，不應該用法律手段對技術進行監管。但是這類學者忽視了一個問題，技術是中立的，但是技術不能避免在設計或者實施過程中受到運用者的影響，價值上完全的技術中立是并不存在的。比如一些金融服務的提供者也許會為了獲取更多的利益或是為消費者提供更精確的服務，設立“歧視性”的算法，使金融消費者的合法權益受到侵害。要認識到金融科技是動態運用于金融行業中，它可能因為技術風險外溢，損害金融市場的穩定性，破壞法律秩序，危害社會利益和公共利益。因此金融科技中出現的技術風險，不能僅僅只靠技術層面優化，其導致的社會問題，需要應用法律介入行為進行規制，完善的法律制度是金融科技發展不可或缺的。

以法律手段治理金融科技技術風險，一般是通過構建法律制度體系，對相關主體的行為進行調整，完善監管框架和措施。但是法律的介入亦不能過于強勢嚴厲，金融科技的發展離不開金融創新，過于嚴厲的金融監管會扼制金融創新，讓金融科技走向停滯。法律的介入需要遵循兩點：第一，適度的金融創新環境；第二，不能改變金融體系本身的運作和內在的風險屬性。

（二）原則轉換方向

要實現這兩點，監管的原則、方式還是規則都需要進行適應性調整。首先要調整的就是金融監管的原則，原則確立后才能搭建金融科技監管框架。目前，根據我國金融監管的相關規定來看，監管原則是靜態且被動的，一般是事后處置，未考慮應隨環境的變化而變化，不能準確地衡量被監管者的動態。金融市場所處的外部環境本質上是動態多變的，在金融科技背景下，這種動態性更加明顯。

為了更好地適應外部環境，適應性監管原則應運而生，所謂適應性監管，其實就是賦予監管者較大的自由裁量權，以及與市場主體所從事金融活動相匹配的監管資源，包括技術手段以適應動態的金融市場。它將金融監管視為一個不斷調適的過程，允許試驗和試錯，強調各主體之間的相互溝通。

另外，前文提到法律介入金融科技的監管要注意保障適度的金融創新環境，過于嚴厲的金融監管會加重金融科技企業的成本，扼殺活力。但是過于寬松的監管環境，也有可能導致金融科技無序擴張，釀成系統性風險。適應性監管作為動態監管，會根據不同的情況進行調整，更好的平衡技術發展和監管者的要求，它本質上帶有“監管實驗主義”，被監管者擁有更大的自由進行金融創新，監管者也因此有更大的自由裁量權以及時制止被監管者可能引發的風險，在某種程度上還能保護消費者，維護市場穩定。目前，各國實行的監管沙盒或是金融創新中心就是現在金融監管適應性原則的體現。

四、金融科技背景下監管轉型具體路徑

適應性監管原則確立之后，圍繞該原則，筆者認為可以引入建立監管沙盒和監管科技兩種蘊含適應性監管理念的方式，平衡金融創新與金融監管，防范化解金融科技風險。

（一）監管沙盒

監管沙盒由英國金融行為監管局創造，它可以為金融科技企業提供一個“安全盒子”，在盒子里金融科技公司可以測試創新性的產品、服務、商業模式等，同時，企業擁有一定的豁免權，可以違背一些現行法律法規進行試驗而不承擔相應責任。但也要注意進入沙盒之后的企業并非完全豁免，對于可能造成消費者損失的情況依舊要承擔相應民事和行政責任。監管沙盒是適應性原則在監管金融創新上的體現，它可以降低金融初創企業的試錯成本。

除此之外，監管沙盒還有一個巨大的優勢，它可以為參與主體提供信息交流的渠道。一般來說，在申請進入沙盒時，監管者以申請標準判斷，就能對被監管者的項目有一個大致的預覽，是否可以納入。納入后，被監管者需要適時上報運行數據，讓監管者審核，如果出現問題，要求監管者及時處理糾正引導。在即將出盒時，要求被監管者提交整體運行數據，以供查驗是否可以出盒。整個流程，被監管者與監管者之間都需要頻繁的交流信息，這不僅可以讓被監管者更好了解政策，監管者亦能更好地接觸新型金融創新項目，適時改變監管力度和方向，決定是否可以安排該項目出盒大規模使用。

2019年12月，在中國人民銀行的支持指導下，北京已經率先啟動中國版“監管沙盒”一金融科技創新監管試點。2020年，中國人民銀行公布了6項金融科技創新監管試點應用，之后逐漸推廣至其他城市，截至2021年6月已有90多家持牌金融機構與科技公司申報進入沙盒。雖然已經陸陸續續開始了試驗，但是試驗具體流程亟待細化，筆者認為應注意以下幾個方面：

1．公平競爭權。監管沙盒賦予了進入其中的企業豁免權，如何平衡獲得豁免權的企業和傳統監管下的企業的公平競爭權？目前，因為規范的不明確，公平性難以保證。以評估報告為例，外部評估是測試項目很重要的一環，但是一些地方的項目評估基本是參測機構的內設部門，比如粵港澳大灣區參測的17個人圍項目中，除“基于知識圖譜的安全金融服務”是由北京市中倫（上海）律師事務所進行合法合規性評估外，其他項目評估報告的評估主體均為參測機構的內設部門，如招商銀行有限公司法律合規部、百行征信有限公司法律與合規部，這顯然難以保證評估報告結果的客觀中立性。給人盒項目降低了測試的難度，打破了其與傳統監管下企業的公平競爭權。

除此之外，沙盒內部企業的公平性也需要優化，根據中國人民銀行發布的《金融科技創新應用測試規范》，不同類型的創新應用測試成功后出盒推廣的要求不同。金融服務產品需要細則規定、專家論證和第三方審計并報給管理部門后才可以推廣。但是科技產品只要通過專家論證、外部評估報備后就可以視情況推廣，甚至只需要專家論證報備。根據不同情況采取不同的監管方式確實是合理的，但從前述規定看出，科技產品有時有些過于“松綁”，如果連外部評估都可以省去，只是申報就可以運行，單一的監管方式無法完全考量該項目防范系統性風險的發生。因此，監管沙盒運行時應注重豁免規則應用的公平性，防范監管俘獲，平衡各方利益訴求。

2．監管政策的統一性。目前，我國多個城市設立了“金融科技創新監管試點”，但是各個地區的監管政策卻不盡相同，不同的監管政策不僅容易導致監管套利，而且出盒后的項目難以避免跨區域的運行，此時寬松地區的監管政策可能讓項目在其他地區產生風險。

筆者認為應盡快設立統一監管主體，設立監管沙盒審核委員會，審定入圍沙盒測試的企業名單；設定入圍細則；簽訂監管沙盒合同，明確參與主體的權利義務，尤其是違規時的法律責任；設立信息共享機制，保障被參與主體之間的信息暢通；出臺保障消費者權益的措施。

3．信息透明度。監管沙盒給予了監管者和被監管者之間多種信息溝通方式，無論是事前、事中還是事后需要雙方的積極參與。但是目前，我國“監管試點”的運行并不順暢，原因在于信息披露不夠，信息透明度低。以廣深兩個城市試點為例，央行的廣州分行和深圳市中心支行對于項目的審核標準、方式、主體等信息均未公布。在實際開始、測試期間的運營情況也未披露，社會監督不足。另一方面，參測的機構之間信息不能共享，欠缺信息溝通，提高了征集創新應用的同質化概率，增加了監管實施者與參測機構之間的溝通成本。

為了更好地發揮監管沙盒的信息溝通優勢，各試點應該適時公布參試的條件，給想參加的機構明確指引，參試期間及時向大眾公布合理范圍的細節，提高社會監督的有效性。同時參試機構放寬信息共享渠道，降低溝通成本。

（二）監管科技

監管科技是適應性監管原則和以技術解決技術問題雙重需求下產生的新監管方式。它是指金融監管機構將技術應用于監管執法的行為，即監管過程、監管行為的技術化、自動化和智能化。它可以為監管者提供全面準確的決策依據，使監管更加及時、合理、有效。在金融科技時代背景下，構建監管科技的相關規則，對于防范金融科技風險有極大的意義，比如：人工智能不僅可以計算、整合大量復雜數據，深度學習后還可以對算法進行改進，為金融風險的防控提供最優的解決方案。

目前，我國對監管科技的相關理論研究還不夠深入，根據中國人民銀行發布的《金融科技發展規劃（2022-2025年）》要求，下一步我國將加快監管科技全方位應用，利用技術對監管規則進行處理，建立數字化規則庫，搭建監管科技平臺。以數字化協議形式將合規要求封裝成模塊化、可擴展的接口工具，提升金融監管效能、降低合規成本。具體而言，筆者認為可以注重以下兩個方面：

1．動態監測。金融科技風險的跨地域性，長尾效應讓其傳染性極強，很可能在短時間內從局部風險轉變成系統性風險，所以需要防微杜漸，及時控制早期風險。動態實時監測具有主動性和及時性，是防范化解金融科技風險的關鍵。

監管部門可以借助區塊鏈、大數據、云計算等技術手段，微觀上關注多個主體節點和微觀風險因素的識別，配合宏觀的風險理念控制以更全面把握整體情況，還可以利用通用弱點評價體系（CVSS）等方法對于金融科技的系統漏洞、算法漏洞、設計缺陷等進行檢測掃描、風險評估和方案優化，從而以一種智能化、全天候的技術方法對金融科技的技術風險進行主動排除。

英美國家有學者曾經提出可以讓監管部門之間接通每個金融機構的后臺以實時獲得監管數據，但是筆者認為這種情況下監管部門的權限可能過大，容易滋生權錢交易，也可能侵犯個人金融信息，并不能直接適用。

2．信息交流。目前，金融科技的各類業務大多相互嵌套，充分獲取信息，及時發現、預警、處置風險，需要監管機構全面獲得各類信息，信息及時頻繁地交流至關重要。例如，技術設計者可以和監管者共同協商，推出可行的標準化監管科技解決方案，在開發階段為監管科技產品制定技術標準和明確的監管指導方針，以及如何遵守特定的法規。這些交流對于促進監管科技的高效應用至關重要。

此外，為了進一步提高監管科技的高效合理應用，可以創建中立性的信息交流組織對所需應用的方案充分探討。例如，法國為了信息交流的便利，創建了金融科技論壇，邀請監管機構、創新主體、研究機構等不同主體參與其中。設立多個特別小組，研究和解決重點領域的難題，甚至還推動學術研究集群的形成，組織利益相關者與公共機構和學術機構進行合作，聘請研究人員，圍繞金融科技的發展變化、監管科技等主題進行深入研究。

五、結語

在金融科技發展迅猛的時代背景下，傳統的金融監管原則、模式都亟待轉變。通過分析目前傳統金融監管存在的靜態、單向度，以及難以進一步激發金融創新的不足之處。從原則出發，適應性監管原則是未來的轉型目標，它的動態調試，實驗性、包容性，以及對信息溝通的要求均是推進金融科技發展更需要的。從適用性監管原則出發，監管沙盒和監管科技是原則下的進一步細化。我國已經初步嘗試監管沙盒和監管科技，但是基本還停留在未細化階段。筆者根據目前實踐情況，試圖細化方向，但依舊存在大量還需研究的細節，在金融科技高速發展的背景下，如何在保障金融科技高質量發展的同時有效防范系統性金融風險，是關乎中國構建新發展格局和構筑國家競爭新優勢的重要議題。