基層政務治理中橄欖型數字政府構建

谷生然　袁葉欣

［摘? 要］傳統政府治理面臨“啞鈴型”治理困境：“兩頭大”，審批機構眾多、多頭執法普遍；“中間小”，公共服務職能弱化。而“大數據+政務服務”有利于實現橄欖型政府治理：“兩端小”，行政審批提速增效、行政執法順暢高效；“中間大”，增強公共服務職能。以“大數據+政務服務”構建橄欖型政府的基本路徑：發展數據驅動下的一體化協作平臺，實現審批簡而集中；打造數據助力下的綜合行政執法新模式，保證執法綜合而順暢；聚焦數據治理，推動大數據與政務服務深度融合。

［關鍵詞］“大數據+政務服務”；橄欖型政府；啞鈴型政府；智慧政務

［中圖分類號］D630? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2023）01-0067-07

信息化時代，大數據作為一種治國利器賦能政府治理，是構建數字政府、發展智慧政務的有力支撐。政務服務被嵌入互聯網和大數據因子后，聚力優化政府治理結構，提升了公共治理效能。黨的十九屆四中全會明確提出，要推進數字政府建設，創新行政管理和服務方式，加快推進全國一體化政務服務平臺建設。2021年全國兩會上“數字政府建設”首次被寫入政府工作報告。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，我國未來一段時期的建設目標是“加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國”［1］，進一步強調了政府數字化轉型與國家發展戰略融為一體的重要性。

大量學者對數字政府治理進行了積極探索，如段盛華等人基于數據開放共享的視角，提出通過數據資源互聯互通，形成由政府、企業、社會組織等多方參與的政府治理新模式［2］；李鋒、周舟指出，基于數據驅動的平臺型政府有助于提供更加智慧便捷精準的公共服務［3］。推動數字協同治理，使公共組織體系從金字塔型向扁平化的網絡狀組織結構轉變，有助于政府結構功能體系更加適應數字社會和智能社會的需要。［4］橄欖型治理結構與啞鈴型治理結構是政府治理中常見的兩種治理形式。橄欖型治理結構是指在政府治理中執法端、審批端“小”，而直接面向民眾的公共服務端“大”的治理模式，即所謂“兩頭小、中間大”。通過構建橄欖型政府，可以實現以人民群眾為中心，優化政府運作模式和業務流程。橄欖型基層治理結構表現為“集中高效審批、強化監管服務、綜合行政執法”，有利于基層政府治理體系建設和治理現代化。［5］“兩頭收斂、激活中間”的橄欖型治理結構，試圖擺脫傳統治理條塊分割困境，激活各方主體力量。［6］而啞鈴型治理結構則與橄欖型治理模式相反，表現為“中間小，兩頭大”，即執法端、審批端“大”，而直接面向民眾的公共服務端“小”的治理模式，這種模式不利于構建精干政府，不利于直接服務民眾。

一、構建橄欖型政府治理的必要性——“啞鈴型”治理難題

新時代開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，在新的歷史方位下，加快建設中國式的現代化對國家治理能力和治理體系提出了新要求，相應地我國政府的職能和角色也面臨著深刻轉變和全新使命。多年來，黨中央、國務院努力打造集約化、高效化、數字化的服務型政府，取得了舉世矚目的成就。然而，由于制度慣性、利益風險等原因，部分政府“放不下”，仍然保留較多的控制監管權，缺少優化服務和提升服務質量意識，使政府治理落實到各社會領域仍然面臨“啞鈴型”治理難題。

（一）“兩頭大”——審批機構眾多，多頭執法普遍

審批機構眾多，政府對企業和市場的微觀審批管理事項多、流程長，程序煩瑣、效率低下。回溯我國行政審批制度的歷史起源，在計劃經濟逐步向社會主義市場經濟轉型的歷史進程中，“政府管理從管產品產量轉向管標準質量，從管企業轉向管行業，從管計劃轉向管市場，逐漸形成了以審批為主要手段的行政管理模式”［7］。有的城市投資項目，需經歷20個委辦局，53個處室、中心、站，100多個審批環節，蓋108個章，全流程共需要799個審批工作日，另還需辦理36項繳費手續和繳費。其中開工前的三個階段就需要259個審批工作日，相當于一年的工作時間。［8］審批環節過多且審批權設定標準不一、自由裁量權過大，極易導致出現“權力尋租”“暗箱操作”現象，增加企業的負擔。

執法環節多頭現象普遍，導致出現執法沖突、權責不清和執法盲區等現象。基于部門立法的國情，傳統的行政監管一度遵循專業性執法的軌跡，“制定一部法律、規定一項權力、設立一支隊伍”的專業化執法模式使得“一條龍”管理下多頭執法現象較普遍，職責重復交叉、機構臃腫和各自為政現象較嚴重。以環境執法為例，當前生態環境執法的重點領域規定眾多，彼此重復交織，缺乏統一標準，既導致了監管執法的空白地帶，又形成了各部門之間責任推諉、互相“扯皮”的空間［9］。一項全國性調查表明，75.4%的公務員認為我國行政管理體制中多頭、重復執法現象普遍。［10］重建執法隊伍，深化綜合行政執法改革成為“弦上之矢”。在大數據時代可以依托物聯網、云計算、大數據等數字技術，收斂“啞鈴下端”，構建橄欖型政府。

（二）“中間小”——公共服務職能弱化

政府公共服務的供給與群眾、各類市場主體的切身利益密切相關，通常都是大家最關心的問題。近年來，隨著“互聯網+政務服務”的改革創新深入推進，我國政府公共服務供給水平取得了新突破。但由于“人口多、底子薄、不平衡”的基本國情，我國基本公共服務供給綜合職能水平整體相對較弱，有待進一步提升，具體表現如下。

1.服務總量不足，供給不均。黨的十八大以來，中國公共服務供給側結構性改革不斷深化，基本公共服務供給水平不斷提高，人民幸福感大大增加，但是公務服務供給仍然趕不上社會強勁增長的公共需求。魏福成認為，“我國各類基本公共服務供給規模通常小于社會福利最大化所要求的最優供給規模，即存在供給不足的問題”［11］。同時，由于城鄉發展不平衡，供給不均等問題也十分突出，即與發達城鎮相比，鄉村由于經濟乏力、技術相對落后以及基礎設施薄弱等，其基本公共服務供給與城市差異明顯。如從醫療衛生條件來看，農村公共醫療衛生服務資源相對不足，先進醫生隊伍、必需的醫療設備等長期得不到完備供給，農村醫療質量亟待提高。

2.服務意識不足，質量有待提高。公務人員是政府服務群眾第一人，是政府治理工作高效開展的中堅力量。黨的十八大后，在“從嚴治黨”的政治新常態下，部分公務人員“懶政怠政”行為較為嚴重。［12］個別公務人員存在懶散作風，服務姿態高、效率低，對群眾的困難和需求不能及時應對，群眾辦事體驗感較差；同時以消極工作情緒對新技術、新理念持觀望甚至回避態度，拘泥于程序，服務創新意識不足，靜態的、慣性的服務機制和理念難以匹配多樣化的服務需求，服務質量有待提高。一項全國性的庸政懶政怠政案例調查顯示：行政人員庸政懶政怠政現象比較普遍。一是區域普遍。無論是北方地區還是南方地區，無論是東部發達地區還是西部經濟水平較落后地區，都存在庸政懶政怠政現象。庸政懶政怠政案件涉及14個省（市）。二是人員分布廣泛。不管是市級機關還是鄉村組織，不論是行政部門還是執法部門，都存在庸政懶政怠政現象。［13］

3.服務規范性有待加強。由于社會管理的復雜性和公共服務的廣泛性，政府的基層工作需要通用、標準和專業性的辦事機制和流程。傳統的政府管理思維是以各職能部門為中心，在利益和風險的權衡下往往呈現孤島式的發展形態，部門之間信息共享程度十分有限，缺乏規范性的辦事機制和流程。不同部門業務系統分散，各條塊之間審批業務標準五花八門，群眾辦事遭遇“進多家門、看多張臉、蓋多個章”的困境［14］；異地事務受理中審批管理系統不對接，缺乏授權信任機制和協同聯動辦理機制，權責關系不明確，出現數據壁壘，左右推諉情況經常發生。公共服務不規范，“不僅損害黨和政府形象，加重群眾辦事負擔，還留下了利益輸送的空間，會形成滋生腐敗的溫床，既不利于密切黨群、干群關系，也不利于保障和改善民生，甚至封堵創新創業的大門”［15］。

（三）數字信息化程度有待提高

進入新時代，大數據與人工智能、云計算與物聯網等新興技術為我國政府治理的發展指明了方向，即數字化、網絡化和信息化。運用新信息技術推動政府數字化轉型、優化政府治理效能成為重要課題。自2016年“互聯網+政務服務”首次出現在政府工作報告中后，習近平總書記在2017年論述大數據國家戰略時還指出要“深入了解大數據發展現狀和趨勢及其對經濟社會發展的影響”，要“推動實施國家大數據戰略，加快完善數字基礎設施”，還要“推進數據資源整合和開放共享，保障數據安全，加快建設數字中國”［16］。

我國政府治理模式革新以20世紀七八十年代的辦公自動化為開端，歷經電子政務時代到如今的“互聯網+政務服務”模式，大大提高了政府治理的數字化、網絡化程度，但仍然面臨著發展不足的問題。具體表現在：信息公開與共享機制不完善，導致數據對內拒共享，對外難開放，形成部門間以及政府與群眾之間堅固的“信息壁壘”；面對龐大的數據信息資源，開發利用能力不高、釋放數據價值不夠；公民的數據信息被跟蹤及大量集中使用過程中，產生數據泄露和隱私保護難等問題。

二、“大數據+政務服務”推動構建橄欖型政府

在大數據、人工智能、區塊鏈等新興技術廣泛應用的背景下，大數據和人工智能等數字技術作為創新驅動公共服務供給的一種新引擎，有助于打破傳統政府治理中的條塊分割、線性決策等困境，構建集約、高效的橄欖型政府，使其具有兩端小（行政審批提速增效、行政執法順暢高效）、中間大（公共服務供給效能提高）的特點。

（一）“大數據+政務服務”治理有利于行政審批提速增效

行政審批通常是群眾和企業各類服務事項辦理的首要環節，是提升政務服務品質和優化營商環境的重要窗口。黨的十八大以來，國家高度重視轉變政府職能，持續開展放松規制、激發市場活力的制度調整，而深化行政審批制度改革作為突破口，已成為全面解放思想、深化改革的焦點與重點，有利于充分發揮我國制度優勢，持續推進國家治理效能提升［17］。因此，不斷精簡審批項目，以“并聯式”“一站式”服務簡化審批流程、減少審批時間對于更好發揮政府作用，構建橄欖型政府意義非凡。

進入數字時代，“大數據+政務審批”可依托線上一體化政府服務平臺高效整合各類審批事項，持續優化審批流程，化解各環節矛盾。集中審批牽扯到多個部門的政務服務事項，逐步實現“一口受理、網上運轉、并行辦理、限時辦結”，打通地域、部門和行業之間的流程堵點，將民眾從前“跑斷腿”的事項，一窗式辦好；將從前出了一個門就不認的材料“共享互認”，推動了審批工作專業化、規范化、智能化和高效化開展。顯然，大數據技術與政府審批服務的深度結合是推動行政審批提速增效的關鍵切口，借力大數據技術可打造高效的審批通道［18］，滿足廣大群眾和市場主體的便捷辦事需求，驅動政務服務利企便民，提高政府行政效率。

（二）“大數據+政務服務”治理有利于行政執法順暢高效

政府治理中，行政執法部門林立、職責交叉、信息不暢、標準不一等問題突出，各行政部門難以形成高效的協作治理機制，既加重了人民負擔，也導致監管權威缺失、執法資源浪費，政府行政執法陷入執法缺位、越位、錯位的困境。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視行政執法體制改革，我國綜合行政執法體制改革穩步推進［19］。2013年至今，黨中央圍繞“相對綜合行政執法”“全面綜合行政執法”先后作出多次目標部署，出臺數個綱要、意見和方案，著力推進綜合行政執法體制改革進入社會各領域、各行業、各部門。由此，深化綜合行政執法改革成為整合執法力量、破解執法難題、優化政府職責體系的現實需要和必由之路。

隨著數據要素全方位賦能政府數字化創新，以大數據思維和技術為標志的信息革命也為傳統行政執法模式轉型帶來了新機遇，成為驅動政府治理現代化的重要戰略。各領域行政執法部門可以利用大數據技術實現多部門數據精準整合，推動執法信息互聯共享形成執法合力；實現對數據價值的深度挖掘分析，推動執法行動更科學，做到問題風險早發現、早預警。同時，“大數據+行政執法”可通過建立綜合執法數據庫與統一指揮調度中心，將多頭執法、重復執法、隨意執法智慧合并，加速推進“人為監管”轉向“數據監管”，實現“一網統管”、聯動執法，精簡執法隊伍的同時推動執法效率穩步提升，在全國范圍內打造出一支權責統一、權威高效的執法力量。不難看出，大數據技術作為信息時代新的社會管理與服務工具，能夠有效整合執法力量，增強政府行政執法隊伍履職能力，構建科學順暢的政府行政執法運行機制，從而準確預測和及時處理社會公共問題，更好地服務人民。［20］

（三）“大數據+政務服務”治理有利于提高公共服務供給效能

政府向公民提供優質服務，既是公民合法權利的需求，也是政府理性自覺的需要。［21］公共服務提供的績效和效率直接影響到我國和諧社會建設的進程，因為公共服務是人民群眾生活的基礎，是人民生活水平高低的基本指標，是黨的執政能力和政府能力的重要體現。［22］新時代，我國正處于走向偉大復興的歷史轉折點，面臨著劇烈的社會轉型，公眾社會需求日益多元化、社會矛盾愈加復雜，傳統的主導型、單向式政府已無法滿足現實需要。因此，強化政府公共服務職能、完善公共服務體系，構建服務型政府迫在眉睫。

政務服務和大數據、云計算、人工智能等技術的深度集成與應用能夠為推動開創新時代數字政府新局面提供內在動力。數據治理作為一種行政治理工具，可以深入推動地方政府公共服務供給方式與公共服務機制的革命性變革［23］，兼顧科學性和經濟性原則，讓優質高效的公共服務精準均衡地在城鄉間、地域間落地生根；可以升級數字政府服務水平，推動政務信息資源跨部門、跨層級、跨地域互聯互通以及建立健全線上一體化“數字政務服務”平臺，統一辦事標準，規范辦事操作流程，進一步優化簡化服務事項，實現業務辦理電子化、服務流程透明化，高效辦事的同時可以更好地保障公民的監督權和知情權，真正提升政府“大數據+政務服務”的質量與實效。

三、以“大數據+政務服務”構建橄欖型政府治理的基本路徑

隨著大數據與互聯網參與政府治理的程度越來越深，傳統“啞鈴式”政府治理結構必然會阻礙社會運行效率的提升，與國家深化行政管理體制改革、實現政府治理現代化的目標相悖，使政府治理效能事倍功半。因此，政府治理能力的提升應著眼于改良現有管理結構，依托大數據、云計算等技術實現從啞鈴式“兩頭大中間小”范式轉變橄欖式“兩頭小中間大”范式，進而推動政府職能的優化和效率的提升。

（一）發展數據驅動下的一體化協作平臺，實現審批簡而集中

從“一體化”方面來看，要秉承以人民為核心的服務理念，充分借助大數據、人工智能等先進技術手段整合政務服務資源，從而打造全流程一體化在線服務平臺，實現系統平臺一體化以及業務流程一體化。

1.系統平臺一體化，加快建立統一的網上審批和大平臺辦公系統。要集中資源發展線上“一條龍”的一體化網上政務服務平臺，在保證監管到位和審批有序的前提下，推動跨省、市、部門的審批事項實現并聯審批，努力實現審批事項一門辦理、服務事項一口進出，落實“數據與信息為企業和群眾跑路”，推進審批環節標準化規范化，使信息與業務在各個方向順暢流動，達成“只跑一次、一次辦成”的目標。

2.業務流程一體化，優化整合原有流程和圍繞服務主體開展流程再造。傳統的政務流程過分依賴上傳下達和聽“指令”辦事，易出現信息不靈、流程失控等問題。數字時代下政務服務要側重于培養駕馭信息數據的能力，以服務基層和企業群眾為重點，立足使用信息技術整合業務流程和資源。在“一體化”平臺上，應用大數據技術，合并近似業務，正確梳理流程環節的先后順序，將咨詢、申報、受理、審批等不同種類事務盡可能整合為較少的業務流程，大大縮減業務處理時間，提高辦事效率，實現精簡審批。

3.圍繞服務對象，以群眾需求為導向開展流程再造。將分屬不同部門的業務整合、歸并，實現審批事項受理統一有序，推動企業、個人與審批部門單點接觸甚至零點接觸，實現一次上門就可以完成所有審批事項，切實保證“信息跑流程”而非“人跑流程”，推進全流程、無節點、數字化的政府業務辦理模式。

從“協作”方面來看，基于不同區域、部門以及政府上下層級的數據共建共享是破除“信息壁壘”、實現政府多元協同治理的關鍵路徑。要以業務協同為核心，樹立“數據公有”“共享增值”理念，加快建設全國性的“共享中心政務數據庫”，將各職能部門統一規范的標準數據放在政府數據“大池”中，促進府際、部門間信息資源對接以及數據的共同維護和共享應用，推進業務協同辦理，實現跨部門聯合審批，保證審批過程通達順暢，以此打通數據孤島，為政府實現高效、智慧審批提供數據支撐。

（二）打造數據助力下的綜合行政執法新模式，保證執法綜合而順暢

1.數據集成共享，構建綜合執法數據庫。在互聯網、大數據時代，數據信息的有效匯聚和開放共享是實現綜合行政執法的關鍵支撐。要加快建成海量精準的執法信息數據庫，推動數據信息全量匯聚、實時共享，打破部門“信息壁壘”，確保信息渠道暢通。在執法前，依據對海量行為數據的分析和預測，可提前識別出潛在的執法問題，預判危險，進而采取預警行動，實現趨勢化、前瞻化執法；在執法過程中，結合大數據、物聯網等技術，實時查看事件頻發焦點以及進展情況，及時調整執法方案，提高執法效能；在執法后，形成快速、有效的反饋機制。

2.精簡執法隊伍。大數據平臺與算法技術的深度融合可以很好地推動執法隊伍“瘦身”，集中執法力量。要因勢利導地利用大數據做好數據資源的統計分析，全面掌握不同部門、地區所需執法人員數量，精準匹配執法人員的資質經驗與對應崗位，實現執法力量精準派送，避免人員冗余的同時提高執法效率。同時，基于數據治理，加強線上“智慧執法”平臺的建設，逐漸減少執法活動對“人工”的硬需求，實現執法電子化、監管網絡化，“不在場也能執好法”，讓數據為執法人員跑腿，進一步精簡執法隊伍。

3.規范執法，厘清執法職責。基于多頭執法問題，政府應當加快整合不同部門、不同區域的執法力量，利用“大數據+人工智能系統”的整體研判功能，科學梳理執法事項清單，規范事項性質、處罰標準以及處理時限等，有力推動清單式執法、標準化執法。加快建設統一電子執法平臺，重視電子公文和簽章等在執法過程中的運用，實現執法案件“線上一體化+線下標準化”協同運行。同時，基于執法信息基礎數據庫，借助算法分析對分散在不同部門但職能相近或交叉的執法事項進行科學界定，厘清執法邊界，明確基層與地方政府的職能權限，理順行政管理與執法的關系，實現執法內容和范圍清晰有序，形成各執法領域協調配合、銜接得當、各有側重的工作格局。

（三）聚焦數據治理，推進大數據與政務服務深度融合

數據治理為提升政府公共管理職能提供了技術保障，成為政務服務電子化、精準化的重要抓手。數據治理需要政府政務服務的數據化和智慧化，要求政府切實增強數據采集、篩選、傳輸和分析能力，建立健全一體化政務服務開放平臺，在此基礎上，不斷拓寬大數據應用于決策過程的廣度和深度。

1.推動數據信息共享開放，提升數據質量、挖掘數據價值。大數據具有量大、易得、多樣和高速的特征，然而廣泛而大量的數據如果處于孤立狀態，則只是毫無意義的數字集合。為達到數據共享的目的，各類政務信息資源和數據務必加快整合，統一匯聚于一個數據共享交換平臺，依托互聯網實現信息資源的“聚通用”。數據質量是數據治理的核心內容，實時全量真實的數據有利于改進政府服務績效。相關部門必須具備對掌握數據進行甄別和篩查的能力，提高數據的規范性和整體可用性，保證數據質量。

2.加快推進數字公共服務建設，提升公共服務可及性。基本公共服務可及性是指基本公共服務供需之間的匹配程度、基本公共服務的實際使用程度。要提升公共服務的可及性，政府應當借助大數據技術優化公共服務的供需匹配度，打通公共服務在各個領域的“最后一公里”。首先，通過數據庫搜集整理公眾對于公共服務個性化、差異化的需求信息，借助人工智能和算法技術，構建不同領域可視化的公共服務需求數據模型。在使用科學模型進行分析后，對服務資源的配置作出精準、科學的決策，提高公共服務資源的利用效率和匹配度，克服政府在城鄉之間、地域之間供給不足或供給過度的問題，實現服務供需平衡，推動基本公共服務均等化。其次，利用電子政務和網絡平臺，實現現有的公共服務資源數字轉化。通過各類搜索引擎在數字化空間里呈現內容豐富、數量充足、覆蓋面廣的公共服務資源，豐富公共服務供給方式，突破公眾資源獲取的時空局限，使得公共服務方便易得且及時高效。

3.建立健全數據驅動的一體化政務服務平臺系統，落實“一網通辦”工作、增強政民互動。2016年4月，國家發展改革委等10個部門聯合發布《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》，明確提出以實現政務服務事項“一號申請、一窗受理、一網通辦”為目標開展試點。［24］“一號申請”要實現居民電子證照統一建庫。居民身份證號作為唯一“密碼”不僅可以讀取基礎證照數據，還可以連通其他各類辦事材料、證明信息等。“一窗受理”要求政府構建基于數據共享交換的綜合政務服務窗口，以前需要幾個部門來回奔波才能辦成的事，現在可以在一個窗口一次性受理，一站式辦成。“一網通辦”是指將各部門業務辦理系統有效整合到“一張網”上，群眾可以通過網絡隨時隨地享受公共服務。在這種“線上+線下”的服務模式下，政務服務逐漸脫離傳統單一的封閉體系，政府可以基于大數據平臺，以開放的姿態接納公民、企業以及其他非政府組織參與公共服務，提高政府各單位的服務意識和服務規范性。

互聯網時代為“大數據+政務服務”提供了技術支撐，政府可以借助最新的大數據、算法、云計算等信息網絡技術實現“集中高效審批—公共服務強化—綜合行政執法”，進而在治理實踐中著力調整兩頭大中間小的“啞鈴式”政府治理結構，形成一種“橄欖型”扁平化的政府組織結構，從而將政府管理目標引向簡約、便民、陽光、高效，顯著提升政府服務效率和服務意識，增強政府公信力以及群眾獲得感。同時，大數據技術作為創新“橄欖型”政府治理結構的關鍵工具，不僅可以以其高度智慧的數據邏輯和計算精度具體地、全方位地為政府治理和社會治理增能，還能深層次地激發政府的服務創新意識，為治理實踐提供新方案、找到新的突破口，塑造全新的政民關系與政企關系，從而煥發社會活力和經濟活力，促進經濟社會進步和政府治理范式改革齊頭并進、良性互動。

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責任編輯? 劉海巍

［收稿日期］2022-11-18

［基金項目］復旦大學馬克思主義學院委托課題“馬克思主義信仰理論及其當代意義”，主持人谷生然；四川省哲學社會科學規劃項目“高校大學生馬克思主義信仰教育體系建設研究”（SC21EZD045），主持人谷生然。

［作者簡介］谷生然（1972— ），男，重慶大足人，西華師范大學四川大學生思想政治教育研究中心副主任，哲學博士，主要從事政治哲學、社會認識論等方面的研究。

袁葉欣（1998— ），女，四川成都人，西華師范大學政治與行政學院碩士研究生，主要從事政治學理論研究。