人權保障視域下備案審查溯及力制度的完善

梁洪霞　劉方洲

［摘要］保護公民合法權益應是我國規范性文件備案審查制度的重要功能之一。現行的備案審查制度無法充分實現這一目標。學界提出的由法院在訴訟中向人大移送備案審查的建議存在動力不足等問題。備案審查溯及力制度可以與司法訴訟相銜接以實現人權保障功能。備案審查溯及力制度應在以下幾個方面予以完善：第一，未決案件在訴訟中應排除適用被糾正的規范性文件。第二，已決案件應通過權衡公民權利與法的安定性價值來判斷備案審查結果對已決案件是否有溯及力。第三，針對原因案件的溯及力，應將其作為對已決案件的特殊類型，對案件提起人具有溯及力。此外還應當注意個案衡量的判斷標準及其與現有制度的銜接。

［關鍵詞］備案審查人權保障溯及力法的安定性

［中圖分類號］D912.1［文獻標識碼］A［文章編號］1008—3642（2023）01—0100—07

一、問題的提出

黨的二十大報告明確提出：“完善和加強備案審查制度。”中共中央十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。”這預示著黨和國家將繼續推動備案審查制度建設。隨著備案審查制度的日趨完善，人權保障在備案審查功能中的重要地位逐漸受到重視，然而當前備案審查實踐不能滿足人權保障的需要。對公民權益造成損害的裁判依據因抵觸上位法而被糾正后，正在或已經作出的裁判是否受到影響仍然存有爭議。例如，根據2018年備案審查年報，地方高院制定的有關非醫學需要鑒定胎兒性別行為達到一定情節的就構成非法行醫罪的文件，屬于“應當清理的帶有司法解釋性質的文件”，全國人大常委會要求制定機關及時予以糾正［1］。該文件擴大了非法行醫罪的適用范圍，有違罪刑法定原則。依據該規范性文件作出的刑事裁判對公民的人身自由基本權利可能造成損害，并會給服刑人員以后的工作和生活帶來較大影響，但至今相關案件未出現啟動再審的情況；2017年十大憲法事例之一的潘某某案中，公民潘某某對行政機關依據地方性法規作出的強制扣留電動車的行為不服，認為行政機關依據的《杭州市道路交通安全管理條例》與上位法相抵觸，先后提起行政訴訟和備案審查建議。法院認為《杭州市道路交通安全管理條例》系現行有效的地方性法規，被訴行政行為合法，對于該法規是否違反上位法不予置評①。全國人大常委會法工委則認為該條例關于扣留非機動車并強制托運回原籍的規定與行政強制法的規定不一致。潘某某后續向檢察機關提出審查監督申請卻不被支持［2］。通過上述案例我們可以看出，目前的備案審查制度顧及了法制統一的功能，卻忽略了個案中公民權利保護方面。公民自身權益無法得到救濟，只能繼續承受由于法規違反上位法而帶來的損害。有鑒于此，本文以期通過完善備案審查的溯及力制度填補人權保障的漏洞。

二、備案審查制度人權保障的功能定位

（一）我國備案審查制度的多元功能

我國備案審查制度具有多元功能。2019年12月16日出臺的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《備案審查工作辦法》）第3條列舉了全國人大常委會開展備案審查工作的五項功能。第一，保證黨中央令行禁止。貫徹和實現黨的領導是健全憲法監督制度的首要問題［3］。糾正違憲、違法的規范性文件可保障黨的路線方針政策得到貫徹實施［4］6。這突出了我國備案審查制度的歷史性、特色性［5］。第二，保障憲法和法律實施。通過備案審查，我們能夠發現并糾正規范性文件違憲違法或不適當的問題以此保障憲法和法律的正確有效實施［4］7。第三，保護公民合法權益。我國人民代表大會制度規定的國家一切權力屬于人民的本質特征決定了人大的立法和監督工作都要以保護公民權利為出發點［6］。保障公民權利是實現法治的終極目標，我國備案審查制度也要適度擴展至公民權利保障所需的制度模式[7]69。第四，維護國家法制統一。統一的法律秩序要求任何與“憲法”相沖突的法律法規都應被廢除②。通過備案審查，我們可以發現并糾正規范性文件與上位法相抵觸的問題，以維護國家法制的統一。第四，提高規范性文件的制定水平。人大監督的目的是督促國家機關把工作做得更好［8］。備案審查在糾錯的同時可以實現“對各國家機關依法、正確行使職權的支持”［9］。

（二）世界各國合憲性審查制度的功能定位與發展趨勢

世界上合憲性審查制度設計主要分為維護法制統一和保障公民權利兩種模式。通過法院進行審查一般以權利保障為導向，憲法委員會作為審查機關的制度設計則側重于保障法制統一。在某種程度上，歐洲大部分國家實行憲法審查的初始目標是建立統一的法律秩序，法制統合的直接目標是確保法律體系內部的統一［10］。在凱爾森式憲法法院模式中，憲法審查的第一要義是通過對規范的憲法審查，實現法律體系的統一和融貫［11］89。以保障法制統一為導向的傳統審查模式難以兼顧公民權利的保障功能。

從發展趨勢看，以保障法制統一為導向的審查制度也開始與司法制度相銜接來保障公民權利。1958年法蘭西憲法設立憲法委員會的主要目的是將其作為防止議會制偏差的工具，并不包含基本權利保障的內容。2008年法國通過憲法改革新設立的事后審查程序與事前審查互為補充，日益增強了其保障基本權利與統合法律秩序的功能［12］。經過十余年的發展，事后審查已成為法國憲法委員會的主導機制，未來具有更好地發揮基本權利保護功能的趨勢［13］。“人權保障功能的強烈動機在客觀上能夠促進法制統合功能的實現。”［11］92在此基礎上，世界各國的合憲性審查使保障基本權利和保障合憲法律秩序這兩種價值獲得最大程度整合［14］。因此，人權保障的價值目標將為備案審查制度的完善提供了價值指引。

（三）我國備案審查制度實現人權保障的功能

憲法確立的價值秩序構成了公民權利保障的規范基礎。憲法規定的公民基本權利具有客觀法的性質，應將其作為整個社會共同體的客觀價值秩序［15］。如前所述，目前的制度模式卻不能完全滿足公民權利保障的需要，權利保障的實效性還有待加強。“國家尊重和保障人權”憲法條款為推進備案審查制度的人權保障功能提供了憲法依據。“尊重”的含義包括以人權的實現為國家權力運作的價值取向，“保障”要求國家在公民權利受到侵犯時提供有效救濟［16］。當公民權利受到規范性文件侵害時，國家機關有義務在“尊重和保障人權”的價值指引下，實現備案審查制度的人權保障功能。

我國備案審查制度初期主要以保障法制統一為主。2017年全國人大常委會法工委第一次公布的備案審查工作報告并未提及公民人權保障的內容，“對規范性文件實行備案審查，是維護憲法法律尊嚴、保障憲法法律實施、保證國家法制統一的重要制度安排”［17］。學者認為，我國當前實施憲法的目標偏重于維護法制統一，基本權利保障條款不是其中心任務［18］。

備案審查人權保障功能在后續制度發展過程中逐漸得到提升，具體表現為：第一，確認了人權保障的基礎性價值。例如，2018年備案審查工作報告將保護公民合法權利認為是實行備案審查制度、開展備案審查工作的初衷所在、職責所在［19］。第二，加強對公民權益可能受到影響的規范性文件的審查力度。例如，2019年備案審查工作報告強調加強對涉及公民、法人權利義務的規范性文件的監督［20］；2021年備案審查工作報告提出重點審查人民群眾反映集中、影響老百姓切身利益、直接涉及公民權利義務的法規、司法解釋等規范性文件③。由此可見，法制統一雖然是工作重點，但人權保障的價值取向逐漸得以明晰［11］88。隨著備案審查制度的發展，人權保障的價值定位日益強化，我國形成了公民權利與法制統一協同保障的模式。

三、我國備案審查制度的人權保障實踐

（一）備案審查制度人權保障的現狀

我國備案審查制度的人權保障功能通常附屬于保障法制統一的功能。推進合憲性審查工作，確保不同位階的法律規范與憲法保持一致，是踐行“國家尊重和保障人權”的憲法承諾［21］；也就是說，備案審查制度保護公民合法權益的功能，主要通過修改對公民權益保護不利的規范性文件使公民合法權益不會再受到損害，但并不強調對公民權利已經造成侵害的救濟。例如，2021年備案審查工作報告公布了地方性法規強制親子鑒定規定的審查情況。親子關系涉及公民人格尊嚴、隱私和家庭關系和諧穩定，屬于公民基本權益的范疇，受憲法和法律保護，地方性法規不宜規定強制性親子鑒定的內容，也不應對此設定相應的行政處罰、處分、處理措施③。地方性法規即使對公民“受憲法保護的基本權益”造成了侵害，以前已經作出的行政行為也沒有被糾正。

問題的癥結在于規范性文件實施期間對公民合法權益造成的損害無法救濟。法制統一本身實為人權保障的客觀要求，而人權保障旨在通過法治化的制度機制提供公民個人主觀權利的救濟［22］。生效裁判的法律依據與上位法相抵觸而被糾正，生效裁判對公民權利造成的負擔卻繼續維持，這與人權保障的憲法精神相抵牾。

（二）備案審查制度人權保障功能不足的原因

1.抽象審查模式具有局限性

我國目前的備案審查制度缺少對個案的具體審查，對規范性文件的抽象審查模式注重維護公權力縱向和橫向配置，不關涉權利是否受侵犯等“事實問題”，無法回應具體的權利救濟訴求［23］。在實踐中有的當事人申請啟動備案審查程序，希望通過備案審查實現實體權利的救濟，這在現行的審查模式下難以實現。

2.備案審查程序與司法程序銜接不夠

由于備案審查對象和司法裁判依據是同一法律規范，因此備案審查機關對司法裁判依據進行審查的程序與司法機關適用該規范進行裁判的程序具有事實關聯性。直接救濟公民權利的司法程序與法律規范的審查程序缺少必要的銜接，阻礙了人權保障功能的實現。

3.備案審查結果的效力模糊

目前，規范性文件事后審查的結果對其他國家機關具有何種效力尚未形成共識，審查結果能否作為啟動再審的理由沒有定論。全國人大常委會備案審查室認為需要綜合考量各方利益以及法秩序安定性等因素，目前還難以對這一問題作出統一規定［4］173。誠然，法的安定性要求司法裁判的可靠性，在法的安定性與實質正義出現沖突時，普遍的解決辦法是賦予裁判的可靠性（穩定性）優先于裁判之實質正確性的效力［24］。司法實務也存在對生效裁判啟動再審的實例。最高人民法院根據備案審查機關的意見糾正《婚姻法司法解釋（二）》第24條關于夫妻共同債務的認定條款后，又向下級法院頒布了文件并闡述了“依法糾正已經終審的案件”的溯及力內容④。其他備案審查案例的溯及力問題還有待明確。

（三）對完善備案審查人權保障方案的反思

為紓解上述困局，學界提出了構建司法機關和備案審查機關之間銜接移送的方案，即由法院裁定中止訴訟程序向最高人民法院作出“審查提請”，待有權機關排除了違反憲法規范再繼續完成訴訟程序［25］。按此邏輯，法院只需中止訴訟并將問題向人大移送，待備案審查結果反饋后再恢復訴訟。此方案的核心是加強程序銜接，人大通過規范審查來實現人權保障功能。然而，學者對此提出質疑，認為地方法院缺乏將相關線索逐級移送至全國人大常委會的動力，不宜對法院移送期望過高［26］19。

1.地方法院維護法秩序統一的能力和職責有限

事實上，地方法院尤其是基層法院的主要工作目標偏向于解決爭議以實現案結事了，對法律規范進行審查的目的主要是為了解決個案中的問題，不具備人大開展備案審查工作所具有的保障法制統一的目的，維護客觀法秩序統一的能動性還有待加強。

2.法官對規范性文件的適用義務消解了規范抵觸上位法時的移送動力

即使有權機關制定的規范性文件可能與上位法相抵觸，法官也有依法裁判的義務。法官直接適用具有形式正義的規范性文件，并不違反正確適用法律的形式要求。

3.中止訴訟導致案件久拖不決，不利于社會穩定

由法院中止訴訟待權力機關對法律問題作出解釋后再行審判的銜接機制，對于司法過程的積極效果有時乏善可陳。實踐中首例由基層人民法院逐級報至最高人民法院、再由全國人大常委會作出立法解釋的“北雁云依”案⑤，雖然為公民姓名權和公序良俗之間的關系確立了明確的裁判規則⑥，但法院中止審理后經過近五年之久案件才得以恢復審理，法律關系在此期間一直處于懸而未決的狀態。如果采取同樣的方式將規范性文件提請審查，中止審理大量的相關案件不利于及時解決爭議，并會影響社會秩序的穩定。因此，中止訴訟進行移送審查的模式存在移送動力不足的困境。

四、建構備案審查溯及力制度的三個維度

建構備案審查的溯及力制度可以提升人權保障的功能，實現溯及力的主要方式是對依據原規范性文件作出的生效裁判啟動再審。抽象審查結果的溯及效力指憲法判斷溯及至“違憲法律”的生效之日［10］421。備案審查結果的溯及力提高人權保障功能的邏輯在于，規范性文件因與上位法抵觸而自始無效，依據該自始無效的規范性文件作出的司法裁判便喪失了合法性基礎，即“經過備案審查程序后規范性文件被撤銷、廢止或修改，該結果影響到依據原文件已經作出的司法裁判也歸于無效”［27］5。在此基礎上，司法機關也應當尊重備案審查結論，并根據人大備案審查工作的結果，妥善處理有關遺留問題［26］20。

（一）備案審查結果對未決案件具有溯及力

規范性文件自始無效的備案審查結果對正在進行的案件具有溯及力。“司法機關應該適用合憲合法的規范性文件，明知法律規范已經違憲被宣布無效，就不能適用。”［27］9備案審查結論作為人大機關對規范性文件是否抵觸上位法作出的判斷，為法院提供了適用法律規范的依據。備案審查機關作出規范性文件抵觸上位法的結論后，如果一審判決尚未作出，法院應當避免適用相關條文，并參照備案審查結論選擇適用其他法律規范；如果在二審期間，法院應當參照該結論予以改判。

為保障司法機關正確適用法律，應當建立備案審查結論的公示制度。目前司法機關并不能及時獲取法律規范是否違憲違法的結論。如果審查結果確認裁判依據確有錯誤且制定機關將對實質性內容進行糾錯時，可以公示相應的審查結論，以便司法機關據此調適法律適用行為，保證司法活動的實質合法性。在實踐中，“以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據”的規定經備案審查后，全國人大常委會法工委對其作出了“限制民事權利，超越地方立法權限”的審查意見，地方法院在裁判文書中直接援引了該意見⑦。這體現了備案審查結論對于司法裁判的積極影響，通過公示備案審查結論，可以避免司法機關繼續適用與上位法相抵觸的法律規范。

（二）通過利益衡量來判斷備案審查結果是否對已決案件具有溯及力

已經生效的裁判需要通過再審改判的方式實現備案審查的溯及力，但這將損害法的安定性。法的安定性價值構成了對溯及力的應然限制，這一限制涉及既判力理論。裁判的既判力是維護國家尊嚴和審判權威而被賦予的一項重要原則，終局判決一經作出法院就有義務不再作出與該判決相反的判斷［28］。然而，“一定的實體法或者形式法的錯誤，判決內容的不正義性和不合目的性體現出法的安定性內部的沖突：起因于和法的安定性一樣思想的、實現實體法和形式法的要求反對由法的安定性要求的判決的既判力”［29］。因此，法的安定性價值并不是絕對優先的，需要與人權保障等其他價值進行權衡。

法的安定性在權衡的過程中一般會被優先考慮，使之前作出的裁判繼續有效。例如，歐洲人權法院判決比利時對非婚生兒童繼承權的歧視性規定是不公正的，但是，歐洲共同體法所固有的法律確定性原則使比利時國家免于重新開放在作出本判決之前的法律行為或情況⑧。如果之前所有經該法律調整而形成的法律關系都重新予以考慮，將極大損害既有法律關系的穩定性。因此，比利時國內法院必須適用既判力、時效等規則，以確保現有情況的穩定⑨。美國俄亥俄州法院宣布立法機關行使批準離婚的權力侵犯了司法權而違憲。如果否認這種長期行使的權力，將使立法機關過去批準的離婚后締結的第二次婚姻無效，因此，法院認定之前的離婚是有效的⑩。這種做法在應然層面宣告舊秩序違憲，在實然層面卻否定了對舊秩序的推翻，通過維系既有法律關系來維護法的安定性價值，主要考慮的因素包括：第一，案件性質。如果已經形成的法律關系涉及婚姻等人身關系，應當予以維系。第二，案件數量。對溯及力的限制源自對隨之而來的大量訴訟的擔憂。如果已經生效的案件都要推翻，現有的司法資源將難以承受涌入法院的大量案件。第三，第三人利益。第三人基于合理信賴獲得的正當利益需要予以重點考慮。不公正情況繼續存在需要正當理由，這種正當理由只能在第三方的利益中找到。因此，為保持社會秩序的穩定，應當審慎決定審查結果的溯及力。

裁判所依據的法律規范如果被認定為自始無效，可以在人權保障有足夠必要的情況下對生效裁判具有溯及力。對此，我們應該考慮個案中違憲法律所侵害的法益、法的安定性原則和違憲法律所保護的法益之間孰輕孰重［30］105；其中需要重點考察違法違憲的法律規范影響當事人權利的性質和程度，如刑法對公民權利的影響就極為嚴重，此時個案的實質正義優于法安定性，即建立在一個被宣告無效的規范基礎上的刑事判決應當啟動再審程序［31］。在既判力問題上，刑事案件既判力保障人權的價值與通過備案審查的人權保障功能具有一致性。刑事訴訟的終局性是被告人權保障的重要內容，如果訴訟的終局性嚴重影響了被告人的權利，訴訟的終局性就要讓位于被告的人權保障［32］。通過人權保障的必要性和既判力相權衡，世界各國對司法裁判確立了有溯及力、無溯及力，對原因案件有溯及力、對刑事案件有溯及力和有利于被告原則下確定溯及力等不同做法［27］7。我國應在平衡人權保障與法的安定性價值的基礎上建構備案審查結果的溯及力制度。

（三）備案審查結果對原因案件的溯及力作為例外

在維護法的安定性前提下，我們可以有條件地將原因案件的溯及力作為例外。當事人認為已經審理終結的案件適用的規范性文件違憲，從而提起憲法審查，該案件即為原因案件［28］8。備案審查建議人同時是原因案件的當事人，該當事人認為依據被審查的規范性文件所作的裁判損害其權利。在抽象審查制的國家通常對審查結果的溯及力持保留態度，但原因案件例外。《奧地利憲法》第139條第7款規定，除憲法法院在廢除令中另有規定外，該項法令對于在其廢除前即已發生的事實情況應繼續適用，但不包括導致對該項法令啟動合法性審查程序的事實。首先，對原因案件的溯及力只是在滿足一定條件基礎上對個別案件有溯及力，對法的安定性影響較小。其次，通過對原因案件的溯及力實現對當事人權利的救濟，同時也是對審查啟動的激勵。促進公民等其他主體積極啟動審查程序，有利于審查機關發現問題。“如果一個憲法法院的決定不會影響申請人已經被違憲法律侵犯的權利，那么他將失去向憲法法院申請的興趣。”［33］

公民提出審查建議在規范上并不具有救濟其主觀權利的功能，但審查建議人事實上具有救濟其主觀權利的訴求。當規范性文件因抵觸上位法而被糾正后，對原因案件的溯及可以視為維護客觀法律秩序而產生的反射性利益。例如，在傳統行政法理論的二元關系支配下，行政行為可以使第三人擁有法的反射性效果，而非自身可支配的權利領域［34］。在備案審查程序中，審查建議人既不具有獨立的法律地位，也不具有實體法上的權利救濟請求權，因審查結果對原因案件有溯及力而使審查建議人獲益，類似于行政法上的反射性利益。

實現對原因案件的溯及力還需要滿足以下條件。第一，法院沒有對規范沖突問題進行移送審查或選擇適用，由于法院審查不足導致公民無法獲得直接的救濟，即“法院沒有履行法定職責，審查所適用的地方性法規是否違反法律”［7］74。第二，提出審查建議時審查機關還沒有啟動審查程序。溯及原因案件是為了獎勵審查建議人發現法律規范與上位法相抵觸的作為。如果在公民提出審查建議以前，審查機關就已經通過其他方式啟動審查，則不具有獎勵的基礎。第三，原因案件的當事人之間應當無權利沖突。雙方當事人權利沖突問題的解決需進行個案權衡，以判斷優先保護哪一方的權利。然而，對原因案件的溯及力實為維護法制統一的“反射性利益”，不涉及當事人的實體請求權，該非正式的權利救濟手段不能處理涉及第三人的權利沖突問題。

五、結語

備案審查結果的溯及力為實現備案審查的人權保障功能提供了新思路。《全國人大常委會備案審查工作規范（征求意見稿）》第50條規定：“行政法規、地方性法規被全國人大常委會依法撤銷的，自撤銷的議案通過之日起失效。”按此規定，備案審查結果無溯及力。正式通過的《備案審查工作辦法》卻刪除了此規定，這給溯及力問題更多的討論空間。缺乏關于備案審查結果溯及力的規定對于一個法治國家是不完備的［35］。未來可以分別從實體和程序兩個方面構建備案審查的溯及力制度。首先，需權衡多元法律價值，確立更加明確的溯及力判斷標準。其次，還需進一步完善人大監督與司法再審之間的銜接機制。“我國未來通過立法完成溯及力的制度建設，同時完善立法法、各訴訟法等相關規定，實現其與合憲性審查溯及力的立法銜接。”［30］107人大通過備案審查向終審法院發布監督建議，表明法律之間的沖突及其最終結果，建議法院啟動再審程序［36］。在利益衡量的基礎上構建備案審查結果的溯及力制度，可以使公民權利得到更全面的保障。在目前法院的具體審查有所欠缺的情況下，通過人大抽象審查的溯及力實現對公民具體權利的回溯性救濟，有助于提升備案審查效果，推動備案審查制度進一步完善。

注釋：

①參見浙江省杭州市中級人民法院（2016）浙01行終45號行政判決書、浙江省高級人民法院（2016）浙行申384號行政裁定書。

②HansKelsen，WesenundEntwicklungderStaatsgerichtsbarkeit，in：VVDStＲL5（1929），S.78．

③參見全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2021年備案審查工作情況的報告——2021年12月21日在十三屆全國人民代表大會常務委員會三十二次會議上。

④《最高人民法院關于辦理涉夫妻債務糾紛案件有關工作的通知》（法明傳［2018］71號）第2條規定：“已經終審的案件，甄別時應當嚴格把握認定事實不清、適用法律錯誤、結果明顯不公的標準。”比如，對夫妻方與債權人惡意串通坑害另方，另方在毫不知情的情況下無端背負巨額債務的案件等，應當依法予以糾正。

⑤參見山東省濟南市歷下區人民法院（2010）歷行初字4號行政判決書。

⑥參見《全國人民代表大會常務委員會關于中華人民共和國民法通則99條1款、中華人民共和國婚姻法22條的解釋》。

⑦參見海南省第一中級人民法院（2020）瓊96民終2046號民事判決書、湖北省宜昌市中級人民法院（2020）鄂05民終2486號民事判決書。

⑧SeeMarckxv.Belgium，judgmentof13June1979，Applicationno.6833/74，p.23.

⑨SeeMarckxv.Belgium，judgmentof13June1979，Applicationno.6833/74，p.59.

⑩SeeEstherBinghamv.AmosMiller17Ohio445，49AmDec471（1848）.

SeeVermeirev.Belgium，judgmentof29November1991，applicationno.12849/87，p.8.

SeeVermeirev.Belgium，judgmentof29November1991，applicationno.12849/87，p.13.

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責任編輯：曲崇明