構建與重建：清初河南的農業政策與其后災荒時期的對比

關慕堯

清朝初期，河南社會凋敝，人民生活困苦，連年的征戰造成國庫空虛。清軍在完成對河南的軍事占領之后，迅速進行了政治上的重建，在當地建立了一套比較完備的行政體制和軍事體制。順治初年，河南正從動亂走向安定，百廢待興。清政府的當務之急就是要盡快恢復河南以農業為主的社會生產，實現經濟復蘇。清廷首先抓住了農業生產這一根本，并采取了行之有效的措施。通過不斷的努力，清政府在河南瀕臨絕境的情況下構建了一個新的社會，使河南的經濟慢慢復蘇，并有所發展。

很不幸的是，雖然農業是河南經濟的重要支柱之一，但是晚清河南多災多難，加之政治腐敗，對抗災能力造成嚴重影響，以至于滿目瘡痍，嚴重影響了晚清河南社會的發展。清政府面對自己重要的“糧倉”轟然倒塌的境況，積極地采取措施去賑災和挽救。由于前期經驗的積累，清政府后期對受災地區社會的重建已經很熟練，采用了很多一以貫之或者相似的政策。縱然如此，構建與重建還是有著本質上的不同，清政府依舊面臨著許多新的問題。此外，清政府的心態與前期構建一個新的社會秩序時有著很大的不同，措施同樣也有著很多不同的特點。

不同時期河南社會的農業環境

清初河南的百廢待興

16世紀中期，河南基本沒有過風調雨順，春季有饑荒，夏季有疫病，秋季多大雨內澇，冬季又常常干旱，能安心耕種的日子所剩無幾。崇禎七年（1634）至崇禎十四年（1641），百年不遇的特大旱災降臨在了中原大地。在遭受自然災害的同時，河南也遭遇了戰爭。崇禎五年（1632）之后的十多年間，李自成召集的農民軍多次進入河南，農民苦于連年的災害早已怨聲載道，紛紛加入起義。明政府見此情況隨后征召多省的官軍，不遺余力地消滅農民軍。這些官兵經常殺害無辜的人以增加自己的戰果從而虛報軍功，災荒之年官軍更視民命如草芥。

對于當時官軍瘋狂搜刮中原民眾的情形，“今天下之亂不獨在賊，而實在兵”可以說是最真實的寫照。農民軍在對明朝腐朽統治進行猛烈沖擊的同時，也一定程度上對河南社會造成了無法挽回的損失。順治元年（1644）五月，清軍在南下的軍事征服過程中曾下令，如果當地民眾不做反抗地方官將各升一級，軍民免其遷徙，倘若反抗就定行問罪，發兵征剿。

晚清河南的百花凋零

河南在晚清時期社會狀況也不容樂觀，首先是自然災害，19世紀后半葉的晚清時期，恰是中國又一新的冷期，即從同治十年（1871）開始出現較強的厄爾尼諾現象，導致全球氣候異常。在此異常的氣候下導致災害性天氣頻發，科學界稱之為“清末災害群發期”，對全國的農業都造成了毀滅性打擊。

道光二十年（1840）和道光二十一年（1841）黃河兩次決口，這兩次災害相當嚴重。這兩次決堤的影響一直持續到了光緒七年（1881），那時的很多地方依舊是一片荒蕪，“數千頃、萬余頃不等”的黃土無人耕種。一波未平一波又起，光緒十三年（1887）黃河再一次決口，洪水淹沒了大量土地，使得河南的可耕田銳減。災荒過后人口大量死亡，勞動力和勞動工具嚴重缺乏，影響農業再生產。據記載，同治元年正陽縣爆發了嚴重的瘟疫，持續了四個月之久，對民眾生命安全造成了嚴重的影響。災荒時農民往往只能顧及眼前的溫飽，并無耐心去尋求長遠發展。“牲畜殺盡，田產賣盡，子女鬻盡，樹皮草根剝盡”，常常是大災大難的真實寫照。中國這段時間的牛皮出口貿易數據，從一個新的角度反映了受災地區的嚴重破壞程度。牛皮出口量在同治十三年（1874）還僅有一千二百擔，然而到了光緒二年（1876）就令人驚訝地達到了一萬一千余擔，兩年間增長了近十倍，令人難以置信的是，這些牛皮竟然幾乎都是出自華北災區。

著名愛國實業家王錫彤曾回憶，當時他們一家人每天輪流用石磨將紅高粱磨成面粉，每當需要吃飯的時候就以少許榆皮和高粱面混合大量的干菜葉熬粥喝，河南災荒之嚴重可見一斑。

政府不同時期所采取政策的異同

不論哪個時期，面對民生凋敝，盡快恢復以農業為主的社會生產都是政府最緊迫的任務。由于總方針同為恢復經濟，所以有許多措施自清初起得以保留延續；但是政治氛圍、經濟環境有所不同，清政府的一些賑災手段也產生了一些變化。

對“安民”的共同重視

想要使農業恢復生產，使家破人亡、流離失所的生產者回歸土地進行積極和安心的農業生產無疑是最重要的事。所以不論是清初還是晚清，他們政策中一以貫之的主線就是招徠流移。具體體現在他們都采取了蠲緩、放賑、養恤、安輯等幾方面的安撫政策。

招徠本已不易，過重的賦稅往往導致流民難以留居。順治十六年（1659），河南中牟縣河道遷移，加之兵馬踏過，逃亡者過半，往日富庶的土地皆成黃土，荒無人煙。桐柏縣的情況也相去不遠，全靠流亡至此之輩開荒復建，“力役稍繁，即掉臂而去”，賦稅問題不解決的話根本無法留住勞動力。

首先，蠲緩是解決賦稅問題最重要的抓手，其手段主要有兩種，蠲免和緩征。蠲免主要指為土地所有者免去部分或全部賦稅，順治、雍正、乾隆等朝不斷地對這一措施進行補充和完善；緩征則是對于受災當年蠲免之外的賦稅不再征繳，次年起分為二至三年補齊，從而避免農戶因青黃不接影響生活。其次是籌集食物。由于中央政府救濟措施的各種問題，在災難造成的糧食危機開始時，地方政府就必須采取行動籌集糧食，緩解危機。而籌集糧食的主要方式是利用地方的常平倉，以均衡糧食價格，緩解災民饑餓狀況，或前往糧食更豐富的地方購買糧食來起到平糴的作用。最后，禁止當地商人囤積五谷推高食品價格，并鼓勵富裕家庭捐贈糧食，也是幫助災民擺脫悲慘境況的重要手段。

賑濟是指直接用錢和糧食來救濟災民，按災情決定具體分配數額。在最初階段，它只惠及滿清八旗的民眾，后來隨著發展受眾范圍逐漸擴大。代表性的事件便是順治十一年（1654）進行的大規模救濟。清朝末年，清政府的救濟措施也延續了清朝初期的做法。政府在發放救濟時，分發內容是比較靈活的，有時分發白銀，分發糧食，有時情況嚴重的話兩者都有。如果一個省或一個地區單獨受災，而其周邊地區較為安好能夠保供保產，那么就會為受災地區發放更多的救濟金讓他們自行去購買糧食。

以上是對于某地區災民的一些政策，但是當有些地區災害特別嚴重，清政府采取措施中的不足就會暴露出來。一旦它們的治災效果并沒有達到預期目標，災民就會產生失望的情緒從而逃離這片深耕已久的“災地”開始流浪。當地政府對于選擇背井離鄉的災民一般會盡力規勸，無法勸返的話便對這些流民采取原地安插分配等救濟措施。

清初的墾荒和晚清的賑濟

清代的諸多制度都是歷代封建王朝的集大成者，賑災制度也不例外，較好地做到了取長補短。在此基礎上，晚清政府可以說是從方方面面沿用了這一賑災制度，但唯獨大面積的勸民墾荒沒有延續下來。與此相對，以工代賑便成了晚清政府的賑災特色，在晚清占據極為重要的地位。

清初，任河南巡撫的賈漢復曾極其精準地概括出墾荒的重要性，讓長期遭受戰亂而荒蕪的土地重新得到耕種，是恢復農業生產最根本的解決辦法。為此，清朝統治者一邊“開源”，要求人民返回耕地，從事土地開墾工作，增加產量，順治六年（1649），清廷下令百姓所開墾的無主耕地皆為開墾者所有；一邊“節流”，大力推行“屯田”政策。清政府為了這一系列政策能夠貫徹落實，又頒布了勸說和懲處地方官員的條例。賈漢夫曾在順治十五年（1658）的報告中說開墾荒地九萬余頃，每年因此能增加白銀四萬八千余兩，可見這些措施在河南取得了一定的成效。

晚清時期，國力衰敗，清廷已經無力再像往日一樣去系統全面地賑災，于是一些延續下來的措施在新的時代背景下出現了新變化。

作為晚清政府賑災的重要措施，以工代賑最先表現出了自己的特點。同治十一年（1872）到同治十二年（1873）間直隸發生特大水災，期間用于賑災的銀款共計制錢約一萬串，白銀八十六萬兩有余。而同期以工代賑所消耗的制錢約八萬串，銀款近六十八萬兩。不難看出，以工代賑在晚清賑災中占了較大的比重，而且無論是以工代賑的實施數量，還是實施項目的范圍都大為增加。其中僅直隸大水期間，就組織有筑城、架橋、建廟、筑堤、治河、堵決口等四十余項工程。同時張之洞還下令：“開礦、伐木各事，皆可以以工代賑。”

除此之外，近代的工藝事業出現在賑濟措施中也值得關注。光緒二十九年（1904）前后，直隸組織操辦建設了部分教養局，并逐漸發展為不同類型的工藝弄堂，后期又進一步演變為各種廠房，如織工廠、藝徒堂、工藝場等八十余處廠房。當時清廷的賑災救濟措施由于這些廠堂的出現開辟了新的思路，把以純粹用錢糧賑濟災民的做法，轉變為向災民傳授簡單的生存技能，可謂是“技術墾荒”。這不僅實現了為災民解決生計問題的初衷，同時也培育了大批熟練工人，較根本地解決了災民的生計問題。這些災民從種地的農民搖身一變成了擁有一技之長的工人，為社會生產力的提升做出了貢獻。

這一時期賑災銀款的籌措方式也發生了較大的變化，晚清政府已經不似從前那樣有底氣和實力向災區調撥大量的賑災銀兩。晚清政府身處財政狀況不斷惡化、國力貧弱的境況中，在頻繁的災荒面前，不得已只能重開捐納以期緩解賑災銀不夠的窘境。清政府在“丁戊奇荒”期間便采用重開捐納之法籌集賑災銀款，但不曾想曾國荃費勁心力竟然只籌集到了不到一千一百兩賑銀，但就是這飲鴆止渴的方式籌來的銀兩竟成為了賑災的主要來源。在河南，清廷派來協助救災的袁保恒也積極地組織各地仁人義士，在他們的不懈努力下籌集了大量錢糧，使政府救災壓力大為減輕，賑濟災民不計其數。

不同政策背后的原因及反思

清政府晚期連年戰亂，并被索要大量戰爭賠款，政府財政狀況進一步惡化，其政治、經濟都受到巨大的打擊。即便如此，清政府仍投入了大量的人力和巨額的財力進行救災，可以說在一定程度上對減輕災情起到了積極作用。但由于一些不可避免的因素，清政府后期的救災效果十分有限，甚至對救災起到了負面作用。

首先，清朝末年清廷的儲備體系已經喪失了防災的職能。清代出于備災、減災的目的形成了一套完整的倉儲體系，設立有京倉、常平倉、社倉、義倉等。其中分為官倉和民間倉儲，如常平倉、京倉便是由官方支持的官倉，而社倉和義倉則是由民間團體出于慈善目的所創建的，民間倉儲對京倉有著較高程度的補充和輔助。但到了清末，由于災荒頻繁，政治動蕩，戰爭頻繁，導致國家實力大減，各種糧倉都無法儲備足夠的糧食，倉庫的作用也就大打折扣。

其次，清代的救災能力與國家實力有著密不可分的關系。在清朝最后的幾十年國家經濟非常薄弱，國庫空虛，清政府的財政狀況不斷惡化，沒有辦法持續支出巨額公共開支去維系民生。在這種情況下，清朝政府無法像清朝前期那樣應對大規模災荒。曾經的清政府還可以豪氣地大規模免除和減少賦稅，由于晚清政府財力有限，別說是減免賦稅，連災后重建和恢復生產的一系列措施的實際投入都少得可憐。

總而言之，清朝的一系列賑災舉措在吸取以往歷朝歷代成功經驗的基礎上不斷地創新與發展，對比起來可謂有很大的成功。特別是清代政府在前期積極進行賑災和借貸，為當時的經濟、農業發展提供了有利的條件，在瀕于絕境的土地上構建了一個新的社會，經濟慢慢復蘇過來，并有所發展。到了清末，一系列的方法與措施都對后期幫助民眾抵御自然災害起到了很大的作用。當地政府已經盡力籌措賑災物資。如前文所言，“丁戊奇荒”時，曾國荃請求清政府再一次開啟捐納用作賑濟。這是一種迫不得已的做法，但也體現出當時清廷救災工作的重要性。

客觀上來看，當時社會的自然發展彈性已經嚴重不足，清初可以倚重的墾荒和招募流民等措施已經沒有了實施的環境。晚清的華北農村已經“內卷化”嚴重，靠發展來對沖災害所造成的影響這一思路已經行不通。所以后期的清政府在面對如此境況時，已經不單單是心態上存在著重建和構建的差別，更是受環境所限。晚清時期的清政府已經沒有可以施展和構建新策略的空間，只能盡力地去復原和重建。清朝進入近代時期，官僚腐敗、外來侵略、饑荒頻發，使得本就不堪重負的清政府處境更為艱難。與此同時，在拯救社會危機方面起到關鍵作用的體制與手段，自然就隨著逐漸走向衰敗的晚清政府而失去了作用。

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