論生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)中的行政參與

于晶晶　諶楊

［摘要］生態(tài)環(huán)境修復(fù)具有專業(yè)性和持久性的特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)的參與對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有至關(guān)重要的作用。在生態(tài)環(huán)境修復(fù)的司法實(shí)踐中，行政主體逐漸展現(xiàn)出多類型訴訟參與和訴訟多階段參與的特征。行政機(jī)關(guān)在參與生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)過程中，出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案制定執(zhí)行效果不佳、行政主體內(nèi)部職能部門銜接不暢、生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理缺失等問題。面對這些困境，行政參與應(yīng)以恢復(fù)性司法理念為引導(dǎo)，制定科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案，建立靈活的內(nèi)外聯(lián)動機(jī)制和嚴(yán)格的資金管理制度。

［關(guān)鍵詞］生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)恢復(fù)性司法理念行政參與

［中圖分類號］D912.6［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1008—3642（2023）01—0107—08

一、前言

近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)步伐的推進(jìn)，環(huán)境法學(xué)研究開始更多地關(guān)注生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，從以污染防治為主發(fā)展為污染防治和生態(tài)修復(fù)并重[1]。在立法實(shí)踐中，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任，通過責(zé)任承擔(dān)方式的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)的立法目的[2]。生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)方式逐漸由行政修復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓迯?fù)和司法修復(fù)并存，更加注重生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和社會關(guān)系的恢復(fù)。2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》明確提出，“探索建立‘恢復(fù)性司法實(shí)踐＋社會化綜合治理審判結(jié)果執(zhí)行機(jī)制”，并對環(huán)境司法實(shí)踐提出了新要求①。在此背景下，司法實(shí)踐呈現(xiàn)了一大批具有代表性的環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的典型案例。學(xué)者開始運(yùn)用“多元共治理論”探究多元主體參與對于環(huán)境修復(fù)的價值[3]。行政主體在生態(tài)環(huán)境司法審判與執(zhí)行中發(fā)揮著不可替代的作用，在與其他利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)與溝通中應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位；但在現(xiàn)階段的生態(tài)環(huán)境修復(fù)的司法實(shí)踐中，行政主體的作用發(fā)揮尚存在諸多障礙。我們有必要對行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)中的重要地位予以進(jìn)一步明確，并進(jìn)一步探討生態(tài)環(huán)境司法實(shí)踐中行政參與機(jī)制的完善路徑，以期推動我國環(huán)境修復(fù)實(shí)踐的發(fā)展。

二、行政主體參與生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)的必要性

生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)中的行政參與是指在環(huán)境司法案件起訴、審判、執(zhí)行過程中行政主體的參與。在司法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)發(fā)揮作用一般以輔助為主，但在生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)過程中行政參與扮演了重要的角色。行政參與有助于生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是貫徹恢復(fù)性司法理念的重要手段，符合生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的目標(biāo)要求。

（一）行政參與有助于恢復(fù)性司法理念的貫徹落實(shí)

面對生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果，傳統(tǒng)的環(huán)境治理制度多以行政手段為主，作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、限期治理、按日計罰等行政處罰。這種行政手段有效避免了對生態(tài)環(huán)境的持續(xù)損害狀態(tài)，但這種“事后監(jiān)管”的治理模式并未從根本上改變生態(tài)環(huán)境受損的現(xiàn)狀。環(huán)境司法實(shí)踐貫徹恢復(fù)性司法理念，不僅是解決單一的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任問題，而且是及時充分地通過環(huán)境司法手段修復(fù)生態(tài)環(huán)境受損現(xiàn)狀的問題，是通過環(huán)境司法手段解決一系列由生態(tài)環(huán)境損害引起的社會矛盾的必然要求②。近年來隨著司法責(zé)任制改革的推進(jìn)，恢復(fù)性司法理念已成為環(huán)境刑事、民事、行政司法的共識，行政主體在其中扮演著重要角色。

在環(huán)境刑事案件中履行環(huán)境修復(fù)責(zé)任是量刑的重要參考，如“白某某、杜某某等六人被控非法采礦、非法占用農(nóng)用地案”③與“呂某某、孫某甲、孫某乙盜伐林木案”④。在司法實(shí)踐中采用此種增加環(huán)境污染者違法成本的做法既能有效恢復(fù)被毀壞的生態(tài)環(huán)境，又能對其他潛在環(huán)境污染者形成威懾，是恢復(fù)性司法實(shí)踐的要旨所在。在以上司法案例中，我們可以看出行政主體在法庭決策和裁判執(zhí)行中扮演著重要角色，是恢復(fù)性司法理念得以貫徹落實(shí)的必要前提。

在環(huán)境民事和行政案件中，恢復(fù)性司法理念的貫徹落實(shí)主要以實(shí)現(xiàn)環(huán)境修復(fù)為目的。一方面，普通環(huán)境民事案件往往采用經(jīng)濟(jì)處罰的方式，但經(jīng)濟(jì)處罰手段并不能修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，同時囿于生態(tài)環(huán)境損害鑒定技術(shù)和評估技術(shù)的局限性，責(zé)令侵權(quán)人承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失往往會因賠償數(shù)額爭議陷入困境；而責(zé)令污染者環(huán)境修復(fù)，能在很大程度上避免這種困局，最終實(shí)現(xiàn)恢復(fù)生態(tài)的最后目的。另一方面，各地法院逐漸實(shí)現(xiàn)在判決階段提前將環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行事宜作出釋明和安排。為避免被告因會意錯漏而怠于執(zhí)行，審理法院會盡可能在判決文書中明確恢復(fù)環(huán)境原狀的具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式，并通過技術(shù)評估和執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)制定出行之有效的方案。在上述環(huán)境司法實(shí)踐中，行政主體在委托評估鑒定、修復(fù)方案制定及修復(fù)方案執(zhí)行等方面發(fā)揮著不可替代的作用。

（二）行政參與符合環(huán)境修復(fù)多元責(zé)任的實(shí)踐特征

環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為不僅嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)境私益，還侵犯了不特定多數(shù)人的利益，形成了對環(huán)境公共利益的侵害[4]。這種復(fù)合性侵權(quán)行為在司法實(shí)踐中往往通過行政處罰、民事賠償、刑事處罰等多種手段進(jìn)行規(guī)制。在此背景下成長起來的環(huán)境修復(fù)責(zé)任也突破了原有單一的責(zé)任承擔(dān)方式，屬于民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任交織的形式。2018年6月，最高人民法院發(fā)布文件指出：“應(yīng)充分運(yùn)用司法手段修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境”，“妥善協(xié)調(diào)當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的刑事、民事、行政法律責(zé)任，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境一體保護(hù)和修復(fù)”⑤。這一政策要求突出反映了環(huán)境修復(fù)責(zé)任的多元性特征[5]。為適應(yīng)這種多元性特征、保障恢復(fù)性司法理念的貫徹落實(shí)，貴陽、無錫、昆明等地在環(huán)境審判制度上做出了重大調(diào)整，形成了民事、行政、刑事案件的“三審合一”的模式[6]。這種模式有助于突破原有審判模式存在的弊端，為環(huán)境損害提供了高效、全面、及時的救濟(jì)。

環(huán)境修復(fù)涉及的多元主體主要包括各級人民法院、各級人民檢察院、各級政府及其職能部門、社會公眾等利益相關(guān)方；其中審判機(jī)關(guān)作為責(zé)任認(rèn)定者在環(huán)境修復(fù)責(zé)任認(rèn)定中占據(jù)主導(dǎo)地位，但合理有效的責(zé)任認(rèn)定不僅需要審判機(jī)關(guān)的專業(yè)定性，還需要建立在客觀量刑情節(jié)上。政府相關(guān)職能部門因具有更強(qiáng)的專業(yè)性和機(jī)動性在責(zé)任量刑中扮演著重要角色。同時，就環(huán)境修復(fù)責(zé)任本身來講，生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)往往發(fā)生于環(huán)境行政修復(fù)之后，在行政主體未完成預(yù)期修復(fù)或者修復(fù)效果不佳時生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)才得以適用。在此意義上，行政主體在完成前期環(huán)境行政修復(fù)過程中未完成的任務(wù)。正因如此，在生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)中行政主體是最了解環(huán)境本身情況及生態(tài)損害情況的主體，在刑事修復(fù)責(zé)任量刑方面和民事修復(fù)責(zé)任方案制定過程中能夠提供客觀、真實(shí)的信息。

（三）行政參與利于生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)訴求的實(shí)現(xiàn)

生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)訴求的實(shí)現(xiàn)有賴于行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)。環(huán)境保護(hù)“國家義務(wù)論”強(qiáng)調(diào)環(huán)境公共利益的保護(hù)來源于國家的初始義務(wù)，是公民個人應(yīng)盡的責(zé)任[7]。在我國，這種義務(wù)和責(zé)任可具體到環(huán)境損害后的環(huán)境修復(fù)責(zé)任。根據(jù)環(huán)境修復(fù)的啟動方式和主導(dǎo)角色不同，我們可以將環(huán)境修復(fù)分為行政計劃修復(fù)和生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)。前者以生態(tài)整體觀為出發(fā)點(diǎn)，對環(huán)境污染或生態(tài)破壞的損害結(jié)果進(jìn)行有步驟、有計劃、分緩急的行政修復(fù)；后者主要在個案中通過環(huán)境公益訴訟或者私益訴訟來啟動環(huán)境修復(fù)程序[8]。在行政計劃修復(fù)中行政機(jī)關(guān)代表國家履行組織和監(jiān)管職責(zé)，大多情況下通過行政命令手段要求侵權(quán)人對環(huán)境損害進(jìn)行修復(fù)，行政主體在此類環(huán)境修復(fù)中具有天然的主導(dǎo)地位；在生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)中行政主體的主導(dǎo)地位往往被審判機(jī)關(guān)替代，行政主體需要對司法裁判中被告履行環(huán)境修復(fù)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督、管理和指導(dǎo)，以此間接性地幫助完成生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)工作。

事實(shí)上，行政主體的監(jiān)督、管理和指導(dǎo)義務(wù)具有實(shí)體法依據(jù)。第一，行政主體基于所有者身份產(chǎn)生了監(jiān)督義務(wù)。根據(jù)我國法律規(guī)定，山、水、林、田、湖、草、沙等自然資源屬于國家或者集體所有，但國家是一個相對抽象的概念，其權(quán)利最終落實(shí)到國務(wù)院及其下屬各部門。作為資源的所有者和代表者，行政主體有職責(zé)監(jiān)督侵權(quán)人履行生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)判決中確定的內(nèi)容。第二，行政主體基于管理者身份產(chǎn)生了法定管理義務(wù)。從實(shí)證的角度看，環(huán)境損害結(jié)果的產(chǎn)生不應(yīng)完全歸咎于侵權(quán)人的環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為，行政主體的不作為也是導(dǎo)致環(huán)境案件多發(fā)的重要緣由。在司法實(shí)踐中行政管理者履職不到位、利用管理權(quán)力尋租的情況時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)“被管理者”利用不正當(dāng)途徑“俘獲”管理者使其放棄管理職責(zé)的情況。事實(shí)上，正因?yàn)榍捌谛姓芾砺氊?zé)的未履行到位，才導(dǎo)致后期環(huán)境私益訴訟和公益訴訟的大量出現(xiàn)。在這個意義上來說，正是環(huán)境法對行政機(jī)關(guān)設(shè)定的管理職責(zé)成為其在生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)判決中應(yīng)承擔(dān)義務(wù)的“義務(wù)源”。第三，行政主體基于專業(yè)角色產(chǎn)生了法定指導(dǎo)義務(wù)。在生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)過程中，判決被告直接承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)充分考慮到被告是否有能力實(shí)現(xiàn)判決確定的修復(fù)義務(wù)。如果被告不具備環(huán)境修復(fù)的專業(yè)知識、能力和設(shè)備，就需要由負(fù)有環(huán)境保護(hù)義務(wù)的行政主體給予其環(huán)境修復(fù)方面的專業(yè)指導(dǎo)，最終有效保證生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、行政主體參與生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)的特征

在恢復(fù)性司法理念指導(dǎo)的環(huán)境司法實(shí)踐中，行政參與不僅在多元參與主體中處于重要地位，而且在多類型訴訟中和在訴訟各階段都扮演著不可或缺的角色。

（一）橫向切面：行政主體的多類型參與

傳統(tǒng)環(huán)境民事訴訟似乎并不都涉及行政主體，但并不能因此否認(rèn)行政主體參與的重要性。在以環(huán)境修復(fù)為核心的司法實(shí)踐中，行政主體依據(jù)其特有的專業(yè)性和靈活性在各類環(huán)境訴訟中發(fā)揮著重要作用。

在環(huán)境修復(fù)民事案件中，由于環(huán)境侵權(quán)構(gòu)造模式的不同，環(huán)境侵權(quán)損害后果主要表現(xiàn)為人身、財產(chǎn)權(quán)益損害與環(huán)境公共利益損害，前者可概括為環(huán)境私益，后者可概括為環(huán)境公益。基于這兩種損害后果，我國現(xiàn)階段形成了環(huán)境民事私益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟并行的局面。事實(shí)上，由于價值選擇和訴訟構(gòu)造的不同，環(huán)境修復(fù)在私益訴訟與公益訴訟中的地位存在較大差異。在環(huán)境民事私益訴訟中，由于存在賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險等多種責(zé)任形式，環(huán)境修復(fù)責(zé)任便具有了可選擇性，并且這種可選擇性僅存在于當(dāng)事人之間；但在環(huán)境民事公益訴訟中，由于《民法典》對生態(tài)環(huán)境的擴(kuò)張保護(hù)及恢復(fù)性司法理念下環(huán)境修復(fù)責(zé)任的不斷強(qiáng)化，司法實(shí)踐開始突破矯正正義的目標(biāo)，更多著眼于生態(tài)環(huán)境本身的恢復(fù)。兩類訴訟模式的分化并不影響行政主體參與的實(shí)現(xiàn)。尤其在環(huán)境民事公益訴訟中，政府⑥和行政機(jī)關(guān)⑦都可以作為原告提起公益訴訟，以此來維護(hù)環(huán)境公共利益。除此之外，行政機(jī)關(guān)在訴訟中發(fā)揮的監(jiān)督等職責(zé)也保障了環(huán)境公益、私益訴訟的順利進(jìn)行。

環(huán)境修復(fù)刑事案件是環(huán)境司法貫徹恢復(fù)性司法理念的典范。在環(huán)境刑事案件中環(huán)境修復(fù)責(zé)任主要以刑事附帶民事訴訟、罰金、另案提起公益訴訟、改進(jìn)刑罰執(zhí)行措施等方式實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，行政參與在修復(fù)責(zé)任方式選擇上起到了重要的作用。第一，行政主體需要對被告人實(shí)施的環(huán)境污染和生態(tài)損害后果進(jìn)行調(diào)查并進(jìn)行定量評估，以供法庭判斷是否適用行為罰。第二，行政主體對被告人的執(zhí)行能力予以衡量并確定采用何種形式及何種程度的行為罰。第三，行政主體在被告判處行為罰后給予執(zhí)行幫助并采取執(zhí)行監(jiān)督措施。因此，行政主體在判斷是否應(yīng)判處行為罰及在何種程度上履行環(huán)境修復(fù)責(zé)任方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，為法庭做出合理、合法的判決提供了強(qiáng)有力的證據(jù)支撐。

在環(huán)境修復(fù)行政案件中，行政主體是集形式與實(shí)質(zhì)于一體的主角，在其參與的不同類型案件中發(fā)揮著不同的作用。一類是非訴環(huán)境行政執(zhí)行案件。此類案件主要關(guān)注于行政案件的執(zhí)行階段，在行政相對人拒不履行環(huán)境行政處罰決定時，行政機(jī)關(guān)可以請求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。二類是環(huán)境行政處罰訴訟案件。此類案件由環(huán)境行政相對人主導(dǎo)，面對行政機(jī)關(guān)履行錯誤或怠于履行環(huán)境修復(fù)責(zé)任時，被處罰的行政相對人可采取訴訟的手段維護(hù)自身權(quán)益。三類是環(huán)境行政公益訴訟案件。這類案件的法律依據(jù)是2017年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條，該條正式以立法形式明確了檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告主體資格，逐漸形成了環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟并行的公益訴訟制度。這一類環(huán)境案件仍以環(huán)境行政機(jī)關(guān)為被告，檢察機(jī)關(guān)代表國家對不履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政行為予以監(jiān)督。

（二）縱向檢視：行政主體的多階段參與

我國環(huán)境司法同傳統(tǒng)的司法案件相同，在司法審判中一直秉持著“審執(zhí)分離”的原則。由于環(huán)境案件的特殊性，環(huán)境案件應(yīng)考慮執(zhí)行的可行性。因此，我們應(yīng)在環(huán)境案件的裁判文書中做出具有“前瞻性”的安排。事實(shí)上，這種“前瞻性”安排在一定程度上已經(jīng)突破了環(huán)境司法的射程，需要行政主體的幫助以提升其裁判的公正性及效益性。在環(huán)境司法案件的審判階段，由于判決需要對執(zhí)行階段的修復(fù)事項(xiàng)做出規(guī)定，行政主體便需要為審判機(jī)關(guān)作出正確判斷提供更多事實(shí)支持。在審判階段，行政主體主要在以下幾個方面發(fā)揮作用。第一，幫助明確環(huán)境修復(fù)的可行性方案和替代性方案。在環(huán)境修復(fù)判決之初，行政主體需要對環(huán)境修復(fù)可行性進(jìn)行論證，就其具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式予以釋明。第二，幫助法院對被告人環(huán)境修復(fù)的效果進(jìn)行批復(fù)和驗(yàn)收。例如，“無錫市中級人民法院在中華環(huán)保聯(lián)合會與宜興J生物制劑有限公司水污染責(zé)任糾紛公益訴訟案”中⑧，法院要求環(huán)保局提交整改報告，使環(huán)境治理手段更具可執(zhí)行性。第三，依據(jù)科學(xué)可行的評估鑒定方案確定環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。面對審判機(jī)關(guān)確定的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，被告人往往會提出質(zhì)疑。例如，在“昆明市環(huán)保局訴昆明Y木業(yè)和S公司環(huán)境侵權(quán)”案中，二被告就《治理成本評估報告》的可行性、必要性和科學(xué)性提出上訴請求。此案二審法院維持原判，但值得注意的是，對修復(fù)費(fèi)用和治理成本的考量影響了訴訟效率和訴訟公平。此案的《治理成本評估報告》是環(huán)保局委托環(huán)科院出具的，法院依據(jù)該評估結(jié)果就案件量刑問題居中裁判。事實(shí)上，在承認(rèn)行政主體靈活性和機(jī)動性的基礎(chǔ)上，我們也要對其進(jìn)行監(jiān)督，避免其作為“運(yùn)動員”而影響“裁判員”的判斷。

在環(huán)境司法案件的執(zhí)行階段，行政主體的參與主要是為了履行監(jiān)管義務(wù)。在環(huán)境修復(fù)案件裁判中，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管義務(wù)一方面來自行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，另一方面來自行政機(jī)關(guān)作為所有者、管理者而產(chǎn)生的法定監(jiān)管義務(wù)。在行政主體的全程參與下，環(huán)境修復(fù)判決也表現(xiàn)出多種形態(tài)。一是徑行判決形式，即法院查明所污染或破壞的環(huán)境歸哪個部門監(jiān)管后，在判決被告承擔(dān)環(huán)境修復(fù)義務(wù)的同時，責(zé)令行政部門積極履行監(jiān)管義務(wù)。二是自愿認(rèn)可監(jiān)管形式。由負(fù)有環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理職責(zé)的部門向法院發(fā)出文件，表示自愿承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)管義務(wù)，由法院予以認(rèn)可。三是參與協(xié)商形式。這種方式主要是在環(huán)境保護(hù)部門、資源管理部門的合理參與下，法院對行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境修復(fù)監(jiān)管、監(jiān)測、指導(dǎo)等義務(wù)予以明確，并在判決文書或調(diào)解書中正式明確行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管義務(wù)。四是被告提交履行義務(wù)情況的報告。即由負(fù)有環(huán)境修復(fù)或者治理義務(wù)的被告定期或者在修復(fù)完成后向法院提交環(huán)境修復(fù)責(zé)任履行情況報告，以便法院確定被告是否履行了判決義務(wù)、行政機(jī)關(guān)是否履行了監(jiān)管職責(zé)⑤。法律意見書是采用新的方式來督促行政主體履行監(jiān)管職責(zé)。事實(shí)上，在行政主體履行監(jiān)管義務(wù)的多種形式中，無論其主動履行還是被動履行，都是恢復(fù)性司法理念貫徹落實(shí)的重要方面，也是環(huán)境修復(fù)得以順利完成的制度保障。

綜上，行政主體不僅參與了多種類型的訴訟，而且在訴訟的不同階段都扮演著重要角色。行政主體在恢復(fù)性司法理念的指導(dǎo)下，在環(huán)境司法實(shí)踐中形成了縱橫交織的參與格局。

四、行政主體參與生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)的困境

行政主體在環(huán)境修復(fù)司法案件中全方位、多層次的參與，使其在裁判執(zhí)行者的基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的角色：修復(fù)方案制定的輔助者、修復(fù)方案落實(shí)的監(jiān)督者和修復(fù)資金使用的管理者。當(dāng)行政主體“輔助者”角色定位缺失時，環(huán)境修復(fù)可能因鑒定技術(shù)、鑒定機(jī)構(gòu)不合理而導(dǎo)致修復(fù)方案難以適用；行政主體“監(jiān)督者”角色定位缺失可能導(dǎo)致恢復(fù)性司法理念無法被貫徹；當(dāng)行政主體“管理者”角色定位缺失時，環(huán)境修復(fù)方案極有可能會因?yàn)橘Y金、人員管理漏洞而“后天夭折”。因此，在環(huán)境修復(fù)司法實(shí)踐中我們不僅應(yīng)對行政主體的定位做出清晰明了的規(guī)定，還要防止出現(xiàn)其因角色缺失而引起的適用困境。我們以下將就行政主體角色缺陷引起的實(shí)踐困境詳細(xì)論之。

（一）恢復(fù)性司法理念貫徹不徹底而影響修復(fù)效果

行政機(jī)關(guān)對恢復(fù)性司法理念貫徹不徹底，容易導(dǎo)致環(huán)境修復(fù)效果不佳。行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時，注重于對被執(zhí)行人的懲罰而忽略了對其“改良從善”的教導(dǎo)。在我國的權(quán)力體系中，行政機(jī)關(guān)一直扮演著命令者、執(zhí)行者、監(jiān)督者的角色，在環(huán)境行政行為中也以限制停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令限期改正、按日計罰等硬性措施為準(zhǔn)。在面對較為嚴(yán)重的環(huán)境侵權(quán)事件時，我們應(yīng)著重考慮如何限制侵權(quán)人停止侵權(quán)方面。恢復(fù)性司法理念是針對“有悔改余地和修復(fù)可能”的環(huán)境侵權(quán)案件而提出的要求，實(shí)際上生態(tài)環(huán)境損害鑒定、制定修復(fù)方案、監(jiān)督被執(zhí)行人執(zhí)行判決等都是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的。這就容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的硬性手段與恢復(fù)性司法的柔性理念之間發(fā)生沖突。

（二）環(huán)境修復(fù)鑒定技術(shù)不成熟影響了修復(fù)效率

環(huán)境修復(fù)鑒定技術(shù)不成熟、鑒定機(jī)構(gòu)選擇疏忽可能引起修復(fù)方案適用困境。環(huán)境案件的發(fā)生多呈現(xiàn)出潛伏期長、影響范圍廣等特點(diǎn)，環(huán)境案件的審理往往發(fā)生在短期內(nèi)，在執(zhí)行階段需要較長的時間進(jìn)行修復(fù)。這種矛盾主要集中體現(xiàn)在環(huán)境修復(fù)方案中，全面、詳盡的修復(fù)方案是環(huán)境修復(fù)得以圓滿落實(shí)的前提基礎(chǔ)。在環(huán)境司法實(shí)踐中根據(jù)原因者負(fù)擔(dān)原則，被告承擔(dān)的環(huán)境修復(fù)責(zé)任必須與其造成的環(huán)境損害在量上能夠相互折抵，這就要求恢復(fù)方案對環(huán)境修復(fù)責(zé)任的履行程度做出詳盡規(guī)定。首先，需要行政機(jī)關(guān)專業(yè)委托鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行責(zé)任鑒定。通過鑒定，一方面要明確環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的關(guān)系，以此來作為量刑的根據(jù)；另一方面要在行政機(jī)關(guān)背景調(diào)查的基礎(chǔ)上明確被告人的實(shí)際履行能力。其次，還需要對環(huán)境修復(fù)方案和被告人的實(shí)際履行能力進(jìn)行合理論證，并就環(huán)境修復(fù)的具體內(nèi)容和具體方式做出報告。最后，在鑒定機(jī)構(gòu)選擇時，行政機(jī)關(guān)有必要引入多方參與機(jī)制。專業(yè)第三方和專家的參與，可就修復(fù)方案的可行性和可操作性進(jìn)行全方位、多角度的論證。環(huán)境修復(fù)方案制定的漏洞必然會增加執(zhí)行方面的困難，加之行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門職能銜接不暢，環(huán)境修復(fù)效果可能會大打折扣。

（三）司法對公權(quán)力監(jiān)督不力影響落實(shí)效果

公權(quán)力監(jiān)督不力導(dǎo)致恢復(fù)性司法理念在環(huán)境修復(fù)實(shí)踐中難以落實(shí)。恢復(fù)性司法理念不僅要求司法判決在作出階段就要予以貫徹體現(xiàn)，在判決執(zhí)行階段更應(yīng)該配備健全的監(jiān)督機(jī)制。環(huán)境修復(fù)因生態(tài)環(huán)境損害本身具有潛伏期長、影響范圍廣、類型多樣、專業(yè)程度高等特點(diǎn)，往往需要具備專業(yè)知識的行政機(jī)關(guān)予以監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督過程中需要與生態(tài)環(huán)境部門、水利部門等專業(yè)部門合作，但這種合作并沒有形成常態(tài)化的溝通機(jī)制，各個部門的參與方式?jīng)]有作出統(tǒng)一規(guī)定，往往導(dǎo)致環(huán)境修復(fù)效果達(dá)不到預(yù)期。例如，在實(shí)踐中出現(xiàn)了審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門均到場，補(bǔ)植復(fù)綠工作仍無人監(jiān)督的情況[9]。

專門環(huán)境修復(fù)資金的使用錯位也是環(huán)境修復(fù)責(zé)任難以落實(shí)的重要原因。事實(shí)上，使用環(huán)境修復(fù)資金聘請的專業(yè)第三方修復(fù)確實(shí)能有效預(yù)防修復(fù)不能的情況，但在司法實(shí)踐中環(huán)境修復(fù)資金管理仍遇到諸多問題。一是資金來源問題。現(xiàn)有規(guī)范未規(guī)定被告承擔(dān)環(huán)境修復(fù)資金的比例和衡量標(biāo)準(zhǔn)問題，完全由法庭根據(jù)鑒定評估報告自由裁量。另外，由于環(huán)境具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，現(xiàn)有制度也未規(guī)定環(huán)境修復(fù)是否應(yīng)當(dāng)接受財政撥款或者是否有其他資金來源。二是資金管理問題。通過考察司法實(shí)踐案例，我們可以發(fā)現(xiàn)存在多種資金管理方式，如地方財政管理、生態(tài)基金管理等。多類型的管理模式往往會產(chǎn)生資金應(yīng)用不當(dāng)?shù)葐栴}，實(shí)踐中需要制定一套專門的環(huán)境修復(fù)資金管理制度。三是資金使用問題。專門環(huán)境修復(fù)資金的使用主體、使用程序以及效果評估等問題，都是行政機(jī)關(guān)在管理或使用環(huán)境修復(fù)資金時應(yīng)該關(guān)注的。如何確保修復(fù)資金在環(huán)境修復(fù)司法實(shí)踐中真正落實(shí)，是包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的多元主體面臨的重要課題。

五、行政主體參與生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)的制度優(yōu)化及其路徑

面對環(huán)境司法實(shí)踐中行政主體出現(xiàn)的諸多問題，恢復(fù)性司法理念為其提供了解決思路。面對我國環(huán)境司法領(lǐng)域的特征，恢復(fù)性司法還需進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“本土化”轉(zhuǎn)型。恢復(fù)性司法理念對行政主體的引導(dǎo)不僅表現(xiàn)在指導(dǎo)功能上，還體現(xiàn)在幫助其解決因主體缺陷帶來的適用困境上。面對上文提及的環(huán)境修復(fù)方案制定執(zhí)行效果不佳、職能部門銜接不暢、環(huán)境修復(fù)資金管理混亂等問題，行政主體在司法參與中需要做出更為準(zhǔn)確和高效的調(diào)整。

（一）以恢復(fù)性司法理念為價值引導(dǎo)

恢復(fù)性司法理念近年來逐步被引入環(huán)境司法實(shí)踐中，在我國歷史上實(shí)際早已初見端倪。我國歷史上出現(xiàn)的保辜制度、無訟制度、親親相隱制度和調(diào)處制度等都在一定程度上體現(xiàn)了恢復(fù)性司法理念，但這些制度更多局限于普通刑事制度，環(huán)境司法領(lǐng)域鮮有涉及。這些制度歷史上對于穩(wěn)定社會秩序、化解社會矛盾、修復(fù)被破壞的社會關(guān)系等方面都起到了重要作用，其更多注重的是懲戒違法行為人而忽視了犯罪所造成的損害本身[10]。近年來提倡的恢復(fù)性司法理念“本土化”轉(zhuǎn)型不僅注重學(xué)習(xí)國外的成功經(jīng)驗(yàn)，還更加注重我國自身的理念傳承。恢復(fù)性司法的“本土化”轉(zhuǎn)型一方面有助于彌補(bǔ)我國傳統(tǒng)刑事司法制度的固有缺陷，貫徹我國自古以來的寬嚴(yán)相濟(jì)政策，另一方面有助于減輕司法機(jī)關(guān)的審判壓力，幫助構(gòu)建社會主義和諧社會。

結(jié)合我國司法實(shí)踐，恢復(fù)性司法理念主要體現(xiàn)出容錯、務(wù)實(shí)、和諧等精神內(nèi)核。這些精神內(nèi)核體現(xiàn)了我國古代的少爭、無訟的文化傳統(tǒng)，在當(dāng)代市民社會中依然具有十分重要的意義。當(dāng)然，隨著法治社會的不斷推進(jìn)，恢復(fù)性司法理念從原有的一般刑事犯罪逐步拓展、應(yīng)用于環(huán)境刑事犯罪并逐漸貫穿環(huán)境司法全過程。在環(huán)境司法訴訟案件中，對于實(shí)施環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的被告而言，恢復(fù)司法機(jī)制給予了其嚴(yán)格服刑或支付天價賠償?shù)牧磉x方案，給予其一次消除自身造成的影響、改過自新的機(jī)會，這種容錯機(jī)制有助于被告改過自新、減少不必要的社會矛盾；對于審判法庭而言，恢復(fù)性司法也為審理法官自由裁量打開了新的空間。法官在審判時往往會因評估數(shù)據(jù)模糊而無法做出正確量刑或者在裁判金額的考量時有失依據(jù)。恢復(fù)性司法理念為審理法官確立了“行為罰”的新型處罰方式，有助于恢復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，杜絕“為了處罰而處罰”的刑罰觀，是恢復(fù)性司法理念“務(wù)實(shí)”精神內(nèi)核的集中體現(xiàn)。當(dāng)然，正是這種司法觀念的存在也將原有審判法庭的職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給了包括行政主體在內(nèi)的其他主體。對于行政主體而言，恢復(fù)性司法理念的本土化轉(zhuǎn)型事實(shí)上強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)：在我國現(xiàn)行的環(huán)境修復(fù)機(jī)制中，生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)相對于環(huán)境行政修復(fù)而言是較為滯后的救濟(jì)手段，行政機(jī)關(guān)通過行政命令等手段救濟(jì)不能或者存有職責(zé)漏洞時，環(huán)境司法救濟(jì)機(jī)制才有機(jī)會被啟動。環(huán)境司法對恢復(fù)性司法理念的強(qiáng)調(diào)，將裁判法庭從難以衡量的困境中解放出來，而將后續(xù)執(zhí)行監(jiān)督的壓力轉(zhuǎn)嫁給了行政主體。事實(shí)上，這也是對行政主體前期職責(zé)履行不力的督促與彌補(bǔ)。

綜上，恢復(fù)性司法理念對行政機(jī)關(guān)司法參與的影響主要體現(xiàn)在價值理念的引導(dǎo)上。行政機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮自身專業(yè)性和靈活性的特點(diǎn)，在實(shí)踐工作中貫徹恢復(fù)性司法理念的精神內(nèi)核，對行為人采取一定的容錯機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)受損環(huán)境的實(shí)際修復(fù)為最終目標(biāo)，維護(hù)執(zhí)行機(jī)關(guān)和被執(zhí)行人之間關(guān)系的和諧，鼓勵多元主體參與，最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

（二）制定科學(xué)合理的環(huán)境修復(fù)方案

環(huán)境修復(fù)方案的科學(xué)性能幫助審判主體做出正確的判斷，也有助于提升被執(zhí)行人的執(zhí)行效率；環(huán)境修復(fù)方案的合理性要求其與被執(zhí)行人自身的財力和能力狀況相匹配。因此，在制定修復(fù)方案時，行政主體還應(yīng)妥善協(xié)調(diào)各方主體訴求，構(gòu)建多主體協(xié)調(diào)參與的修復(fù)格局[3]。科學(xué)合理的修復(fù)方案要求行政主體做好如下工作。第一，完善生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)制。在明確環(huán)境修復(fù)方案與政府主管部門的前提下，行政機(jī)關(guān)可通過投標(biāo)或其他方式選取委托鑒定單位。第二，建立環(huán)境資源專家?guī)臁ι鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)的關(guān)注不應(yīng)局限于以往的修復(fù)經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)關(guān)注前沿的學(xué)術(shù)動態(tài)。生態(tài)環(huán)境損害鑒定、修復(fù)結(jié)果驗(yàn)收等方面還需要專業(yè)人員的參與。值得注意的是，這里的專業(yè)人員不僅是法律領(lǐng)域的專家也包括環(huán)境專業(yè)領(lǐng)域的專家。行政主體應(yīng)定期與科研機(jī)構(gòu)和高等院校專家學(xué)者溝通交流，建立環(huán)境資源專家?guī)臁５谌⒌谌叫迯?fù)機(jī)構(gòu)名錄。環(huán)境修復(fù)主體的非專業(yè)性影響了環(huán)境修復(fù)效果，被執(zhí)行人往往因?yàn)樽陨碓驘o法完成修復(fù)任務(wù)。行政主體可給予被執(zhí)行人自我修復(fù)或委托第三方實(shí)施修復(fù)兩種選擇。在第三方的選擇上，行政主體可建立第三方修復(fù)機(jī)構(gòu)名錄或者采用招標(biāo)的方式確定合適的修復(fù)主體，以保證環(huán)境修復(fù)的效果，實(shí)現(xiàn)“社會化綜合治理”的政策目標(biāo)。

（三）構(gòu)建環(huán)境修復(fù)的內(nèi)外聯(lián)動機(jī)制

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一個相對復(fù)雜的系統(tǒng)性活動，需要內(nèi)外機(jī)制的聯(lián)動和協(xié)調(diào)。在外部聯(lián)動機(jī)制形成過程中，我們要避免司法專門化侵害環(huán)境行政權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生，要充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)境修復(fù)中的主導(dǎo)作用，對生態(tài)環(huán)境部門的配合職責(zé)做出明確規(guī)定[11]。在內(nèi)部聯(lián)動機(jī)制形成過程中，應(yīng)充分協(xié)調(diào)行政主體、審判主體、檢察主體以及社會組織等各個主體之間的關(guān)系，定時召開聯(lián)席會議，對各部門職責(zé)提前規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，各主體之間、主體內(nèi)部各個部門之間還應(yīng)建立統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，對環(huán)境修復(fù)事宜進(jìn)行全過程信息化管理。

（四）建立環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)資金

環(huán)境修復(fù)資金管理的混亂也是導(dǎo)致環(huán)境修復(fù)效果不盡如人意的重要原因。建立專門的環(huán)境修復(fù)資金管理制度勢在必行。行政主體在制度構(gòu)建中應(yīng)注重以下幾方面問題。第一，在環(huán)境修復(fù)資金管理模式上，建議以市級為管理單位以提升環(huán)境修復(fù)救濟(jì)的靈活性，節(jié)約因?qū)訉訉徟鷰淼臅r間成本。建立統(tǒng)一的環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)資金賬戶，資金管理要以行政主體為主導(dǎo)，其他主體參與監(jiān)督。第二，在環(huán)境修復(fù)資金的來源上，應(yīng)擴(kuò)大資金來源途徑，囊括環(huán)境公益訴訟、生態(tài)損害賠償訴訟以及恢復(fù)性司法判決中的修復(fù)資金，政府的財政撥款以及社會性捐贈等。同時，在具體環(huán)境修復(fù)案件中，我們也可以要求被執(zhí)行人支付一定量的保證金，以減少環(huán)境修復(fù)過程中的額外支出。第三，在環(huán)境修復(fù)資金的使用上，行政機(jī)關(guān)代表公共利益，督促被執(zhí)行人自我修復(fù)或委托第三方機(jī)構(gòu)修復(fù)。生態(tài)環(huán)境修復(fù)完成后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以驗(yàn)收，并將驗(yàn)收報告反饋于審判機(jī)關(guān)，以幫助審判機(jī)關(guān)作出公正合理的判決。

六、結(jié)語

司法修復(fù)作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)的重要方式，充分利用了現(xiàn)行環(huán)境訴訟程序的優(yōu)勢，體現(xiàn)了政府和社會落實(shí)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的決心。行政主體機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案制定、職能部門協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理方面存在亟待解決的問題。因此，有必要在現(xiàn)行制度框架下繼續(xù)深入貫徹恢復(fù)性司法理念，制定科學(xué)合理的環(huán)境修復(fù)方案，構(gòu)建環(huán)境修復(fù)的內(nèi)外聯(lián)動機(jī)制，建立環(huán)境修復(fù)的專項(xiàng)資金。

注釋：

①參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》。

②參見無錫市中級人民法院環(huán)保審判庭《關(guān)于環(huán)境侵權(quán)損害賠償案件審理規(guī)范指南》第8條。

③在“白某某、杜某某等六人被控非法采礦、非法占用農(nóng)用地案”中，“1號采點(diǎn)”因非法探礦、采礦造成數(shù)量較大的天然防護(hù)林被嚴(yán)重毀壞。經(jīng)鑒定，被毀壞的林地面積為10.14畝，林地權(quán)屬為集體，林種為防護(hù)林。案發(fā)后六被告共同委托安寧市林業(yè)局代為組織實(shí)施修復(fù)林地、恢復(fù)植被。本著刑法寬嚴(yán)相濟(jì)的原則，審理法官將被告進(jìn)行的環(huán)境修復(fù)作為量刑處罰的考慮情節(jié)。參見云南省安寧市人民法院（2011）安環(huán)行初字第4號刑事判決書。

④在“呂某某、孫某甲、孫某乙盜伐林木案”中，三被告選擇于植樹節(jié)當(dāng)天在萬州區(qū)龍駒鎮(zhèn)栽種樹苗350株；馮某非法捕撈水產(chǎn)品一案，被告在萬州區(qū)長江瀼渡河段放養(yǎng)了25000尾魚苗。參見《重慶長江三峽庫區(qū)環(huán)境司法情況報告》（2012-2013），載王力主編《環(huán)境法庭案例選編》，法律出版社2014年版，第276頁。

⑤詳見最高人民法院制定的《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障意見》。

⑥參見廣東省佛山市南海區(qū)人民法院（2009）南民一初字第2543號民事判決書、廣東省佛山市中級人民法院（2010）佛中法民一終字第587號民事判決書。類似的由鎮(zhèn)一級人民政府提起的環(huán)境公益訴訟案件還有“上海市松江區(qū)葉謝鎮(zhèn)人民政府訴蔣榮祥等水污染責(zé)任”案。參見《最高人民法院公報》2014年第4期。

⑦如“昆明市環(huán)保局訴昆明外聯(lián)合木業(yè)和S農(nóng)牧有限公司環(huán)境侵權(quán)案”。參見云南省昆明市中級人民法院（2010）昆環(huán)保民初字第1號民事審判書、云南省高級人民法院（2011）云高民一中字第41號民事判決書。

⑧在“無錫市中級人民法院在中華環(huán)保聯(lián)合會與宜興J生物制劑有限公司水污染責(zé)任糾紛公益訴訟案”中，法院判令被告必須按環(huán)境保護(hù)部門批復(fù)的環(huán)境影響評價表或報告表的要求生產(chǎn)經(jīng)營，禁止向周邊環(huán)境排放污水和其他污染物，并在判決生效滿3個月之日起10日內(nèi)向法院和環(huán)保局遞交一份環(huán)境整改實(shí)施情況報告。參見江蘇省無錫市中級人民法院（2014）錫環(huán)公民初字第2號民事判決書。

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責(zé)任編輯：曲崇明